統(tǒng)計法治建設路徑選擇

1、統(tǒng)計法治建設路徑選擇 摘要：隨著信息技術快速發(fā)展，互聯(lián)網(wǎng)在國家社會中的作用不斷提高，統(tǒng)計工作遇到了全新的挑戰(zhàn)。在這一背景下，為了滿足不斷發(fā)展和變化的國家社會統(tǒng)計需求，必須改變統(tǒng)計法治建設的思路，通過加強社會共同治理、明確數(shù)據(jù)權利邊界的方式解決當前統(tǒng)計法治建設中的問題。 關鍵詞：統(tǒng)計法治；互聯(lián)網(wǎng)；社會治理；數(shù)據(jù)權利 隨著依法治國戰(zhàn)略的全面展開，我國逐漸形成了以統(tǒng)計法為核心，統(tǒng)計法實施條例全國經(jīng)濟普查條例等行政法規(guī)為重要組成部分的統(tǒng)計法律體系，為科學決策和宏觀調控提供了重要的制度保障。然而，在經(jīng)濟結構全面調整、經(jīng)濟發(fā)展方式快速轉變的背景下，以互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)為代表的新興行業(yè)在國民經(jīng)濟中的地位逐步提高，大

2、數(shù)據(jù)、人工智能等信息技術的廣泛使用成為必然趨勢，這些變化為傳統(tǒng)的統(tǒng)計法律體系帶來了全新的挑戰(zhàn)。傳統(tǒng)統(tǒng)計法律關系中的統(tǒng)計主體、統(tǒng)計責任、統(tǒng)計行為、統(tǒng)計程序等方面需要面臨新的調整。本文以互聯(lián)網(wǎng)環(huán)境下，統(tǒng)計工作的發(fā)展趨勢為線索，通過分析當前統(tǒng)計法治建設面臨的各類問題，提出統(tǒng)計法治建設的路徑。 1互聯(lián)網(wǎng)環(huán)境下統(tǒng)計法治工作面臨的新形勢 1.1統(tǒng)計需求的變化。在互聯(lián)網(wǎng)時代，人類可以“分析和使用”的數(shù)據(jù)在大量增加，通過這些數(shù)據(jù)的交換、整合和分析，人類可以發(fā)現(xiàn)新的知識，帶來“大知識”“大科技”“大利潤”和“大發(fā)展”1。因此，對于數(shù)據(jù)的需求發(fā)生了質和量的雙重變化。在質的方面，政府的經(jīng)濟決策、社會決策和政治決策需

3、要越來越具體、準確和即時的數(shù)據(jù)。比如社交平臺的熱詞統(tǒng)計、新聞網(wǎng)站的跟帖統(tǒng)計、軟件平臺的下載統(tǒng)計都可能成為國家政治行為的決策依據(jù)。隨著信息技術的進步，未來的統(tǒng)計工作的核心可能不僅是如何獲得數(shù)據(jù)，還包括探索獲得什么樣的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，才能滿足國家和社會不斷發(fā)展的數(shù)據(jù)需求。在量的方面，對國家統(tǒng)計數(shù)據(jù)的需求已經(jīng)不局限于政府決策和科學研究，行業(yè)的發(fā)展和社會的進步越來越依賴數(shù)據(jù)的支撐。根據(jù)中國信息通信研究院中國大數(shù)據(jù)發(fā)展調查報告2018數(shù)據(jù)顯示，2017年我國大數(shù)據(jù)市場規(guī)模為236億元。并形成了一套以數(shù)據(jù)發(fā)掘、數(shù)據(jù)服務和數(shù)據(jù)應用為紐帶的產(chǎn)業(yè)鏈條。雖然大數(shù)據(jù)服務與國家統(tǒng)計在內容和作用上有根本的不同，但不能否認的是

4、當前數(shù)據(jù)服務市場是對國家統(tǒng)計工作的重要補充。在數(shù)據(jù)服務市場不斷擴大的同時，也出現(xiàn)了數(shù)據(jù)服務管理混亂、數(shù)據(jù)造假的現(xiàn)象。這些也從側面反映出國家統(tǒng)計作為最權威的數(shù)據(jù)來源，在量的方面還不能滿足社會需求。1.2統(tǒng)計來源的拓展。隨著國家和社會對統(tǒng)計需求的持續(xù)增加，統(tǒng)計分析素材的數(shù)量和獲取方式將隨之變化。具體可以表現(xiàn)在以下兩個方面：一是來源數(shù)據(jù)不斷擴大。在大數(shù)據(jù)工具和人工智能的幫助下，統(tǒng)計分析可以“利用所有的數(shù)據(jù)，而不再僅僅依靠小部分數(shù)據(jù)”2。在信息處理能力有限的時代，統(tǒng)計分析缺少高效的數(shù)據(jù)收集工具，因此隨機采樣是最好的選擇。其目的就是希望用最少的數(shù)據(jù)得到最多的信息，但這種采集方式不可避免地會忽視細節(jié)的考察

5、，已經(jīng)越來越難以滿足當前的統(tǒng)計模式，“全數(shù)據(jù)模式”將會是最終的選擇。二是數(shù)據(jù)采集渠道的拓展。當前統(tǒng)計部門獲得數(shù)據(jù)渠道主要有兩種：一是直接調查，二是企業(yè)申報。但這兩種方式都有一定的局限性，統(tǒng)計部門直接調查，成本高、效率低，而企業(yè)通常缺乏申報數(shù)據(jù)的熱情。特別是在互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)，很多企業(yè)將數(shù)據(jù)作為自身的核心資產(chǎn)，行政機關強行獲取數(shù)據(jù)可能會對相關行業(yè)的發(fā)展造成不利影響。因此，如何拓展行之有效的數(shù)據(jù)來源渠道，是互聯(lián)網(wǎng)時代統(tǒng)計工作的重點之一。1.3統(tǒng)計主體的改變。統(tǒng)計法實施條例第5條規(guī)定：“國家有計劃地推進縣級以上人民政府統(tǒng)計機構和有關部門通過向社會購買服務組織實施統(tǒng)計調查和資料開發(fā)”。本條款是對統(tǒng)計法在統(tǒng)計

6、主體方面做出的重要補充，標志著社會力量可以成為統(tǒng)計活動的主體之一。本條款的提出也反映了當前統(tǒng)計工作任務重、難度大，傳統(tǒng)的統(tǒng)計模式已經(jīng)難以滿足國家和社會日益增加的統(tǒng)計需求。但條例只是對社會機構參與統(tǒng)計活動的原則性規(guī)定，并未對統(tǒng)計分工、責任劃分、權力行使、機構資質、管理方式等方面做出具體說明?？梢灶A見的是，隨著統(tǒng)計數(shù)據(jù)在國家社會生活中的作用繼續(xù)加大，統(tǒng)計權力的行使必然會發(fā)生更多的改變。統(tǒng)計行政部門的角色有可能從統(tǒng)計活動的實施者，轉變?yōu)橐?guī)劃者、協(xié)調者、監(jiān)督者和執(zhí)法者。與此同時，現(xiàn)行的統(tǒng)計法律體系也需做出進一步的調整。1.4統(tǒng)計方式的轉變。隨著社會需求的增大和產(chǎn)業(yè)升級的加速，互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)的規(guī)模在國民經(jīng)濟

7、比重逐年加大。具體表現(xiàn)在兩個方面，一是互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)發(fā)展迅速?！盎ヂ?lián)網(wǎng)+”逐步被傳統(tǒng)行業(yè)認可，線上與線下相結合的經(jīng)營模式越來越普遍。李克強總理在2019年國務院政府工作報告中指出，堅持創(chuàng)新引領發(fā)展、培育壯大新動能，一方面要推動傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)改造提升，打造工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)平臺，拓展“智能+”，為制造業(yè)轉型升級賦能；另一方面需要促進新興產(chǎn)業(yè)加快發(fā)展，支持新業(yè)態(tài)新模式發(fā)展，促進平臺經(jīng)濟、共享經(jīng)濟健康成長，加快在各行業(yè)各領域推進“互聯(lián)網(wǎng)+”。由此可見，以互聯(lián)網(wǎng)為基礎的產(chǎn)業(yè)轉型和升級是我國經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略的核心內容。我國各類統(tǒng)計工作也需要與國家經(jīng)濟的發(fā)展戰(zhàn)略相配合，在順應“數(shù)字經(jīng)濟”發(fā)展規(guī)律的基礎上，將統(tǒng)計工作的重心調整為

8、不斷改進統(tǒng)計方法，構建完整有效的統(tǒng)計法制體系，以保證為科學決策提供及時、準確的統(tǒng)計資料。 2互聯(lián)網(wǎng)環(huán)境下統(tǒng)計數(shù)據(jù)權利沖突與執(zhí)法困境 2.1統(tǒng)計職權授權方式不明。根據(jù)統(tǒng)計法的規(guī)定，各級人民政府、縣級以上人民政府統(tǒng)計機構和有關部門為統(tǒng)計行政法律關系中的行政主體，行使統(tǒng)計調查管理、統(tǒng)計資料管理與公布、統(tǒng)計活動監(jiān)督檢查以及行政處罰等行政職能。國家機關、企業(yè)事業(yè)單位和其他組織以及個體工商戶和個人為統(tǒng)計活動的調查對象，即行政相對人，承擔配合統(tǒng)計調查的各項義務。為了進一步加強統(tǒng)計機關的統(tǒng)計能力，滿足國家與社會的統(tǒng)計需求，統(tǒng)計法實施條例規(guī)定統(tǒng)計部門可以向社會購買服務組織實施統(tǒng)計調查和資料開發(fā)。那么提供統(tǒng)計服務

9、的社會機構在統(tǒng)計行政法律關系中應該承擔什么樣的角色呢？條例并沒有做出明確的規(guī)定。本文認為具有兩種可能性：第一，統(tǒng)計部門通過行政委托的方式，授權給相關社會機構，由其以統(tǒng)計部門的名義行使統(tǒng)計行政職能。但是我國當前的行政委托的法律依據(jù)之間還存在矛盾3，特別是委托權限范圍、受委托組織的資質條件、委托程序、責任承擔方面的制度還很不完善。有鑒于此，如若沒有更完善的制度規(guī)范，委托社會機構行使統(tǒng)計職權可能會削弱統(tǒng)計機關的統(tǒng)計能力，造成統(tǒng)計法律秩序的混亂。第二，仍由統(tǒng)計部門行使統(tǒng)計行政職權，社會機構協(xié)助完成數(shù)據(jù)收集、分析等具體性工作。在這種模式中，還是由統(tǒng)計機關和統(tǒng)計對象構建起行政法律關系，社會機構并不參與其中

10、。但這可能無法實現(xiàn)統(tǒng)計法實施條例增強統(tǒng)計機關統(tǒng)計能力的初衷?；ヂ?lián)網(wǎng)環(huán)境下統(tǒng)計工作的難點就在于獲得全面準確的數(shù)據(jù)樣本，社會機構在沒有行政職權的輔助下僅憑技術手段很難勝任這一工作。2.2數(shù)據(jù)權利的邊界模糊。當前社會各界越來越重視基于數(shù)據(jù)而產(chǎn)生的權利，數(shù)據(jù)紅利的概念被廣泛接受。許多互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)將數(shù)據(jù)作為其核心競爭力，基于數(shù)據(jù)而產(chǎn)生的服務市場也蓬勃發(fā)展。但在學術界，數(shù)據(jù)權利到底是什么并沒有形成統(tǒng)一的認識4。法律的規(guī)定也非?；\統(tǒng)，比如民法總則第127條規(guī)定：“法律對數(shù)據(jù)、網(wǎng)絡虛擬財產(chǎn)的保護有規(guī)定的，依照其規(guī)定?！敝怀姓J了數(shù)據(jù)具有權利的可保護性，至于哪些數(shù)據(jù)可以受到保護并沒有說明。統(tǒng)計部門在行使統(tǒng)計職權時，

11、很有可能接觸到這種數(shù)據(jù)權利的“模糊地帶”。我國統(tǒng)計法第41條規(guī)定了統(tǒng)計對象的義務，包括不得拒絕或者拖延提供統(tǒng)計資料；不得提供不真實不完整的統(tǒng)計資料；不得拒絕或不實答復統(tǒng)計檢查查詢書；不得拒絕或阻礙統(tǒng)計調查和檢查；通過轉移、隱匿、篡改和毀棄等方式拒絕提供原始資料。根據(jù)以上條款，行政機關只要認為有必要的數(shù)據(jù)資料，調查對象都有義務提供，但這種義務是否有邊界卻沒有明確說明。因此在實際操作中，當涉及一些敏感數(shù)據(jù)的時候，也會發(fā)生調查對象不予配合的現(xiàn)象?？傊?，在數(shù)據(jù)權利的范圍和歸屬問題沒有明確制度規(guī)范之前，統(tǒng)計工作很難得以優(yōu)化和發(fā)展，以滿足互聯(lián)網(wǎng)時代的國家和社會需求。2.3統(tǒng)計執(zhí)法面臨困境。統(tǒng)計執(zhí)法一直以來

12、都是統(tǒng)計機關實現(xiàn)統(tǒng)計職能，維護統(tǒng)計法律秩序的重要手段。在過去，統(tǒng)計執(zhí)法的困境主要集中在統(tǒng)計機構管理混亂、執(zhí)法隊伍法制觀念較差、執(zhí)法力度較弱、執(zhí)法程序不完善、基層執(zhí)法阻力較大等方面5?？梢灶A見的是，隨著我國依法治國戰(zhàn)略逐漸落實，統(tǒng)計法律體系逐步完善，以上問題必然會逐步得以解決。在互聯(lián)網(wǎng)環(huán)境下統(tǒng)計執(zhí)法的難點將會轉變?yōu)榻y(tǒng)計資料的真實性判斷上。比如過去勞動工資統(tǒng)計、固定資產(chǎn)投資統(tǒng)計的數(shù)據(jù)常會出現(xiàn)瞞報、虛報的情況6。這雖然對統(tǒng)計工作造成了一些困擾，但在統(tǒng)計執(zhí)法的過程中，是可以通過樣本對比等手段排查出上述違法行為的。其原因就在于，統(tǒng)計執(zhí)法機關在數(shù)據(jù)的支配和使用方面，比調查對象有著絕對的優(yōu)勢。然而在互聯(lián)網(wǎng)時

13、代，這種優(yōu)勢可能會逆轉。一些大型或者專業(yè)的企業(yè)，他們在某一類別數(shù)據(jù)的開發(fā)和占有方面的優(yōu)勢會越來越大，甚至可能出現(xiàn)數(shù)據(jù)壟斷的情況。對這些企業(yè)提供的數(shù)據(jù)資料，執(zhí)法機關很難再通過對比和排除的方法來檢驗其真實性。 3互聯(lián)網(wǎng)環(huán)境下轉變政府統(tǒng)計治理的路徑 3.1優(yōu)化社會共同治理的方式。長期以來，由于統(tǒng)計工作的專業(yè)性和重要性，與社會合作的空間較小，因此統(tǒng)計部門的職能改革相對比較謹慎。2017年施行的統(tǒng)計法實施條例在社會合作方面做出了一些改變，允許社會力量在政府統(tǒng)計部門的引導下，有計劃地參與到統(tǒng)計工作當中，統(tǒng)計工作的社會合作成為可能。但私主體參與行政任務也存在“危及社會正義、模糊政府責任以及損害公民權利等諸多

14、風險”7。因此，探討統(tǒng)計工作的社會共治模式需要在符合其職能特點的前提下，考慮到社會環(huán)境變化的因素，做出針對性的應對。首先，要找準統(tǒng)計部門和社會機構在合作中的角色定位。根據(jù)統(tǒng)計法的規(guī)定，我國統(tǒng)計工作的基本任務是“對經(jīng)濟社會發(fā)展情況進行統(tǒng)計調查、統(tǒng)計分析，提供統(tǒng)計資料和統(tǒng)計咨詢意見、實行統(tǒng)計監(jiān)督”。目的在于”了解國情國力、服務經(jīng)濟社會發(fā)展”。也就是說，統(tǒng)計工作不論是統(tǒng)計機關獨立完成還是與社會機構合作完成，都必須以完成和實現(xiàn)統(tǒng)計法規(guī)定的統(tǒng)計任務和目標為前提。那么在社會共治的模式下如何更好地完成和實現(xiàn)這些任務和目標呢？本文認為，需要在分析統(tǒng)計部門和社會機構的優(yōu)勢和不足的前提下，做出合理的分工。統(tǒng)計部門

15、作為行政機關在統(tǒng)計工作中的優(yōu)勢在于公信力和強制力，并且更為了解國家的統(tǒng)計需求。不足在于行政資源和技術力量分布不均、統(tǒng)計數(shù)據(jù)的來源渠道有限、對前沿信息技術的接受程度較低等方面。而社會機構對新技術的發(fā)展有較強的敏感性，一些企業(yè)對與其行業(yè)相關數(shù)據(jù)的挖掘和分析方面有極強的動力?？梢园l(fā)現(xiàn)，統(tǒng)計機關和社會機構具有較強的互補性。統(tǒng)計部門可以定位為統(tǒng)計項目的設計者、統(tǒng)計數(shù)據(jù)的發(fā)布者和統(tǒng)計活動的引導者和監(jiān)督者。社會機構可定位為特定數(shù)據(jù)和技術服務的提供者。其次，明確社會機構在統(tǒng)計活動中的任務界限?！靶姓蝿罩煌耆墒谛浴笔钱斍案鲊谏鐣献髦卫碇衅毡樽裱脑瓌t。其原因在于私主體具有盈利性的特點，決定了其在執(zhí)行行

16、政任務時具有一定的局限性，比如濫用行政權力、侵犯公民權利、浪費公共資源等情況。賦予社會機構過多的統(tǒng)計職能也會造成統(tǒng)計機關“甩包袱”的現(xiàn)象發(fā)生，弱化其在統(tǒng)計活動中的主導地位。有鑒于此，統(tǒng)計機關在公私合作的過程中應該保留核心職能，諸如行政處罰權、監(jiān)督權等關系到公民權利和社會利益的權力不能授權。最后，強化統(tǒng)計部門在統(tǒng)計活動中的主體地位，破除數(shù)據(jù)的壟斷。在互聯(lián)網(wǎng)技術和應用高度發(fā)展的時代，一些企業(yè)可以在短時間內獲得大量業(yè)務數(shù)據(jù)，并視其為提升企業(yè)競爭力的重要基礎，數(shù)據(jù)壟斷的現(xiàn)象已經(jīng)發(fā)生。在沒有制約手段的情況下，企業(yè)是很難主動提供包括統(tǒng)計數(shù)據(jù)在內的數(shù)據(jù)資料的，哪怕這些數(shù)據(jù)可能關系到重大的社會公共利益。在新的

17、社會環(huán)境下，統(tǒng)計部門的工作目標不應該局限為“了解國情國力、服務經(jīng)濟社會發(fā)展”，還應該包括主導或者協(xié)助維護數(shù)據(jù)服務、使用、管理的法律秩序。在分析國家和社會的統(tǒng)計需求的基礎上，引導統(tǒng)計工作的有序開展，從而破除數(shù)據(jù)壟斷、實現(xiàn)公眾的知情權。3.2明確數(shù)據(jù)權利的邊界。全面、完整、相關的數(shù)據(jù)來源是進行大數(shù)據(jù)分析的前提，而數(shù)據(jù)權利的界定與明確則是數(shù)據(jù)獲取、交易制度的核心8。在統(tǒng)計工作的順利開展也以明確的數(shù)據(jù)權利邊界為前提。在國家和社會的統(tǒng)計需求越來越強的背景下，要有效地完成各類統(tǒng)計工作需要的數(shù)據(jù)也越來越多。確定統(tǒng)計對象享有數(shù)據(jù)權利的邊界，既能夠減少統(tǒng)計行政權力行使的阻力，也能夠保護統(tǒng)計對象的合法權利不受侵害

18、。當然，這一目標的實現(xiàn)不是僅對統(tǒng)計制度進行修改就能實現(xiàn)的，這既需要有法學理論上的突破，也需要在法律制度上做出較大的調整。在理論突破和法律系統(tǒng)改變之前，可以在數(shù)據(jù)的種類上進行區(qū)分，以實現(xiàn)統(tǒng)計利益和私人利益的統(tǒng)一。具體來說可以將數(shù)據(jù)分為三類：第一類是涉及國家社會經(jīng)濟發(fā)展的基礎數(shù)據(jù)以及涉及重要的社會公共利益的數(shù)據(jù)。按照政府統(tǒng)計部門要求提供此類數(shù)據(jù)的是統(tǒng)計對象必須履行的法定義務；第二類是權屬關系明確、統(tǒng)計對象可以自由支配的數(shù)據(jù)。此類數(shù)據(jù)政府統(tǒng)計部門不能強制要求統(tǒng)計對象提供，但可以通過購買服務等合作的方式取得；第三類是權屬關系不明確，比如客戶個人信息等數(shù)據(jù)。此類數(shù)據(jù)除非法律特別規(guī)定，不能買賣和轉移。通過數(shù)據(jù)分級的做法，在一定程度上可以解決政府統(tǒng)計部門數(shù)據(jù)來源的合法性困境。 4結束語 隨著大數(shù)據(jù)、人工智能等信息技術的廣泛使用，“互聯(lián)網(wǎng)+”在各行各業(yè)各領域的迅速普及，國家