農民工養(yǎng)老保險政策述評

1、農民工養(yǎng)老保險政策述評成員：張建、劉曉靜、李靜成員：張建、劉曉靜、李靜日期：日期：20162016年年4 4月月2929日日Spring 2016 Applied Public Policy Analysis誠 樸 勤 仁2農民工養(yǎng)老保險政策評價內容010607152527政策背景1政策評估4政策目的23政策執(zhí)行3政策建議5Spring 2016 Applied Public Policy Analysis誠 樸 勤 仁1、政策背景o 農民工群體龐大 2014年全國農民工總量為2.74億人，其中，外出農民工1.68億人，本地農民工1.06億人。o 農民工對我國城市建設和工業(yè)發(fā)展的重要貢獻 農民

2、工是城市制造業(yè)和建筑行業(yè)的主力軍。2014年，農民工在第二產業(yè)中從業(yè)的比重為56.6%， 其中，從事制造業(yè)的比例為31.3%，從事建筑業(yè)的比重為22.3%。從事第二產業(yè)的農民工比例遠高于全國第二產業(yè)從業(yè)人數比例平均水平29.9，可見農民工對第二產業(yè)的發(fā)展做出了巨大貢獻。3Spring 2016 Applied Public Policy Analysis誠 樸 勤 仁1、政策背景o 農民工老齡化趨勢嚴峻 2014年，41歲以上農民工占比不斷上升，截至2014年占比已高達43.5%，50歲以上的高齡農民工數量已經逼近4700萬，占農民工總數比例為17%，返鄉(xiāng)農民工面臨著嚴峻的養(yǎng)老問題。o 農民工

3、參保率低，權益難以得到保障 2014年農民工養(yǎng)老保險參保率僅為16.7%，外出農民工養(yǎng)老保險參保率低于本地農民工，遠低于全國60.2%的平均參保率。因此，完善農民工養(yǎng)老保險政策，提高農民工參保率刻不容緩。4Spring 2016 Applied Public Policy Analysis誠 樸 勤 仁1、政策背景政策法規(guī)5相關政策主要內容2001年關于完善城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險政策有關問題的通知農民合同制職工，在于企業(yè)終止或解除勞動關系后，由社會保險經辦機構保留其養(yǎng)老保險關系，保管其個人賬戶并計息，凡重新就業(yè)的，應接續(xù)或轉移養(yǎng)老保險關系；也可按照省級政府的規(guī)定，根據農民合同制職工本人申請，將其

4、個人賬戶個人繳費部分一次性支付給本人，同時終止養(yǎng)老保險關系，凡重新就業(yè)的，重新參加養(yǎng)老保險。2003 年關于非全日制用工若干問題的意見原則上參照個體工商戶的參保辦法執(zhí)行。對已參加過基本養(yǎng)老保險和建立個人賬戶的人員，前后繳費年限合并計算，跨統(tǒng)籌地區(qū)轉移的，應辦理基本養(yǎng)老保險關系和個人賬戶的轉移、接續(xù)手續(xù)。符合退休條件時，按國家規(guī)定計發(fā)基本養(yǎng)老金。2005 年關于完善企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度的決定城鎮(zhèn)個體工商戶和靈活就業(yè)人員參加基本養(yǎng)老保險的繳費基數為當地上年度在崗職工平均工資，繳費比例為 20%，其中 8%記入個人賬戶，退休后按企業(yè)職工基本養(yǎng)老金計發(fā)辦法計發(fā)基本養(yǎng)老金。2006年國務院關于解決農民工

5、問題的若干意見對農民工的社會保險工作提出了原則要求,總的指導思想是“低費率、廣覆蓋、可轉移,并能夠與城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度相銜接”。并要求有條件的地方,直接將穩(wěn)定就業(yè)的農民工納入城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險。Spring 2016 Applied Public Policy Analysis誠 樸 勤 仁1、政策法規(guī)背景政策法規(guī)62008年國務院的政府工作報告重點擴大農民工等參加社會保險,抓緊制定適合農民工特點的養(yǎng)老保險辦法。2009人力資源和社會保障部就農民工參加基本養(yǎng)老保險辦法繳費比例繳費比例。單位繳費比例為12%；農民工個人繳費比例為4%至8%，并全部計入其本人基本養(yǎng)老保險個人賬戶（以下簡稱個人賬戶）

6、。轉移接續(xù)。轉移接續(xù)。農民工離開就業(yè)地時，原則上不“退?！?。農民工跨統(tǒng)籌地區(qū)就業(yè)并繼續(xù)參保的，由兩地社保機構負責為其辦理基本養(yǎng)老保險關系轉移接續(xù)手續(xù)，其養(yǎng)老保險權益累計計算；未能繼續(xù)參保的，由原就業(yè)地社保機構保留基本養(yǎng)老保險關系，暫時封存其權益記錄和個人賬戶，封存期間其個人賬戶繼續(xù)按國家規(guī)定計息。待遇計發(fā)。待遇計發(fā)。農民工參加基本養(yǎng)老保險繳費年限累計滿15年以上（含15年），符合待遇領取條件后，社保機構按基本養(yǎng)老保險有關規(guī)定核定、發(fā)放基本養(yǎng)老金，包括基礎養(yǎng)老金和個人賬戶養(yǎng)老金。農民工達到待遇領取年齡而繳費年限累計不滿15年，參加了新型農村社會養(yǎng)老保險的，由社保機構將其基本養(yǎng)老保險權益記錄和資金

7、轉入戶籍地新型農村社會養(yǎng)老保險，享受相關待遇；沒有參加新型農村社會養(yǎng)老保險的，比照城鎮(zhèn)同類人員，一次性支付其個人賬戶養(yǎng)老金。2009年國務院關于開展新型農村社會養(yǎng)老保險試點的指導意見農民工參保適用，未參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險的農村居民，可以在戶籍地自愿參加新農保。繳費標準目前設為每年100元、200元、300元、400元、500元5個檔次，地方可以根據實際情況增設繳費檔次。參保人自主選擇檔次繳費，多繳多得。2010年1月1日實施的城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險關系轉移接續(xù)暫行辦法包括農民工在內的參加城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險的所有人員，其基本養(yǎng)老保險關系可在跨省就業(yè)時隨同轉移；在轉移個人賬戶儲存額的同

8、時，還轉移部分單位繳費；參保人員在各地的繳費年限合并計算，個人賬戶儲存額累計計算，對農民工一視同仁。Spring 2016 Applied Public Policy Analysis誠 樸 勤 仁2、政策目標o 總體目標 十二五規(guī)劃（2010-2015）：建立和完善全國統(tǒng)一、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的中國特色新型養(yǎng)老保險制度。o 參考法律法規(guī)對總目標的理解1、建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、普惠性的基本養(yǎng)老保險制度；2、大幅度提高農民工參保率水平；3、進一步解除城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險體系轉移問題；4、打通城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險體系對接問題。7Spring 2016 Applied Public Policy Analysis誠 樸 勤 仁3

9、、政策執(zhí)行地方農民工養(yǎng)老保險參保模式o 1、城保模式（深圳、廣東） 在現行制度下，將農民工直接納入城鎮(zhèn)社會基本養(yǎng)老保險制度內，典型代表是深圳、廣東，所以該模式也被稱為深圳模式。農民工可按此規(guī)定參加基本養(yǎng)老保險，其繳費率和待遇與深圳市戶籍勞動者相同。o 優(yōu)點 這種養(yǎng)老保險模式使得農民工基本上獲得了和市民相同的待 遇，有利于保護農民工的利益； 未來將農民工納入城市養(yǎng)老保險體系，這種模式面臨的轉軌問 題較小。8Spring 2016 Applied Public Policy Analysis誠 樸 勤 仁3、政策執(zhí)行地方農民工養(yǎng)老保險參保模式o 缺點仍然存在農民工和戶籍勞動力不平等問題，本地戶籍人

10、口享受地方補充養(yǎng)老保險和企業(yè)補充養(yǎng)老保險；由于農民工的流動性較大，保險變更頻率較高，加重了當地社會保障機構的管理成本；農民工的平均工資要低于城鎮(zhèn)居民平均工資，而繳費基數和比例等同于城鎮(zhèn)勞動者，無疑增加了農民工的負擔，降低了企業(yè)和農民工參保的積極性。9Spring 2016 Applied Public Policy Analysis誠 樸 勤 仁3、政策執(zhí)行地方農民工養(yǎng)老保險參保模式o 2、雙低模式（北京、青島、浙江） 在現行制度框架下，根據農民工的具體情況適當降低門檻，典型代表是北京、青島、浙江。農民工個人和企業(yè)繳費比率均低于本是企業(yè)職工，如浙江省農民工參加統(tǒng)一的城鎮(zhèn)企業(yè)職工社會保險,參保企

11、業(yè)和個人的繳費比例下降到12%和4%。 。o 優(yōu)點 這種養(yǎng)老保險模式使得農民工基本上獲得了和市民相同的待 遇，有利于保護農民工的利益；未來將農民工納入城市養(yǎng)老保險體系，這種模式面臨的轉軌問 題較小。10Spring 2016 Applied Public Policy Analysis誠 樸 勤 仁3、政策執(zhí)行地方農民工養(yǎng)老保險參保模式o 2、雙低模式o 缺點企業(yè)為農民工繳納的基本養(yǎng)老保險費基數與為本市戶籍城鎮(zhèn)職工繳 納的基本養(yǎng)老保險費基數之間缺乏有機聯系，而農民工與本市戶籍城鎮(zhèn)職工計發(fā)基本養(yǎng)老金的辦法又不同， 從而不利于將來條件成熟時兩者的對接。11Spring 2016 Applied P

12、ublic Policy Analysis誠 樸 勤 仁3、政策執(zhí)行地方農民工養(yǎng)老保險參保模式o 3、綜合保險模式（上海、成都） 為農民工建立綜合性的社會保險體系，典型代表是上海、成都。如上海市將工傷（或者意外傷害）、住院醫(yī)療和老年補貼三項保險合為一項政策實施。用人單位繳納綜合保險費的基數，為其使用外來從業(yè)人員的總數乘以上年度全市職工月平均工資的60。保險運作和支付交給專業(yè)的保險公司。 o 優(yōu)點把外來從業(yè)人員最關心和迫切希望解決的工傷、大病住院和養(yǎng)老問題集中在一起，通過實行綜合保險給予一攬子幫助，在一定程度上減緩了外來從業(yè)人員的困難，較好保護了他們的正當權益；12Spring 2016 App

13、lied Public Policy Analysis誠 樸 勤 仁3、政策執(zhí)行地方農民工養(yǎng)老保險參保模式o 3、綜合保險模式p 優(yōu)點 政府只制定有關政策并對保險公司等各方面加強監(jiān)管，不必擔心這部分保險基金運營過程中入不敷出的問題，各級地方財政也不承擔保險基金不敷支付時給予補貼的責任；p缺點 這種綜合模式沒有專門的養(yǎng)老保險賬戶，并且與目前城鎮(zhèn)的統(tǒng)賬結合的養(yǎng)老保險模式存在巨大差別，所以制度銜接能力較差。13Spring 2016 Applied Public Policy Analysis誠 樸 勤 仁3、政策執(zhí)行地方農民工養(yǎng)老保險參保模式o 4、農保模式 未參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險的農村居民，

14、可以在戶籍地自愿參加新農保。農民工參加基本養(yǎng)老保險，達到待遇領取年齡而繳費年限累計不滿15年，由社保機構將其基本養(yǎng)老保險權益記錄和資金轉入戶籍地新型農村社會養(yǎng)老保險。 p優(yōu)點 繳費率低，靈活性強，農民工自主選擇性大； 繳費地點在戶籍所在地，不存在社保關系變動問題； 參加基本養(yǎng)老保險未達到年限的農民工仍有機會獲得農村養(yǎng)老保險14Spring 2016 Applied Public Policy Analysis誠 樸 勤 仁3、政策執(zhí)行地方農民工養(yǎng)老保險參保模式o 4、農保模式 p缺點 不強制參保，企業(yè)和農民工參保的積極性不高； 養(yǎng)老保險金發(fā)放標準低于城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險金。15Spring 201

15、6 Applied Public Policy Analysis誠 樸 勤 仁4、政策評估o 政策目標實現難題1、 2014年農民工養(yǎng)老保險參保率僅為16.7%；2、城鎮(zhèn)跨地區(qū)基本養(yǎng)老保險體系轉移問題仍未解決；3、農民工城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險和農村新農保對接問題仍未解決；4、以農民工為主體的普惠性養(yǎng)老保險體系仍未建立。16Spring 2016 Applied Public Policy Analysis誠 樸 勤 仁4、政策評估政策目標執(zhí)行偏差診斷o 從國家政策的角度1、政策標準不統(tǒng)一，地方政策空間可操作性較強；對地方政府繳費基數、繳費率沒有要求，地方政府擁有較強的操作空間；2、缺少農民工城鎮(zhèn)基本

16、養(yǎng)老保險和新型農村養(yǎng)老保險統(tǒng)籌政策；3、規(guī)定基本養(yǎng)老保險關系跨省轉移時只轉移部分單位繳費；4、部分政策設計缺乏長遠的考慮如2009年農民工參加基本養(yǎng)老保險辦法只建立個人賬戶，不建立統(tǒng)籌賬戶，造成的問題是將農民工完全排除在城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度之外，不利于統(tǒng)籌兩種制度。17Spring 2016 Applied Public Policy Analysis誠 樸 勤 仁4、政策評估政策目標執(zhí)行偏差診斷o 從地方政府的角度1、地方標準不統(tǒng)一，農民工轉移養(yǎng)老保險關系接軌困難；地方實踐中，分別采取了不同的養(yǎng)老保險金繳納基數和參保率，對農民工轉移養(yǎng)老保險關系造成困難，難降低了操作上的成功率；2、地方政

17、府機會主義行為應對養(yǎng)老保險政策流入地為減輕當地財政的壓力，通常會設置一定的準入“門檻”，拒絕外來農民工養(yǎng)老保險關系的轉入。各地普遍存在著農民工退?，F象，地方只需要返還個人賬戶資金，占有統(tǒng)籌賬戶資金的巨大利益。18Spring 2016 Applied Public Policy Analysis誠 樸 勤 仁4、政策評估政策目標執(zhí)行偏差診斷o 從企業(yè)的角度1、為了減少繳費比例，不與農民工簽訂用工合同。2014年62%的農民工未與用人單位簽訂用工合同；2、將企業(yè)繳納部分計入員工工資，實際降低了員工工資；3、簽訂就業(yè)合同時壓低工資標準，將保費支出轉嫁給農民工。o 從農民工的角度1、農民工工資較低，

18、工資全額“落袋為安”，自己不愿參保；2、農民工流動性強，社會保障關系不能跨地區(qū)轉移接續(xù)，進城務工農民怕交了保費而最終得不到回報。19Spring 2016 Applied Public Policy Analysis誠 樸 勤 仁4、政策評估實例o 一個農民工的補繳養(yǎng)老保險之路，來源于民主與法制網，一個農民工的補繳養(yǎng)老保險之路，來源于民主與法制網， 2016-04-25，作者：張瓊文，作者：張瓊文 山東費縣的袁新梅就是在自己55歲的時候跟隨女兒來到北京，在一家制衣廠做裁衣工。長期的裁剪工作使她雙眼布滿血絲，并患上白內障。對她來說，已過“退休”年齡卻退而不休，完全因為廠里沒給她繳過社保，而在北京

19、做裁衣工月均能賺四五千塊錢，還可以維持生活。兒女們在幾年前想給老人補繳社保，但他們知道作為外地農民工在北京補繳養(yǎng)老保險很難。北京當地對補繳養(yǎng)老保險的規(guī)定是：限于本市及外部的“非農業(yè)戶籍”城鎮(zhèn)職工，以及本市“非農業(yè)戶籍”靈活就業(yè)人員。20Spring 2016 Applied Public Policy Analysis誠 樸 勤 仁4、政策評估實例兒女們考慮在山東幫老人繳納社保。此前山東曾允許有城鎮(zhèn)戶口、曾在省內國有企業(yè)工作過的“五七工”補繳養(yǎng)老保險。也有很多農村老人通過找關系托人情，做假資料“證明”，進行了補繳。但因為沒有這樣的“路子”，袁新梅的社保又一直耽擱下來。直到去年（2015），山東

20、出臺新政策：退休人員補繳養(yǎng)老保險不受戶口限制，農村老人也可以補繳養(yǎng)老保險。對像袁新梅這樣的農民工來說，這是一大福音。山東現行的補繳政策規(guī)定，老人申請補繳須符合三類情況：仍與單位存在勞動關系人員，在省內機關事業(yè)單位或企業(yè)有過工作經歷的人員，個體工商戶。在回費縣社保局咨詢時，工作人員這樣告訴袁新梅，她可以憑以前在當地集體企業(yè)工作的經歷，申請補繳養(yǎng)老保險。21Spring 2016 Applied Public Policy Analysis誠 樸 勤 仁4、政策評估實例兒女們考慮在山東幫老人繳納社保。此前山東曾允許有城鎮(zhèn)戶口、曾在省內國有企業(yè)工作過的“五七工”補繳養(yǎng)老保險。也有很多農村老人通過找關

21、系托人情，做假資料“證明”，進行了補繳。但因為沒有這樣的“路子”，袁新梅的社保又一直耽擱下來。直到去年（2015），山東出臺新政策：退休人員補繳養(yǎng)老保險不受戶口限制，農村老人也可以補繳養(yǎng)老保險。對像袁新梅這樣的農民工來說，這是一大福音。山東現行的補繳政策規(guī)定，老人申請補繳須符合三類情況：仍與單位存在勞動關系人員，在省內機關事業(yè)單位或企業(yè)有過工作經歷的人員，個體工商戶。在回費縣社保局咨詢時，工作人員這樣告訴袁新梅，她可以憑以前在當地集體企業(yè)工作的經歷，申請補繳養(yǎng)老保險。22Spring 2016 Applied Public Policy Analysis誠 樸 勤 仁4、政策評估實例而對于袁新

22、梅來說，補繳養(yǎng)老保險真的劃算嗎？按照政策規(guī)定，個人補繳養(yǎng)老保險應該以本年度或上一年度社會平均工資的60%為基數。以臨沂上一年度社會平均工資4700元為例，補繳十五年應一次性支付八萬多元。相比而言，由原工作單位補繳可以大為減少個人需負擔的費用。但在與原單位協(xié)商中，企業(yè)大多不會同意農民工的申請。一次性繳費八九萬元，對農村家庭不是小數目。袁新梅聽兒女算過一筆賬，退休后月領養(yǎng)老金會跟著利息一起漲。假設工資每年5%的漲幅，第八年就可以把投入的八萬多元全部賺回來。袁新梅覺得相當于買了個保障，“不用為每月的生活費發(fā)愁了”。不過未知的“風險”也不少：將來急需用錢的時候怎么辦？而且如果參保人死亡，只退回個人賬戶

23、部分余額，由子女繼承，但退回的補繳費用可能連“本”都回不來。這都讓她不由得擔心。23Spring 2016 Applied Public Policy Analysis誠 樸 勤 仁4、通過案例簡單評價我國最新養(yǎng)老保險政策執(zhí)行o 政策公平性問題政策公平性問題農民工參保仍然被區(qū)別對待農民工參保仍然被區(qū)別對待北京當地對補繳養(yǎng)老保險的規(guī)定是：限于本市及外部的“非農業(yè)戶籍”城鎮(zhèn)職工，以及本市“非農業(yè)戶籍”靈活就業(yè)人員。 北京市補繳養(yǎng)老保險的政策將外地農村戶籍人員排除在政策外，農民工就地參保仍被區(qū)別對待。o 政策的覆蓋面政策的覆蓋面有限的農民工符合參保條件有限的農民工符合參保條件 山東省政策規(guī)定，老人申請補繳須符合三類情況：仍與單位存在勞動關系人員，在省內機關事業(yè)單位或企業(yè)有過工作經歷的人員，個體工商戶。山東省補繳養(yǎng)老保險的政策將在民營企業(yè)工作，未簽訂勞動合同的農民工排除在政策外，覆蓋面仍然有限。24Spring 2016 Applied Public Policy Analysis誠 樸 勤 仁4、通過案例簡單評價我國最新養(yǎng)老保險政