從地方債審計結(jié)果應(yīng)引出的

1、從地方債審計結(jié)果應(yīng)引出的一些基本認識賈 康財政部財政科學(xué)研究所所長 賈康所長系統(tǒng)分析了國家審計署最近發(fā)布的關(guān)于地方債務(wù)審計報告的特點和主要結(jié)論，特別強調(diào)了從財稅制度演變的角度來看中國地方政府債務(wù)問題，最后就應(yīng)對地方債務(wù)問題提出深層改革方面的思路和一些措施。 目 錄一、對審計署地方債審計工作的評價3二、對中國地方債總體風(fēng)險的判斷3三、制度原因的分析4四、深化財稅體制改革勢在必行5五、短期內(nèi)的具體工作6一、對審計署地方債審計工作的評價首先就前一段時間我們國家審計署已經(jīng)形成的地方債務(wù)審計結(jié)果談一些自己作為研究者的基本看法。這一次審計署的工作我個人感覺應(yīng)該給予高度評價。這次審計意義

2、重大，發(fā)揮了很好的作用，相關(guān)信息也已公開發(fā)布。這次審計工作量上是投入4萬多人，對從1979年至今30余年從中國縣級開始的187萬多筆債務(wù)做了全面審計，“底數(shù)、用途、風(fēng)險、案件”在這個審計結(jié)果里統(tǒng)統(tǒng)得以覆蓋?，F(xiàn)在形成通盤全景、結(jié)構(gòu)，還有歷史過程中間的演變情況，包括比較清晰的結(jié)構(gòu)性分析。在審計過程中，利用現(xiàn)代信息技術(shù)開發(fā)軟件，設(shè)計了計算機模型和校驗方法，較好地履行了審計部門的職責。有了這樣一套迄今為止最具權(quán)威性的關(guān)于中國地方政府債務(wù)的基本信息，不僅是在實證方面為我們提供了一個前所未有的對于現(xiàn)狀判斷的依據(jù)，而且可以很好地促使社會方方面面客觀地正面分析和判斷中國經(jīng)濟發(fā)展過程中與地方債務(wù)相關(guān)的正面效應(yīng)和

3、風(fēng)險，推動大家一起來從更深層認識怎樣在今后防患于未然、防范風(fēng)險，并推動相關(guān)制度機制建設(shè)等方面的工作。 二、對中國地方債總體風(fēng)險的判斷在第一層面肯定了審計署工作之后，在第二個層面勾畫一下對于當前中國地方債總體風(fēng)險的一個基本判斷。我的核心觀點是這一次的數(shù)據(jù)給了我們相對清晰的信息：在總量上中國地方政府的債務(wù)和公共部門債務(wù)仍然處在安全區(qū)。 審計結(jié)果是把地方債分成三大部分。第一部分是地方政府很明確地直接負有還本付息責任的債務(wù)，占整個10.7萬億的60%多一點。第二部分是地方政府負有擔保責任的債務(wù)，雖然地方政府出具的擔保在現(xiàn)行擔保法框架下都屬法律上無效，但這次審計署考慮實際情況是把所有

4、擔保債務(wù)合在一起做了全面統(tǒng)計。第三部分地方債務(wù)是形式上看不到跟地方政府有關(guān)聯(lián)，但實際上債務(wù)出現(xiàn)了還本付息問題會把地方政府牽連進去、存在連帶責任的債務(wù)。這三部分合計10.7萬億的地方負債，不是對公共部門債務(wù)風(fēng)險度的全面的衡量，還只是可推算地方的負債率。要把地方債務(wù)和整個公共部門其他債務(wù)放在一起做一個總量上的判斷的話，這10.7萬億約相當于2010年GDP的27%，加上整個公共部門占GDP約20%的名義負債，再加上高盛強調(diào)的中國政策性金融機構(gòu)所發(fā)行的金融債余額約占GDP的6%，那么中國現(xiàn)在公共部門整體的負債率應(yīng)該在GDP5055%這個區(qū)間。怎么衡量這個風(fēng)險度？現(xiàn)在相對權(quán)威的是比照歐盟簽馬約時劃出的

5、60%的警戒線。歐盟這條線在金融危機沖擊之下已經(jīng)全面失守，約半年以前我見到的數(shù)據(jù)是歐元區(qū)公共部門負債率在88%以上，出問題的希臘到了125%左右。我們現(xiàn)在50%多一點的位置，應(yīng)該說明顯是安全區(qū)之內(nèi)的。這個總量判斷是有意義的，它說明我們可以在總體上地方債務(wù)沒有造成總量上過大風(fēng)險的時候，相對從容地去做好相關(guān)一系列防范風(fēng)險的前期工作，包括前面幾年大家反復(fù)討論的怎么樣形成一個應(yīng)對地方債不斷增長的正確調(diào)控思路，以及在這一次審計署做出實證性的基礎(chǔ)工作，使風(fēng)險點前所未有的更清晰化之后，還可以有一系列基于審計結(jié)果所做的有針對性的防范風(fēng)險的工作?，F(xiàn)在碰到的主要風(fēng)險是總量沒有明顯過界、而局部顯然已經(jīng)存在比較高的風(fēng)

6、險積累，有一部分地方負債率已經(jīng)高過100%，風(fēng)險已經(jīng)在某些局部積累得相當高。短期眼界內(nèi)，要建議在審計署審計結(jié)果的基礎(chǔ)之上，促進銀監(jiān)會、財政部等負有調(diào)控和監(jiān)管責任的管理機構(gòu)更充分地交流和磋商，在通盤考慮全局的情況下，聚焦高風(fēng)險區(qū)域和項目，借助審計結(jié)果推動有針對性的應(yīng)對措施，以比較低的管理成本、比較高的績效水平，來防范地方債務(wù)風(fēng)險。 三、制度原因的分析第三個層面是需要重視制度原因分析。地方隱性負債的殺傷力并不僅是局部出現(xiàn)債務(wù)鏈斷裂造成多少經(jīng)濟損失，而是這種機制一定會在中國黃金發(fā)展期伴隨著矛盾凸顯期的情況下，由于某些事件觸發(fā)某一個局部的矛盾積累而產(chǎn)生局部的危機，而這種危機又會把經(jīng)濟問題上升

7、到社會層面甚至政治層面，必須用特定的手段，甚至極端的手段，救火式地去平息事態(tài)。而救火的社會代價是非常高的，首先就是政府的公信力、所謂和諧社會里面民眾對和諧的感受評價上的負面效應(yīng)及難以避免的扭曲。所以第三個層面上我們要特別重視債務(wù)形成的體制性原因的分析。在認識地方債所帶來的問題后，體制方面最基本的認識是：1994年財政分稅制改革，是和鄧小平南巡之后確立的社會主義市場經(jīng)濟目標模式相匹配的一種必然選擇，是中國整個經(jīng)濟改革中間里程碑式的事件，在政府和企業(yè)、中央和地方、也包括政府公權(quán)力系統(tǒng)和社會成員個人這些最基本的經(jīng)濟關(guān)系上，搭建了和市場經(jīng)濟匹配的一個制度框架。至于現(xiàn)在大家都在批評1994年以后看到的基

8、層財政困難，以及所謂土地財政的種種扭曲和短期行為，毛病恰恰不是出在分稅制上面，而是出在分稅制不能貫徹執(zhí)行上面，在省以下各層級間實際形成了五花八門、復(fù)雜易變、討價還價色彩濃重的分成制和包干制?，F(xiàn)在很多人板子打錯了地方。不應(yīng)簡單地“望文生義”地去抨擊分稅制，問題的實質(zhì)是怎么樣在中國把分稅制貫徹下去。這次審計結(jié)果揭示的問題就是表明，由于分稅制不能真正貫徹，地方稅體系遲遲不能成型，地方陽光融資制度不能得到推進，就逼出了普遍的潛規(guī)則替代明規(guī)則的地方隱性負債，這總體來說是有效制度供給不足的問題。 解決這個問題需要繼續(xù)推進扁平化改革。按五個層級分稅是無解的，需要考慮實行省直管縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合改革之后，

9、貫徹實施三個層級分稅的新的通盤財政改革設(shè)計。在農(nóng)業(yè)稅取消之后，鄉(xiāng)財縣管是多數(shù)地區(qū)必然的制度演變結(jié)果，因為取消農(nóng)民稅之后大部分農(nóng)村基層沒有任何財力來源，鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)看作是縣級預(yù)算下管的預(yù)算單位?？s減為三個層級，馬上可以借鑒國際經(jīng)驗，結(jié)合中國國情設(shè)計出分稅制從上到下貫通的具體方案。如果分稅制貫通，地方公債制度以及必要的地方市政債制度，可以往前一步步地確立和健全起來。 四、深化財稅體制改革勢在必行第三層面引出第四層面的基本認識，就是怎么推進形成共識來明確深化財稅體制改革的正確方向。深化財稅體制改革已經(jīng)和中國現(xiàn)代化過程形成了牽一發(fā)而動全身的關(guān)系?，F(xiàn)在如果不解決好這種政府、企業(yè)、市場、納稅人這些基本

10、經(jīng)濟關(guān)系交織匯集在一起的財稅體制問題，實際上所有中國的改革都可能流為空談，大家所抨擊的很多社會現(xiàn)象，比如土地財政中的問題，實際上都不可能得到真正治本的解決。所以在這個方面深化改革勢在必行，這是審計結(jié)果給我們的一個很好的啟示。 五、短期內(nèi)的具體工作前面說到的增加有效制度供給、深化改革推進制度建設(shè)是從眼下說到中長期。短期工作視野內(nèi)可做的事情，已經(jīng)相對清晰。首先建議在審計署審計結(jié)果的基礎(chǔ)之上促進財政部、銀監(jiān)會等負有調(diào)控和監(jiān)管責任的管理機構(gòu)更充分的討論和磋商，比如在地方融資平臺的統(tǒng)計口徑方面于今后形成協(xié)同工作框架，所支持的是接下來要做的務(wù)實的防范風(fēng)險工作。我個人建議在通盤考慮全局的情況下，首先聚焦于高風(fēng)險區(qū)域和項目，這也是管理成本最低的一種方式。另外在具體工作方面，還有帶著技術(shù)色彩的管理創(chuàng)新問題，比如財政部提出公共財政預(yù)算體系至少應(yīng)包括四個相對獨立又相互協(xié)調(diào)的預(yù)算，第一個是公共收支預(yù)算或者叫經(jīng)常性收支預(yù)算，第二個是國有資本經(jīng)營預(yù)算其直接積極后果是國資委管轄的100多家大型國企開始按照5%或者10%、15%上繳資產(chǎn)收益給國庫；第三個就是基金預(yù)算，像偶然性和波動性比較大的土地批租收入，必須進入基金預(yù)算，然后形成統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制；第四個是社會保障預(yù)算，中央