首鋼工業(yè)區(qū)用地改造發(fā)展策略

1、首鋼工業(yè)區(qū)用地改造發(fā)展策略發(fā)布時間:2007-02-12 【字體：大 中 小】首鋼總公司是中國十大鋼鐵公司之一，從1919年建廠至今已逐步形成從采礦、冶煉到軋材的大型鋼鐵企業(yè)，2004年末首鋼北京地區(qū)在冊職工8.3萬人。2005年初根據(jù)國家發(fā)改委對首鋼結構調(diào)整計劃的批復，首鋼將于2010年以前在北京市區(qū)全部停產(chǎn)。首鋼用地搬遷改造的影響是復雜而多面的，本文主要從物質(zhì)環(huán)境規(guī)劃的角度對未來發(fā)展策略中的重要問題進行研究分析。協(xié)作發(fā)展區(qū)規(guī)劃功能一、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展對策（一）首鋼改造對區(qū)域發(fā)展的影響傳統(tǒng)重工業(yè)區(qū)由于占地規(guī)模大，圍繞生產(chǎn)主要環(huán)節(jié)形成的配套生產(chǎn)關系復雜，涉及就業(yè)人員數(shù)量大，而且作為曾經(jīng)的支柱產(chǎn)業(yè)往

2、往占據(jù)城市的重要位置。因此，重工業(yè)區(qū)的改造會在不同空間層次上對城市的發(fā)展起到深遠的影響。首鋼工業(yè)區(qū)占地7平方公里，至2010年預計有1.6萬人需要面向社會分流安置，首鋼改造對轄區(qū)石景山區(qū)而言留下的是巨大的產(chǎn)業(yè)空白和社會包袱，對區(qū)域范圍的影響可分為以下幾個層次。在城市西部地區(qū)，首鋼是石景山、豐臺、門頭溝三區(qū)的交匯點，首鋼搬遷意味著城市西部空間的打通，相臨地區(qū)發(fā)展空間得以釋放，但是舊的生產(chǎn)關系解除后，首鋼及周邊地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要引入新的動力。在北京市域范圍，首鋼是“一軸”（長安街東西軸）和“一帶”（西部發(fā)展帶）的交點，承擔分解中心城壓力、促進西部地區(qū)發(fā)展的職能。西部發(fā)展帶的發(fā)展目標為積極引導高新技術

3、研發(fā)與服務、旅游休閑、商業(yè)物流、教育等產(chǎn)業(yè)的集聚，分析現(xiàn)狀發(fā)展狀況，西南地區(qū)的產(chǎn)業(yè)以制造業(yè)和重化工業(yè)為主，西北地區(qū)以高科技產(chǎn)業(yè)、休閑度假業(yè)為主，西部發(fā)展帶在產(chǎn)業(yè)發(fā)展、人口素質(zhì)方面存在南北差異化現(xiàn)象，西部地區(qū)整體環(huán)境優(yōu)勢沒有很好地發(fā)揮，首鋼地區(qū)改造對實現(xiàn)西部發(fā)展帶產(chǎn)業(yè)、資源重新優(yōu)化整合有積極的意義。從京津冀“首都地區(qū)”范圍看，北京西部地區(qū)整體表現(xiàn)為人才、信息、技術、市場密集與制造產(chǎn)業(yè)發(fā)展共存的現(xiàn)象，而京石城鎮(zhèn)發(fā)展走廊表現(xiàn)為制造業(yè)密集和城鎮(zhèn)人口密集，技術創(chuàng)新能力和綜合服務水平較低，區(qū)域范圍急需建立合作關系，實現(xiàn)資源配置效益的最大化。首鋼及其周邊地區(qū)是北京市西部的副中心，位于“京保石”區(qū)域發(fā)展走廊和

4、北京城市空間結構的銜接點，對形成合理的區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展鏈條、促進區(qū)域流通有重要作用。（二）區(qū)域發(fā)展對策區(qū)域空間、交通、環(huán)境系統(tǒng)的發(fā)展對策，是關系區(qū)域長遠發(fā)展的戰(zhàn)略性決策。雖然首鋼改造尚待時日，但是對區(qū)域發(fā)展關鍵性問題決策上的失誤或行動上的延誤都會給城市造成無法彌補的遺憾，并且我們的城市建設在區(qū)域協(xié)作、部門協(xié)調(diào)機制的建立方面還有許多工作要做。（1）空間對策在空間對策上，首鋼節(jié)點需要保障充分的發(fā)展空間。主要原因有以下幾點。第一，首鋼地區(qū)近7平方公里的用地同比其他待改造工業(yè)用地具有空間規(guī)模優(yōu)勢，但是除去道路、基礎設施、非建設用地等，可以作為產(chǎn)業(yè)發(fā)展的用地僅4平方公里左右。第二，在規(guī)劃功能上，首鋼地區(qū)既是

5、城市西部的綜合服務中心，還是后工業(yè)文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)基地，鼓勵發(fā)展的主導產(chǎn)業(yè)包括：工業(yè)研發(fā)設計業(yè)、文化傳媒業(yè)、工業(yè)教育培訓業(yè)、工業(yè)博覽旅游業(yè)、生產(chǎn)性服務業(yè)、綜合服務業(yè)，門類非常綜合而且發(fā)展具有不確定性，在空間保障上需要留有余地。第三，首鋼主廠區(qū)的改造在2010年以后才能大面積開展，而地區(qū)主導功能的轉型發(fā)展需要緊緊把握近期城市功能調(diào)整優(yōu)化的機遇，因此主廠區(qū)周邊需要具有一定規(guī)模的空間安排有帶動作用的建設項目。第四，如果發(fā)揮區(qū)域服務中心的作用，要考慮隨著它的吸引力和輻射影響力增強，產(chǎn)業(yè)規(guī)模、產(chǎn)業(yè)鏈條會逐步做大做強，需要預留首鋼周邊地區(qū)的發(fā)展空間。由于石景山區(qū)后續(xù)發(fā)展空間有限，在尋找發(fā)展空間上首鋼必須要走跨

6、區(qū)發(fā)展的道路。為此，規(guī)劃在首鋼周邊劃定了協(xié)作發(fā)展區(qū)，用地選擇上考慮兩種類型。一類是隨著鋼鐵生產(chǎn)移出而面臨改造的首鋼系統(tǒng)用地，通過整理劃進來特鋼公司、通用機械廠、第二構建廠、第一耐火材料廠、鋼渣場等用地約2.7平方公里；另一類是隨著西部空間的打通，在空間上與首鋼聯(lián)系十分緊密的用地，包括永定河以西門頭溝南部發(fā)展用地和豐臺區(qū)河西地區(qū)北部發(fā)展用地，規(guī)劃協(xié)作發(fā)展區(qū)總用地達22平方公里，突出了區(qū)域升級改造的整體性原則。協(xié)作發(fā)展區(qū)建設的成功是城市西部綜合服務職能增強區(qū)域影響力的關鍵，由于是跨區(qū)域發(fā)展，除了規(guī)劃功能、建設時序方面的引導，協(xié)作發(fā)展區(qū)規(guī)劃實施的關鍵還是機制的建立，目前西部地區(qū)整體建設水平不高，產(chǎn)業(yè)

7、發(fā)展無序，統(tǒng)一目標下的監(jiān)管機制顯得尤為重要。首鋼及協(xié)作發(fā)展區(qū)的建設是城市西部振興的歷史機遇，在目前城市發(fā)展重心、產(chǎn)業(yè)政策向東部傾斜的態(tài)勢下，需要政府發(fā)揮主導作用制定有針對性的扶持政策。 （2）交通對策區(qū)域節(jié)點優(yōu)勢需要機場、鐵路、公路等區(qū)域聯(lián)絡條件的保障。首鋼地區(qū)的節(jié)點職能主要是面向“首都地區(qū)”的南部和西南部腹地，更多依靠的是陸路交通系統(tǒng)的聯(lián)系。在公路聯(lián)絡方面，由京周公路新線、京原公路、京石高速路組成的城市西南公路走廊從首鋼協(xié)作發(fā)展區(qū)穿越。作為區(qū)域服務中心，首鋼地區(qū)更需要城際客運鐵路交通的有力支撐。目前首鋼地區(qū)的鐵路運輸主要是貨運，依靠豐沙鐵路和主廠區(qū)南側的石南站，在鋼鐵生產(chǎn)停止后，鐵路貨運還可

8、以考慮保留少量功能作為地區(qū)未來會展業(yè)發(fā)展的保障?？瓦\方面，一方面目前還沒有區(qū)域客運專線，另一方面最近的車站只能依靠五環(huán)路以內(nèi)的西客站，這不僅影響區(qū)域節(jié)點職能的發(fā)揮，還會給中心城帶來不必要的交通壓力。規(guī)劃中的京石城際鐵路是首鋼地區(qū)鐵路客運發(fā)展的重要機遇，應該和首鋼地區(qū)建立更科學、更緊密地聯(lián)系。據(jù)了解，目前的規(guī)劃方案是取道豐臺直接進入中心城內(nèi)的，規(guī)劃建議改造石南站為首鋼及協(xié)作發(fā)展區(qū)的預留客運車站，這對區(qū)域未來發(fā)展前景有重要的戰(zhàn)略意義。 （3）環(huán)境對策首鋼及協(xié)作發(fā)展區(qū)和城市東部發(fā)展地區(qū)相比，具有離中心城更近的生態(tài)景觀資源。永定河、西山構成了城市西部山水空間，但是資源破壞型和依賴型產(chǎn)業(yè)的長期發(fā)展，使地

9、區(qū)生態(tài)問題表現(xiàn)得非常突出。目前，北京市高端產(chǎn)業(yè)、高素質(zhì)人才等要素正處于動態(tài)的、再分布的過程，呈現(xiàn)出從追求交通條件、中心集聚狀態(tài)轉化為更加分散和追求區(qū)域環(huán)境品質(zhì)的趨勢。在環(huán)境方面，首鋼廠區(qū)土壤污染問題還是首鋼自身通過加大治理力度就可以解決的，而永定河的大環(huán)境問題卻是對西部地區(qū)發(fā)展有決定意義的。永定河在首鋼協(xié)作發(fā)展區(qū)規(guī)劃中定位為區(qū)域的核心空間，是聯(lián)系石景山、門頭溝、豐臺各建設組團的紐帶，是北京西部濱水區(qū)域空間形態(tài)的主題，對于整合北京西南發(fā)展走廊的用地布局、產(chǎn)業(yè)布局有戰(zhàn)略意義。目前永定河沿岸各區(qū)的空間布局還處于內(nèi)向、離散的狀態(tài)，永定河基本屬于各區(qū)之間的三不管地帶，距離區(qū)域整體升級發(fā)展目標有相當?shù)牟罹?/p>

10、。永定河流域的環(huán)境治理雖然在生態(tài)恢復、水資源配置等方面還存在技術上的問題，但是治理最大的障礙還是缺乏市政府統(tǒng)籌、區(qū)域聯(lián)合的機制。協(xié)作發(fā)展區(qū)空間形態(tài)二、場地更新利用對策產(chǎn)業(yè)轉型與功能置換是首鋼改造區(qū)未來發(fā)展的主題，為了使大規(guī)模改造計劃在漫長的、充滿變數(shù)的過程中處于有序的、可控的狀態(tài)下，確保地區(qū)社會經(jīng)濟持續(xù)、健康、穩(wěn)定的發(fā)展，必須制定一個既有前瞻性又有足夠彈性的整體實施框架來指導地區(qū)發(fā)展。具體包括用地功能布局、工業(yè)資源合理利用、重大基礎設施配置、地區(qū)品牌塑造等幾個方面的內(nèi)容。（一）用地模式探討功能與空間的匹配是用地規(guī)劃模式研究的出發(fā)點，這里的功能既包括首鋼改造區(qū)在區(qū)域整體發(fā)展中應承擔的職能，也包括

11、有利發(fā)揮現(xiàn)狀資源價值的功能，基于這兩個前提的用地空間布局可能重合，也可能背離，由這兩個平行思路出發(fā)形成的用地布局方案作為深入研究的基礎。思路一強調(diào)區(qū)域整體發(fā)展，把首鋼改造區(qū)看作區(qū)域功能組織與空間重構的極核，所以包括長安街城市功能拓展軸、永定河景觀生態(tài)軸在內(nèi)的兩條結構性區(qū)域軸線成為改造區(qū)用地功能組織的主導因素，相應的用地安排則突出強調(diào)了在這一“T”字型結構里長安街的軸向帶動作用與永定河的景觀輻射作用。 思路二強調(diào)現(xiàn)狀資源的綜合利用，將從北部的石景山經(jīng)中部的月季園到南部的料場這一原來的物料運輸線作為新的空間組織的主軸線，而基于對現(xiàn)狀建構筑物綜合評價而確定的再利用方式則成為用地功能布置的又一依據(jù)，以

12、此為前提形成的用地布局結構突出了對場地原有肌理的延續(xù)、原有設施的利用，強調(diào)過渡功能的安排，在一定程度上弱化了遠期功能布局的明確性。最終用地布局框架則是在兩者折衷組合的基礎上形成的，在這一理念背后隱含的正是理性的價值判斷方式與漸進的改造更新模式。（二）系統(tǒng)改造更新用地功能的改變使得原來為工業(yè)生產(chǎn)服務的基礎設施系統(tǒng)也需要改造更新，以適應新的功能要求，這其中既包括對整個系統(tǒng)的重新梳理，也包括依據(jù)新的功能和規(guī)模要求對具體設施的整改?？紤]到改造的長期性與復雜性，設施的整改也應制定有針對性的階段性措施，注意過渡時期的安排，并充分發(fā)揮原有設施的價值。原有的道路系統(tǒng)由于主要服務于物料運輸目的，采用了道路與鐵路

13、并重的系統(tǒng)結構，路網(wǎng)呈樹枝形，與城市空間形態(tài)的關系也較為疏離。新的路網(wǎng)系統(tǒng)構建主要從理順與城市的關系著手，疏通了包括長安街、阜石路、蓮石路、古城路南延等在內(nèi)的幾條城市干道，并將市郊鐵路一號線、長安街延長線、輕軌3號線、大運量快速公交線的設置與新路網(wǎng)建設有機結合起來，形成一個快速、立體的交通網(wǎng)絡。另外還利用鐵路專用線按工藝流程將主要生產(chǎn)部門串連起來的特點，將其與綠地系統(tǒng)的改造相結合形成小火車游覽環(huán)線。（三）地區(qū)品牌營造功能引導與設施建設是首鋼改造成功的基礎，但能否吸引到對口企業(yè)、目標人才、風險投資還需要制定有針對性的市場營銷策略，利用首鋼品牌的影響力，將現(xiàn)有資源重新包裝塑造出代表新產(chǎn)業(yè)類型、新生

14、活方式的新首鋼品牌是成功營銷的捷徑。首鋼改造區(qū)未來的產(chǎn)業(yè)定位主要集中在文化創(chuàng)意、研發(fā)設計、會展等高端服務業(yè)領域，風格鮮明、品味獨特的環(huán)境是最有利于這類產(chǎn)業(yè)生長的土壤，所以整體空間設計、特色風貌營造成為品牌塑造的主要手段之一。整體空間設計延續(xù)了原有場地肌理，梳理原有的綠化系統(tǒng)與有選擇地改造工業(yè)構筑物有機結合起來，形成一個覆蓋全廠區(qū)的景觀系統(tǒng)，一段鐵路、一架天車、一輛魚雷罐車在經(jīng)過重新設計加工后都可成為廣場或街頭公園的主題景觀元素。而一條斜向的軸線則將本地區(qū)最具代表性的工業(yè)與歷史景觀（功勛閣、高爐、管廊、焦化廠煤倉、儲氣罐、料場除塵機等）串聯(lián)成一條設施密集的景觀地帶，處于該軸線上的這些標志性設施經(jīng)

15、重新加工后塑造成為新地標。圍繞處于該景觀帶上的石景山、晾水池、月季園、料場形成的三處工業(yè)主題公園則成為本地區(qū)標志性的開放空間。三、規(guī)劃與實施對策（一）彈性規(guī)劃方法一般城市建設區(qū)的控制規(guī)劃指標體系由紅線、性質(zhì)、容積率、高度等一系列剛性指標構成，考慮到首鋼工業(yè)區(qū)改造具有不確定性、長期性等特點，該地區(qū)的控制規(guī)劃編制難以沿用常規(guī)的控制方法，需充分考慮規(guī)劃控制的彈性。規(guī)劃按照場所的特征、資源對待方式、土地利用的主導方向劃分管理單元，在管理單元內(nèi)進行細化的分區(qū)控制研究?；驹O施和公眾利益的保障是規(guī)劃的剛性內(nèi)容，在彈性方面，對用地的具體功能不再簡單的給定用地功能，而是以鼓勵和禁止的產(chǎn)業(yè)內(nèi)容來引導，并以分區(qū)為

16、單位給出指導意見。高度、容積率等強度控制也通過給出一個范圍來實現(xiàn)彈性控制。對于現(xiàn)狀可改造利用的建筑物和構筑物，在符合功能定位的前提下，規(guī)劃提出過渡功能的理念，有利于地區(qū)產(chǎn)業(yè)持續(xù)不間斷發(fā)展。（二）改造實施策略根據(jù)市政府要求，首鋼主廠區(qū)的改造由首鋼集團負責實施。由于改造牽涉的問題復雜，規(guī)劃提出應成立由多部門共同組成的實施主體，政府在實施主體中有足夠的話語權來保證公共政策的高度和廣度，實現(xiàn)經(jīng)濟效益與社會效益的雙贏，保證規(guī)劃實施的系統(tǒng)性，也有益于促進各區(qū)縣政府協(xié)調(diào)的順暢。在實施步驟上采用分期開發(fā)、滾動建設的方式。參考國外經(jīng)驗，政府主導的實施主體首先可以通過銀行貸款的方式來征地和建設部分地塊周邊的市政、

17、交通基礎設施和公共設施，進而出售這些地塊給二級開發(fā)商，回籠部分資金。利用回籠的資金，實施主體繼續(xù)建設基礎設施和公共設施，出售熟地，再回籠資金直至完成全部建設，償還貸款。結合規(guī)劃軌道交通線路和場站的位置，綜合考慮停產(chǎn)時序等多方面因素，可由實施主體直接建設公共服務中心，迅速形成拉動地區(qū)改造的極核。區(qū)別于以往的金融街、CBD等大型項目，這種運作方式最大的特點是政府主導的實施主體不以營利為目的，做到資金平衡即可。在一級開發(fā)的過程中，綠地、非營利型公共設施不是由二級開發(fā)商代征代建，而是由一級開發(fā)主體直接實施，保證了公共設施用地不縮水，建設不降低標準，是地區(qū)規(guī)劃實施品質(zhì)的可靠保證。（三）技術監(jiān)管制度首鋼改造實施是一個漫長的過程，建議除實施運作主體外，還應成立由經(jīng)濟、規(guī)劃、建筑、生態(tài)、景觀環(huán)境、市政、交通、文物保護等多學科組成