政府績效審計研究調(diào)研

1、政府績效審計研究調(diào)研政府績效審計產(chǎn)生于上世紀(jì)*年代，它的出現(xiàn)為各國政府提高公共管理的效果、明確公共管理責(zé)任以及加強公眾對政府的監(jiān)督、提高政府行為的透明度提供了一個有效的手段和工具。在政府審計史上，績效審計的實施，是具有劃時代意義的催化劑，目前它已經(jīng)成為各國政府審計工作的主流。我國自入世以來，政府由權(quán)力型向責(zé)任型轉(zhuǎn)變，由管理型向效勞型轉(zhuǎn)變，正逐步從市場競爭中退出，致力于宏觀調(diào)控和公共管理，為社會提供優(yōu)質(zhì)高效的效勞。一切以人民名義取得的物質(zhì)資料和人力資源的配置、消耗都必須接受人民的監(jiān)督；政府部門和機構(gòu)工作效率的上下、為人民效勞責(zé)任履行的好壞為越來越多的人所關(guān)注。日益增長的財政支出不僅要求對其真實性

2、和合規(guī)性進(jìn)行審計監(jiān)督，更要求對財政收支、國民經(jīng)濟及社會可持續(xù)開展的影響做綜合分析和評價?？冃徲嬚俏覈畬徲嫷拈_展方向，是中國審計制度融入世界審計主流的重要條件，也是加快中國審計走向現(xiàn)代化的重要一步。開展績效審計，建立完善有效的政府審計制度，對政府部門的管理投資工程的經(jīng)濟性、效率性和效果性進(jìn)行審查監(jiān)督，并適當(dāng)?shù)剡M(jìn)行審計公告，才能便于公眾對公共收支的經(jīng)濟性、效率性、效果性進(jìn)行有效的了解與監(jiān)督，提高人民參與監(jiān)督的積極性，從而更好地發(fā)揚社會主義民主，推動社會主義民主政治體制的完善和開展，更好地促進(jìn)政府提高整體誠信水平和工作成效。目前，績效審計雖然已經(jīng)在我國政府審計機關(guān)逐漸開展，但仍然處于嘗試階段

3、，總的看來還很滯后，沒有構(gòu)建形成一套健全的審計模式。我國政府績效審計模式的探討方興未艾，借鑒國外成熟政府績效審計的理論和經(jīng)驗，設(shè)計構(gòu)建出適合我國國情的行之有效的政府績效審計模式，是一項具有重大的理論意義和現(xiàn)實意義又極富挑戰(zhàn)性的工作。一、政府績效審計根本理論一政府績效審計的涵義及重新界定績效審計(PerformanceAuditing)，從它產(chǎn)生以來，經(jīng)過各國的實踐，至今已形成了一系列概念，由于在各國的做法不同，在不同的國家使用不同的術(shù)語來表達(dá)，其內(nèi)容也各有側(cè)重。目前,世界各國對政府績效審計沒有統(tǒng)一的定義,許多國際組織和績效審計領(lǐng)先國家對政府績效審計有各自不同的定義。雖然具體的表述不同,但世界各

4、國和國際組織普遍認(rèn)同政府績效審計是對被審計單位在履行職責(zé)時管理和利用公共資源的經(jīng)濟性、效率性和效果性所進(jìn)行的檢查和評價。上述共性的方面顯然也適合我國政府績效審計的定義。在借鑒國外關(guān)于績效審計定義的根底上，針對我國的國情和現(xiàn)狀，本文認(rèn)為可以將我國政府績效審計的概念概括為：政府績效審計是由獨立的政府審計機構(gòu)和審計人員，依照我國相關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定，采用先進(jìn)技術(shù)方法，取得證據(jù)，依照選定的標(biāo)準(zhǔn)，對政府及其各隸屬部門及其他使用公共資金的單位的經(jīng)濟活動的經(jīng)濟性、效率性、效果性進(jìn)行審核檢查，并做出獨立、客觀、系統(tǒng)地評價，用以向有關(guān)利害關(guān)系人提供經(jīng)濟責(zé)任履行情況的信息，促進(jìn)改善經(jīng)營管理，提高經(jīng)濟效益，加強宏觀

5、調(diào)控的一種獨立性經(jīng)濟監(jiān)督活動。二政府績效審計的理論根底審計產(chǎn)生于受托經(jīng)濟責(zé)任，并且隨著評價受托經(jīng)濟責(zé)任的擴展而有所開展。傳統(tǒng)的財務(wù)審計，主要是對被審計人所負(fù)財務(wù)(會計)責(zé)任進(jìn)行的審查和評價。隨著社會經(jīng)濟的開展，審計人員不僅被要求評價被審計人所負(fù)財務(wù)責(zé)任，還必須審查和評價在經(jīng)營管理中講求經(jīng)濟、效率、效果的責(zé)任，績效審計由此產(chǎn)生?？冃徲嫷某霈F(xiàn)和開展一方面加重了政府審計部門的責(zé)任，另一方面也把政府審計推向了更加廣闊的領(lǐng)域。在此過程中，關(guān)于政府績效審計的產(chǎn)生與開展逐漸形成了以下三種理論。1、資源有效配置理論資源有效配置理論是研究在一定社會經(jīng)濟條件下用什么手段、通過什么方式到達(dá)資源的合理配置用等量的投

6、入獲得盡可能多的產(chǎn)出或用最少的投入獲得既定的產(chǎn)出。但是，隨著政府公共支出日益增加和公營企業(yè)不斷涌現(xiàn)，有限的經(jīng)濟資源日益滿足不了需要，使人們對政府部門支出的效益越來越關(guān)注。政府機構(gòu)的規(guī)模不斷擴大，管理和控制活動不斷增強，政府機構(gòu)的開支也與日俱增，加重了納稅人的負(fù)擔(dān)，授予政府使用和管理公共資源權(quán)利的公眾及其代表無法直接了解政府管理公共資源的狀況，因此，由專業(yè)審計人員實施績效審計，提供客觀公正的反響信息就成為必然。政府績效審計就是要關(guān)注：政府財政資金是否實現(xiàn)了在不同地區(qū)之間、不同產(chǎn)業(yè)部門之間、政府部門與非政府部門之間以及政府部門內(nèi)部的合理配置。2、市場經(jīng)濟下政府職能理論按照市場經(jīng)濟的一般理論，要發(fā)揮

7、價格杠桿和競爭機制的作用，讓市場在資源配置中起根底作用，實現(xiàn)資源的合理配置；政府運用財政、貨幣、收入、產(chǎn)業(yè)等政策和政府指導(dǎo)以及經(jīng)濟監(jiān)督，保證市場健康有序地開展。市場經(jīng)濟下政府職能理論認(rèn)為政府績效審計產(chǎn)生的原因就是國家在社會經(jīng)濟生活中的作用日益顯著。政府開始執(zhí)行一些非傳統(tǒng)的職能，日益承擔(dān)本國社會經(jīng)濟開展的任務(wù)。特別是第二次世界大戰(zhàn)以后，政府在保障社會經(jīng)濟的開展方面擔(dān)負(fù)著更加重要的責(zé)任，公務(wù)官員需要對公共資源的使用情況及使用結(jié)果得到答案，績效審計正是為了滿足這些需要應(yīng)運而生。3、外部影響理論外部影響是指個人或組織的一項活動給社會上的其他個人或組織帶來的影響。這種影響有正面的，也有負(fù)面的。如果這種影

8、響是正面的，也就是說給其他個人或組織帶來了社會效益，就稱為“外部經(jīng)濟；反之，那么為“外部不經(jīng)濟。政府行為可能產(chǎn)生外部經(jīng)濟，也可能產(chǎn)生外部不經(jīng)濟。隨著民主意識的開展和政府對經(jīng)濟干預(yù)的加強，公共支出占國民總產(chǎn)值的比例大幅度上升，人民作為公共資源的所有者開始要求取之于民的必須用之于民，關(guān)心公共資源使用的合規(guī)性。政府績效審計的產(chǎn)生恰恰滿足了人們的這種愿望和要求。二、效勞型政府的理論內(nèi)涵20*年政府工作報告中指出：“努力建設(shè)效勞型政府。寓管理于效勞之中，更好地為基層、企業(yè)和社會公眾效勞。整合行政資源，降低行政本錢，提高行政效率和效勞水平。這是根據(jù)社會主義市場經(jīng)濟實踐和人民群眾的迫切需求而提出的一個新的執(zhí)

9、政理念，是樹立和落實科學(xué)開展觀的重要表達(dá)。一效勞型政府的涵義效勞型政府是指在公民本位、社會本位理念的指導(dǎo)下，以為公民、社會有效提供高質(zhì)量的公共產(chǎn)品、公共秩序和公共效勞為核心，以標(biāo)準(zhǔn)、有序、依法、透明的效勞為手段，通過不斷滿足人民群眾的物質(zhì)文化生活需求和社會訴求進(jìn)而不斷提升社會公眾滿意并承擔(dān)責(zé)任以到達(dá)善治和社會和諧為目的的政府治理模式。二效勞型政府的理論基石效勞型政府的理論根底除源于政治學(xué)和公共行政思想，還從經(jīng)濟思想、法制思想中獲得營養(yǎng)，傳承了幾千的政治、法制、社會思想傳統(tǒng)，吸取了古今中外的政治思想家、經(jīng)濟學(xué)家、法學(xué)家、倫理學(xué)家的思想精粹。因此，效勞型政府的理論基石主要有：1、人民主權(quán)論在社會主

10、義中國,人民主權(quán)被賦予了國家的一切權(quán)力屬于人民、人民群眾當(dāng)家作主等新的內(nèi)涵,是社會主義的優(yōu)越性所在。為人民效勞理論是人民主權(quán)論在我國社會主義實踐和中國共產(chǎn)黨的開展過程中表達(dá)和開展。為人民效勞理論主要是由毛澤東的“為人民效勞論、鄧小平的“領(lǐng)導(dǎo)就是效勞論和江澤民的“*思想組成的,主要內(nèi)容是全心全意為人民效勞、人民的利益高于一切、立黨為公、執(zhí)政為民等。為人民效勞是中國共產(chǎn)黨的宗旨,由中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的我國政府也必然堅持為人民效勞的宗旨,這正是效勞型政府的本質(zhì)要求和表達(dá)。2、新公共管理理論新公共管理運動將目標(biāo)鎖定在提高政府管理效率,其實踐和主張主要包括：實行多中心、分散化的公共管理,向下層放權(quán),向社會放

11、權(quán)；將約束型以規(guī)那么為本的管理思想轉(zhuǎn)變?yōu)楣膭顒?chuàng)新型以結(jié)果為本的管理思想；改變嚴(yán)格金字塔式的多等級組織體制,推動組織體制扁平化；以公民為顧客,根據(jù)其需要提供多樣化效勞；引入私人企業(yè)管理方法,在公共效勞領(lǐng)域引進(jìn)競爭機制；改革傳統(tǒng)的繁瑣的零基預(yù)算制度,實行按效果撥款和績效工資制度等等。其總的思路就是盡可能按辦企業(yè)的方式進(jìn)行政府管理,最大限度提高管理效率。政府應(yīng)該成為有限政府,其主要職責(zé)是掌舵即制定公共政策,而不是親自去從事公共效勞的提供。3、新公共效勞理論新公共效勞是關(guān)于公共行政在將公共效勞、民主治理和公民參與置于中心地位的治理系統(tǒng)中所扮演角色的一系列思想和理論。新公共效勞理論是對老公共行政和新公共

12、管理的批判繼承和開展,突出強調(diào)公民權(quán)、公共利益、公民參與和公平公正,“在新公共效勞中,諸如公正、公平、回應(yīng)性、尊重、授權(quán)和承諾這樣的理想不是否認(rèn)而常常是超過了那種把效率作為政府唯一標(biāo)準(zhǔn)的價值觀。4、公民社會理論市場經(jīng)濟的開展孕育、催生和推動了公民社會的開展。市場經(jīng)濟使大量的個人和組織擺脫了政治權(quán)力的束縛,成為非政治的生活主體,即公民社會主體；相應(yīng)地,政治權(quán)力所支配的生活在相對萎縮,這就拓展了公民社會的活動空間?！艾F(xiàn)代民主政治是隨著市民社會的開展而開展起來的,而且只有建立在成熟的市民社會的根底上才能取得成功。公民社會是現(xiàn)代民主政治的根底和必要條件。效勞型政府本質(zhì)上是民主政府,是政治民主化進(jìn)程的重

13、要內(nèi)容,因此,公民社會的開展必然對效勞型政府建設(shè)進(jìn)程產(chǎn)生重要影響。三、政府績效審計與效勞型政府的契合一開展績效審計是建立高效的政府機構(gòu)的需要效勞型政府的核心是向公民、社會提供公共產(chǎn)品、公共秩序和公共效勞。政府的職能就是通過管理和效勞來確保社會公眾利益的不斷實現(xiàn)。作為未來政府管理新范式的效勞型政府，要依法整合各種行政資源，積極為社會公眾提供公共產(chǎn)品、公共秩序和公共效勞，以滿足社會公眾維護(hù)自身的利益需求和社會在穩(wěn)定秩序下運行的訴求。追求政府管理的效率，一直是政府管理追求的根本目標(biāo)。所謂高效政府，要求政府機構(gòu)的人員必須要少而精干，政府行為必須是有效率的，政府應(yīng)該和民眾具有互動性，有比較高的效能。一個

14、高效的政府對于持續(xù)開展是不可或缺的。政府行政效率的上下是衡量整個行政管理活動的重要標(biāo)準(zhǔn)。政府審計的工作范圍也從單純的財務(wù)審計向更廣泛的績效審計擴展，并在促進(jìn)公共資源有效利用方而發(fā)揮著重要作用。政府績效審計的首要任務(wù)就是提高政府的工作績效，保證政府盡到對國家和人民應(yīng)盡的責(zé)任。通過審計，揭露其管理不善造成效益差效率低、決策失誤造成嚴(yán)重?fù)p失浪費和國有資產(chǎn)流失問題，提出改進(jìn)建議，促進(jìn)改進(jìn)管理，改善效勞質(zhì)量，完善法制建設(shè)，提高財政資金管理水平和使用效益，維護(hù)國有資產(chǎn)平安，更好地實現(xiàn)政府的績效目標(biāo)。二開展績效審計是促進(jìn)政府職能有效轉(zhuǎn)變的需要效勞型政府是一個有限和有效的政府。效勞型政府的有限性表現(xiàn)在政府應(yīng)該

15、從過去“大政府、“全能政府上轉(zhuǎn)變過來，將政府職能的觸角從社會能自我調(diào)節(jié)、自我管理的領(lǐng)地收縮回來，把能由市場、社會和個人處理的事情交還給他們，積極建設(shè)一個“小政府。有效政府是效勞型政府追求的目標(biāo)，也是效勞型政府的形態(tài)之一。效勞型政府摒棄管制型政府繁文縟節(jié)的行為方式和層級制度，通過放松規(guī)制、精簡機構(gòu)、授權(quán)等方式追求一個為公民和社會提供更為適時的、更具彈性的、更加靈活、更有成效效勞。參加WTO后，對我國政府職能的轉(zhuǎn)變提出了原那么性和方向性的要求，要求標(biāo)準(zhǔn)政府行為，防止政府越位，要求政府強化宏觀管理和公共效勞。為了促進(jìn)我國政府職能順應(yīng)WTO的要求而進(jìn)行有效轉(zhuǎn)變，作為具有政府審計監(jiān)督權(quán)的國家審計機關(guān)的審

16、計職能也必須發(fā)生相應(yīng)變化，它要求國家審計機關(guān)必須徹底改變過去那種只重視審計監(jiān)督職能，事后監(jiān)督、重復(fù)檢查多，防范性、事前、事中監(jiān)控少的狀況，必須采取包括績效審計在內(nèi)的一系列監(jiān)督措施，促進(jìn)政府職能的真正到位。三開展績效審計是適應(yīng)集約型經(jīng)濟開展的需要黨的十四屆五中全會提出要實現(xiàn)兩個具有全局意義的根本性轉(zhuǎn)變：一是經(jīng)濟體制由傳統(tǒng)的方案經(jīng)濟體制向社會主義市場經(jīng)濟體制的轉(zhuǎn)變，一是經(jīng)濟增長方式從粗放型向集約型的轉(zhuǎn)變。集約型經(jīng)濟是建立于市場經(jīng)濟之上的效益型經(jīng)濟，它對審計提出了新的更高要求，客觀上需要突破傳統(tǒng)的財務(wù)收支審計的局限，擴大到經(jīng)濟性、效率性和效果性的審計上。只有這樣，才能提高政府部門的經(jīng)濟行為效果。另外

17、，政府績效審計也應(yīng)主動承擔(dān)起為集約型經(jīng)濟彈好前奏的任務(wù)，主動將審計前置，從而推動經(jīng)濟增長方式的快速轉(zhuǎn)換。四開展績效審計是公眾及社會了解政府并信任政府的需要效勞型政府是一個善治和滿意的政府。善治強調(diào)政府、市場、社會和公眾共同參與保證社會良好治理的實現(xiàn)。效勞型政府要保證向社會公眾提供高效、高質(zhì)量的公共效勞，不能僅僅只依靠政府自己的力量來完成，因此，政府需要與市場、社會組織和公眾協(xié)作來達(dá)成效勞的提供。與此同時，政府為公眾效勞要實實在在，按照客觀規(guī)律和根本原那么“著力解決群眾最現(xiàn)實的利益問題，以通過不斷滿足人民群眾的最直接、最緊迫、最現(xiàn)實、最根本的利益來實現(xiàn)人民群眾的滿意。政府績效審計為公眾提供了一個

18、了解政府經(jīng)濟運行效果的平臺。隨著政府公共支出的日益增加、公營企業(yè)的不斷涌現(xiàn)以及公民民主意識的增強，人們對政府部門支出的效益也越來越關(guān)注。政府績效審計的產(chǎn)生恰恰滿足了人們的這種愿望和要求。政府績效審計可以改善政府的經(jīng)濟管理、有效利用公共資源。同時向公眾公布審計結(jié)果，讓公眾了解政府財政使用情況的制度，培育了公民對政府的信任。政府績效審計能夠促使政府更加重視公共責(zé)任，切實維護(hù)人民的根本利益。同時，對人民負(fù)責(zé)，是開展政府績效審計的最終目標(biāo)。由此可見，構(gòu)建效勞型政府和開展政府績效審計的目標(biāo)是一致的，兩者都是從保護(hù)人民利益的角度出發(fā)，旨在實現(xiàn)政府為人民效勞的宗旨。四、效勞型政府建設(shè)中績效審計開展制約因素分

19、析一審計立法方面早在19*年發(fā)布的?國務(wù)院批轉(zhuǎn)審計署關(guān)于開展審計工作幾個問題?中就規(guī)定：“對國營企業(yè)、根本建設(shè)單位、金融保險機構(gòu)，以及縣以上人民政府管理的相當(dāng)于國營的集體經(jīng)濟組織的財務(wù)收支，進(jìn)行審計監(jiān)督，并考核其經(jīng)濟效益。維護(hù)國家財經(jīng)法紀(jì)，對嚴(yán)重的貪污、侵占國家資財、嚴(yán)重?fù)p失浪費、損害國家利益等行為，進(jìn)行專案審計。在這里提到了“考核經(jīng)濟效益，但考核對象僅限于國營、集體企業(yè)、根本建設(shè)單位和金融保險機構(gòu)；還提出了對嚴(yán)重?fù)p失浪費進(jìn)行專案審計的要求。在19*年發(fā)布的第一個審計法規(guī)?國務(wù)院關(guān)于審計工作的暫行規(guī)定?那么明確規(guī)定“對財政金融機構(gòu)、企業(yè)事業(yè)組織以及其他國家財政有關(guān)的單位的財務(wù)收支及其經(jīng)濟效益，

20、進(jìn)行審計監(jiān)督，這時仍然沿用了“經(jīng)濟效益的提法，而審計對象那么擴大到了財政金融機構(gòu)、企業(yè)事業(yè)組織以及其他國家財政有關(guān)的單位。198*年公布的?中華人民共和國審計條例?規(guī)定“對本級人民政府各部門、下級人民政府、國家金融機構(gòu)、全民所有制企業(yè)事業(yè)單位以及其他有國家資產(chǎn)單位的財政、財務(wù)收支的真實、合法、效益，進(jìn)行審計監(jiān)督，這里用“效益一詞取代了“經(jīng)濟效益的提法，擴大了效益審計的內(nèi)涵，并首次將效益審計對象擴大到“本級人民政府各部門、下級人民政府，即政府效益審計。19*年公布的?中華人民共和國審計法?進(jìn)一步將效益審計范圍擴展到了“國務(wù)院各部門。20*年新修訂的審計法保存了該局部內(nèi)容，增加了“提高財政資金使用

21、效益，說明我國政府對績效審計的重視進(jìn)一步加強。同時，政府審計準(zhǔn)那么是政府審計部門根據(jù)自身工作性質(zhì)和工作范圍的特點制定的，是對政府審計人員和政府審計行為的標(biāo)準(zhǔn)。它是衡量審計質(zhì)量的尺度，是確定審計責(zé)任的依據(jù)。雖然，我國的法律建設(shè)已經(jīng)有了很大的進(jìn)展，?審計法?等法律文件中均提到政府績效審計的開展，但是始終沒有明確詳細(xì)的政府績效審計準(zhǔn)那么出臺，所以實際工作中，一方面政府績效審計的結(jié)果缺乏權(quán)威性，另一方面使得政府績效審計的工作無章可循。這種不標(biāo)準(zhǔn)的審計形式必然難于在更大的范圍內(nèi)開展。同時，績效審計結(jié)果的處理無法可依。績效審計完善了財政資金的監(jiān)管鏈條，但是，如何追究當(dāng)事人的責(zé)任，怎樣追回?fù)p失的國有資產(chǎn)等等

22、，都沒有相應(yīng)規(guī)定。那么，政府績效審計也就失去了其開展的意義。所以，績效審計制度體系的不健全已成為我國全面開展績效審計工作，提升審計質(zhì)量的瓶頸，嚴(yán)重地影響了審計的工作質(zhì)量，加大了審計風(fēng)險。二審計體制方面審計體制是影響任何審計開展最根本的因素，而且審計監(jiān)督的深度和力度越大，審計體制的影響就越大，作為高層次審計監(jiān)督的績效審計就更難以擺脫審計體制的制約。從審計體制看，我國目前是雙重負(fù)責(zé)的審計體制。審計部門不僅要接受上級審計機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)，還要向本級政府報告工作。由于本級政府對于該審計部門工作的直接領(lǐng)導(dǎo)往往超過了上級審計機關(guān)，所以“雙重負(fù)責(zé)的意義名存實亡，審計部門對于其直接領(lǐng)導(dǎo)者本級政府工作的績效評價顯然缺

23、乏獨立性，特別是當(dāng)各級政府某些行政活動有悖于法律，或在行政活動中存在短期行為，或者發(fā)生區(qū)域利益、行政級別利益、部門單位利益沖突時，尤其會影響審計機關(guān)的獨立性。審計獨立性的核心是審計組織的獨立，組織獨立決定于人員獨立和經(jīng)費獨立，這恰恰是我國現(xiàn)行審計體制無法滿足的。政府績效審計的受托經(jīng)濟關(guān)系在處理上也存在問題，審計的委托者、審計者以及被審計者擁有同一的隸屬關(guān)系和共同的利益，權(quán)責(zé)關(guān)系不明晰，實際上是一種中央政府自己使用公共財產(chǎn)同時又反過來審自己的關(guān)系。同時，現(xiàn)行審計體制下,審計監(jiān)督成效受政府首長個人意志左右。這種在行政型體制下必然出現(xiàn)的現(xiàn)象是有其制度上和法律上的依據(jù)的,是政府首長履行其行政管理職責(zé)的

24、必然結(jié)果。在現(xiàn)行審計體制下,決定審計根本大事和工作重點的決策者是政府首長而不是審計機關(guān)自己。審計工作的安排與政府首長工作職責(zé)、政績評價甚至個人偏好有直接或間接的關(guān)系。由此可見，目前體制環(huán)境的弊端導(dǎo)致政府績效審計獨立性的喪失，制約了政府績效審計在構(gòu)建效勞型政府過程中的開展。三預(yù)算管理體制方面首先，從預(yù)算管理體制上看，財政部門既是預(yù)算的編制者，又是預(yù)算的執(zhí)行者。在這種預(yù)算管理體制下，政府審計部門的經(jīng)費預(yù)算由財政部門來決定，經(jīng)濟利益的制約使它難于獨立、客觀、公正的對財政部門的績效做出評價。其次，政府績效審計的主要任務(wù)之一是審查預(yù)算的執(zhí)行結(jié)果,然而預(yù)算決算機制的不完善,現(xiàn)有的預(yù)算決算大都簡單粗糙,沒有

25、詳細(xì)的支出明列,目前能夠看到的部門預(yù)算只是少數(shù)幾個部門的預(yù)算,還看不到所有一級預(yù)算單位的預(yù)算。另外,還有大量并未列入的預(yù)算外支出。第三，實施政府績效審計進(jìn)行審計評價,除了常規(guī)的賬簿報表等資料外,還需要收集大量的非財務(wù)指標(biāo)、資料。但由于目前我國財政管理的透明度不高,對工程立項、預(yù)算編制、資金分配等環(huán)節(jié)審計介入較為被動和滯后,對許多重要的非量化信息無法收集到比較翔實的明細(xì)資料。被審計單位也往往利用其所處的壟斷地位,以審計人員所需資料超出財政財務(wù)收支范圍或者內(nèi)部資料涉及機密內(nèi)容等為借口拒絕提供,導(dǎo)致審計人員無法對公共活動的有效性進(jìn)行客觀評價,或僅僅依靠有限資料進(jìn)行評價,加大了審計風(fēng)險。四政府績效評價

26、指標(biāo)體系方面政府績效的指標(biāo)體系是審計人員衡量、評價績效的標(biāo)準(zhǔn)和尺度，是提出審計意見、做出審計結(jié)論的依據(jù)。西方大多數(shù)國家都制定有詳細(xì)的績效審計標(biāo)準(zhǔn)，如澳大利亞的績效標(biāo)準(zhǔn)包括工作績效、生產(chǎn)率、使用率等。美國對難以量化的標(biāo)準(zhǔn)建立了“優(yōu)先實踐概念為衡量標(biāo)準(zhǔn)。而我國制定政府績效審計標(biāo)準(zhǔn)的來源如組織的根本命令或根本方案文件、有關(guān)法律和規(guī)章制度、方針性文件、公認(rèn)的管理實務(wù)準(zhǔn)那么等內(nèi)容不詳細(xì)。同時，審計標(biāo)準(zhǔn)不適用,如被審計單位的方案指標(biāo)不科學(xué),沒有反映經(jīng)濟活動應(yīng)當(dāng)?shù)竭_(dá)的水平，由于經(jīng)營環(huán)境的變化導(dǎo)致原來使用的標(biāo)準(zhǔn)不適用而沒有及時更改。迄今為止,審計人員還沒有一個公認(rèn)可接受的適用于各種情況的審計標(biāo)準(zhǔn)可供利用,由于

27、政出多門,標(biāo)準(zhǔn)本身很不完善,甚至標(biāo)準(zhǔn)之間相互矛盾。在這種情況下,就造成了對績效的評價無據(jù)可依,無疑會影響績效審計的質(zhì)量和審計結(jié)論的可信度。五政府績效審計模式方面我國尚未形成成熟的績效審計模式,沒有形成有中國特色的績效審計程序和方法體系,這主要是由我國社會主義初級階段的國情所決定的,在政治經(jīng)濟體制改革和開展過程中,審計工作的環(huán)境、對象、內(nèi)容和方法也處于不斷的變化之中；另外也是由我國審計工作開展水平?jīng)Q定的,我國審計機關(guān)成立的歷史較短,沒有現(xiàn)成的模式可以照搬,許多規(guī)律性的東西還在實踐和探索中。我國的政府績效審計的實施方式相對單一,主要由國家審計機關(guān)負(fù)責(zé)實施。審計監(jiān)督程序不科學(xué),目前審計機關(guān)接受的審計

28、任務(wù)絕大局部是事后審計,審計的結(jié)果是審而無績、績而無效,假設(shè)這種事后監(jiān)督的執(zhí)法程序不改善,對審計出的問題沒有明確的責(zé)任追究機制,即便是績效審計開展得再好,最終也難逃放空炮的結(jié)局。目前績效審計大局部仍然停留在較低級的審計層次上,即只重視財政、財務(wù)收支審計,無視了將經(jīng)濟性、效率性、效果性相結(jié)合的全面績效審計。隨著審計內(nèi)容的開展,單純的定量審計已不能滿足現(xiàn)有審計目標(biāo)的要求,定性與定量相結(jié)合的審計方式越來越重要,并且需要針對不同的社會現(xiàn)狀,采用切實可行的審計策略。六審計人員方面目前我國政府工作人員對公營部門績效審計的重要性缺乏認(rèn)識。由于長期的財務(wù)審計工作已經(jīng)創(chuàng)造出一套方便可行的程序性方法，審計人員開展

29、起工作來可謂輕車熟路。然而政府績效審計畢竟是一種新生事物，沒有固定的審計方法可供使用，沒有現(xiàn)成的審計準(zhǔn)那么可以遵循，這是個嶄新的活動領(lǐng)域。所以相當(dāng)一局部審計人員有意回避。不少審計人員的思維方式仍停留在傳統(tǒng)合規(guī)性審計上，實際工作中習(xí)慣于看賬本、翻憑證，對于如何查處違紀(jì)違規(guī)問題糾錯防弊得心應(yīng)手，而對如何分析評價經(jīng)濟活動的經(jīng)濟性、效率性和效果性感覺無從下手。另一方面，這種主觀認(rèn)識上的輕視也反映出人們對財務(wù)審計與政府績效審計兩者之間關(guān)系的平衡缺乏控制。實際上，開展政府績效審計是以真實性審計為根底，如果沒有真實完整的財務(wù)數(shù)據(jù)做根底，政府績效審計結(jié)果的可信性也將受到疑心。所以政府績效審計的開展并不排斥財務(wù)

30、審計。兩種不同目的的審計活動不能割裂開來。政府績效審計具有審計范圍廣泛、審計方法多樣、審計結(jié)論具有建設(shè)性等特征，從而對審計人員的素質(zhì)提出了更高的要求，審計人員在結(jié)構(gòu)上必須具備高層次、高素質(zhì)、多門類的專業(yè)人才，才能高質(zhì)量地完成績效審計工作。為了適應(yīng)這一要求，西方各國大都形成了多元化的審計人員結(jié)構(gòu)。但是，目前我國審計隊伍尚達(dá)不到上述要求，一是審計人員的結(jié)構(gòu)不合理。現(xiàn)在大局部的審計機構(gòu)擁有一定數(shù)量的審計、財務(wù)、會計人才，而其它工程、經(jīng)濟類專業(yè)人才很少，甚至沒有?？梢哉f，我國目前的審計人員主要是“財會型人員。二是審計人員素質(zhì)難以到達(dá)政府績效審計的要求。我國現(xiàn)有審計人員的審計知識較多，而理論根底薄弱，同

31、時普遍缺乏管理、生產(chǎn)技術(shù)等方面的專業(yè)知識。同時，對傳統(tǒng)審計技術(shù)較熟悉，對現(xiàn)代審計技術(shù)比較陌生；現(xiàn)場作業(yè)經(jīng)驗豐富，而綜合分析問題的能力不強。同時，審計人員數(shù)量上也較缺乏。我國的政府機關(guān)管轄范圍大,由此造成了政府審計任務(wù)繁重,不僅要對行政事業(yè)單位進(jìn)行審計,更有一大局部精力被國有企業(yè)帶走。財務(wù)審計也只實現(xiàn)了局部審計,而沒有擴大到所有公共部門和單位,沒有實現(xiàn)對所有審計單位會計報表發(fā)表意見。相比于繁重的審計任務(wù)而言,審計機關(guān)的工作重心仍然是反腐倡廉,揭露糾正違規(guī)行為,審計機關(guān)很難抽身再集中精力實踐政府績效審計。人們的主觀認(rèn)識和客觀存在的體制、法律、經(jīng)濟等環(huán)境因素共同構(gòu)成了我國政府績效審計活動存在的大系統(tǒng)

32、。這個系統(tǒng)包含了錯綜復(fù)雜的因素。所以要想在我國全面順利地開展政府績效審計，這個大系統(tǒng)的各個組成局部都需要改善，需要我們采取有效的措施消除各種制約因素。五、我市開展政府績效審計的實踐近年來，麗水市審計局積極探索政府績效審計。20*年至20*年，麗水市審計局在全市9個縣市、區(qū)開展城建資金、水利資金等同步交叉上審下審計，得到*省廳領(lǐng)導(dǎo)充分肯定，認(rèn)為該組織形式績效審計的內(nèi)涵。20*年以來，麗水市審計機關(guān)按照審計署?審計工作五年開展規(guī)劃?和*省審計廳?關(guān)于積極探索績效審計模式的指導(dǎo)性意見?，加快績效審計理念更新，加強績效審計學(xué)習(xí)培訓(xùn)和交流，加強績效審計工作考核、指導(dǎo)，大力推進(jìn)績效審計。麗水市審計局從績效

33、審計選項、內(nèi)容、方法、績效評價、成果應(yīng)用等方面進(jìn)行探索。按照選項四原那么選準(zhǔn)績效審計工程。加強與政府及主管部門的橫向、與上下審計機關(guān)縱向的溝通，按照重要性、時效性、增值性和可行性等四項原那么認(rèn)真選好績效審計工程。在具體內(nèi)容上：圍繞經(jīng)濟社會開展大局選項，開展了農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)扶持政策、旅游扶持政策、“康莊工程等黨委政府和人民群眾關(guān)注的熱點問題進(jìn)行審計與調(diào)查，促進(jìn)市委市政府政策、措施的落實。二圍繞社會民生選項，圍繞關(guān)注社會民生、促進(jìn)社會和諧，開展了農(nóng)村勞動力培訓(xùn)經(jīng)費、被征地農(nóng)民社會保障、新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度等審計與調(diào)查，促進(jìn)民生政策落實、資金使用標(biāo)準(zhǔn)、社會和諧有序。三圍繞麗水特色選項，開展了烏溪江緊水

34、灘移民下山脫貧、民族扶持政策落實情況、生態(tài)公益林建設(shè)等審計與調(diào)查，反映麗水欠興旺地區(qū)開展中的問題，積極爭取省委省政府的關(guān)心和支持。圍繞目標(biāo)找準(zhǔn)績效審計的切入點。在決策方面，主要關(guān)注是否符合實際、開展規(guī)律以及決策程序；政策方面，主要關(guān)注是否存在政策缺陷以及執(zhí)行效果；管理方面，主要關(guān)注是否按照現(xiàn)行的政策法律制度規(guī)定執(zhí)行、管理是否到位；績效方面，主要關(guān)注資金使用、經(jīng)濟活動、履行職責(zé)是否到達(dá)資金安排初衷、政策目標(biāo)、工程的可行性以及履行職責(zé)的要求。該局對經(jīng)濟開發(fā)區(qū)被征地農(nóng)民社保工程從被征地農(nóng)民社保政策缺陷和執(zhí)行弊端等方面切入，分析原因，提出完善相關(guān)政策制度的建議，取得較好成效。市本級市本級疾病預(yù)防控制中

35、心工程績效審計從決策隨意、管理不善等方面切入，反映了設(shè)計不科學(xué)造成的功能不配套、損失浪費嚴(yán)重等問題，審計成果得到較好的表達(dá)。根據(jù)實際選擇績效審計方式方法?？冃徲嫿M織方式上，采用單獨立項績效審計、專項審計調(diào)查、與財務(wù)收支審計相結(jié)合的績效審計以及跟蹤審計等形式。在績效審計方式上，除了運用傳統(tǒng)的審閱、觀察、計算、分析、符合性測試等技術(shù)方法外，還大量運用調(diào)查研究、經(jīng)濟、統(tǒng)計分析和計算機審計等方法，為把握問題、客觀評價提供了依據(jù)，效果較為明顯。該局對市區(qū)“百萬農(nóng)民素質(zhì)培訓(xùn)工程資金管理使用審計調(diào)查，運用SQL語句，將蓮都區(qū)再就業(yè)培訓(xùn)、農(nóng)民培訓(xùn)和麗水學(xué)院等四個數(shù)據(jù)庫同成教分院農(nóng)民培訓(xùn)的數(shù)據(jù)庫進(jìn)行比對，發(fā)現(xiàn)

36、1*8名虛報培訓(xùn)人數(shù)，將此線索移送司法機關(guān)，涉案人員6人中有3人被判處有期徒刑、1人緩刑、2人免予刑事處分。客觀準(zhǔn)確把握績效審計評價標(biāo)準(zhǔn)。實踐中主要運用現(xiàn)行的法律法規(guī)、政策制度和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、經(jīng)濟標(biāo)準(zhǔn)，專家意見、群眾評議、共同認(rèn)知等來評價績效審計內(nèi)容；在評價過程中除了按政策標(biāo)準(zhǔn)評價之外，還注重從實際出發(fā)客觀評價、從歷史的角度去分析評價。市本級住房公積金審計調(diào)查工程以政策制度、公平合理為評價標(biāo)準(zhǔn)，評價了市區(qū)個人公積金月最高與最低繳納額相差懸殊相差191.5倍，污水處理工程審計調(diào)查從歷史的角度分析城區(qū)污水管網(wǎng)“卡脖子的原因，提出加快管網(wǎng)建設(shè)的建議，引起市政府主要領(lǐng)導(dǎo)的高度重視，要求相關(guān)部門按審計建議認(rèn)

37、真抓好整改。市住房公積金管理中心按照領(lǐng)導(dǎo)批示和審計建議，統(tǒng)一了公積金繳費基數(shù)，出臺了住房公積金繳費限額的規(guī)定；市城建部門加快了連接污水處理江濱路管網(wǎng)建設(shè)，提高城區(qū)污水收集與處理率。重視績效審計成果的提升應(yīng)用。從工程的選擇、方案制定、工程實施等環(huán)節(jié)，注意收集與審計成果相關(guān)的材料和數(shù)據(jù)，加強與被審單位及相關(guān)部門溝通與協(xié)調(diào)，從體制、機制、制度上分析問題的原因，以審計報告、專報信息、審計建議等形式引起領(lǐng)導(dǎo)重視，促使審計反映的問題得到有效的整改。2021 年市本級審計報告、審計專報被省市領(lǐng)導(dǎo)批示29篇次，其中市局對水閣經(jīng)濟開發(fā)區(qū)被征地農(nóng)民社會保障專項審計調(diào)查專報信息得到市長、常務(wù)副市長、分管副市長9次的

38、批示，要求相關(guān)部門單位采取切實有效的措施對審計反映的問題認(rèn)真進(jìn)行整改。績效審計實踐取得了明顯的成效。一是通過政策制度績效審計，促進(jìn)政策制度完善、切實加強內(nèi)部管理。政策制度績效審計從體制、機制、制度上分析產(chǎn)生問題的原因，提出解決問題的對策與建議，促進(jìn)政策制度完善、宏觀管理改善。該局對水閣經(jīng)濟開發(fā)區(qū)被征地農(nóng)民社會保障專項審計調(diào)查，側(cè)重關(guān)注政策的完善性、執(zhí)行的有效性，其反映的問題引起市政府主要領(lǐng)導(dǎo)的高度重視，要求相關(guān)部門單位采取切實有效措施認(rèn)真整改，促進(jìn)市政府完善了?關(guān)于調(diào)整市區(qū)被征地農(nóng)民根本生活保障有關(guān)政策的通知?等相關(guān)保障制度，市社會保障部門恢復(fù)已停辦近兩年的被征地農(nóng)民保障業(yè)務(wù)。二是通過重點資金

39、績效審計，加強政府資金管理、切實提高資金使用效益。以資金為審計對象的審計與調(diào)查重點反映資金征收、管理、使用、績效等方面的問題，促進(jìn)相關(guān)單位健全管理制度、標(biāo)準(zhǔn)資金管理、提高資金使用效益。全市城鄉(xiāng)最低生活保障資金審計調(diào)查反映低保對象審核不嚴(yán)、動態(tài)管理不夠到位等問題，引起市政府主要領(lǐng)導(dǎo)的高度重視，將城鄉(xiāng)最低生活保障資金審計調(diào)查綜合報告批轉(zhuǎn)各縣市、區(qū)長，責(zé)成各縣市、區(qū)對照發(fā)現(xiàn)的問題抓好整改，確保低保政策真正落實。三是通過根本建設(shè)績效審計，促進(jìn)根本建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)管理、切實提高政府投資績效。政府投資的工程績效審計堅持財務(wù)審計與工程管理審計結(jié)合，在把握投資工程真實性、合法性的前提下，重點關(guān)注工程決策的科學(xué)性、管理

40、的標(biāo)準(zhǔn)性和投資的績效性，促進(jìn)工程完善制度、標(biāo)準(zhǔn)管理、提高效率。市污水處理工程績效審計側(cè)重對建設(shè)規(guī)劃的完整性、運行管理科學(xué)性、投資的績效性和收費政策的可行性進(jìn)行審計調(diào)查，審計報告、專報引起市政府主要領(lǐng)導(dǎo)的高度重視，責(zé)成主管部門及業(yè)主認(rèn)真整改；市政府已批轉(zhuǎn)出臺了?關(guān)于完善污水處理經(jīng)營管理方法?。六、基于效勞型政府理念下的政府績效審計模式的探索模式是作為一種問題解決的思維方法。問題解決的過程，自始至終都是一個思維的過程。模式屬于認(rèn)知科學(xué)領(lǐng)域，它理應(yīng)建立在現(xiàn)代認(rèn)識論的哲學(xué)根底之上。建立模式的過程一定要從客觀原型出發(fā)，要從現(xiàn)實問題出發(fā)；建立模式的過程中一定要抽象出本質(zhì)要素，簡化次要因素；建立模式的過程中

41、一定要認(rèn)識變化過程，制定操作程序。因此進(jìn)行模式研究要從實際出發(fā)，抓住問題本質(zhì)，研究其過程、操作程序。中國模式實質(zhì)上就是中國作為一個開展中國家在全球化背景下實現(xiàn)社會現(xiàn)代化的一種戰(zhàn)略選擇，它是中國在改革開放過程中逐漸開展起來的一整套應(yīng)對全球化挑戰(zhàn)的開展戰(zhàn)略和治理模式。是與中國當(dāng)前實際相適應(yīng)、相結(jié)合的一種問題解決的思維方法。國外政府績效審計為我們提供了一定的經(jīng)驗，但我國的根本國情決定了中國的政府績效審計不能照搬西方模式。政府績效審計的中國模式必然與中國特色的現(xiàn)代化開展模式相適應(yīng)。從經(jīng)濟社會開展模式來看，中國的現(xiàn)代化開展道路與西方興旺國家截然不同。西方國家的現(xiàn)代化是建立在市場經(jīng)濟體制根本完善的根底上逐

42、步實現(xiàn)的，而我國的現(xiàn)代化是伴隨著從傳統(tǒng)的方案經(jīng)濟體制逐步向現(xiàn)代完善的市場經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌的過程而推進(jìn)的，這是一條以改革開放為主線的漸進(jìn)性改革道路。一處理好政府績效審計與合規(guī)性審計的關(guān)系我國目前處于市場經(jīng)濟體制的建立和完善階段,市場化的取向?qū)嶋H上是由方案經(jīng)濟走向市場經(jīng)濟,最終建立起市場經(jīng)濟體制。我國不僅有龐大的政府機構(gòu),而且有大量的各級政府及政府部門或機構(gòu)所管理的事業(yè)單位和國有企業(yè),不光存在比較興旺的東部沿海地區(qū),更存在很不興旺的西部地區(qū),各種管理方式還不能很好地適應(yīng)市場經(jīng)濟的要求,方案經(jīng)濟體制的傳統(tǒng)影響還將在很長的一段時間內(nèi)存在。我國的審計根底明顯低于資本主義興旺國家,在這種根底上開展政府績效審計

43、,不能完全拋開傳統(tǒng)的合規(guī)性審計；然而假設(shè)將績效審計直接導(dǎo)入傳統(tǒng)審計,又會出現(xiàn)績效審計缺乏實質(zhì)的內(nèi)容,受到舊習(xí)慣和定式的制約,跳不出傳統(tǒng)審計的圈子的問題,這是我們當(dāng)前面臨一個很大的矛盾。所以，我國目前的狀態(tài)之下，在實際操作中，可以采取兩種方式開展政府績效審計：一種方式是在合規(guī)性審計根底上進(jìn)行績效審計。目的在于在指出問題的同時給被審單位提出建設(shè)性改進(jìn)意見,正好彌補我國審計中經(jīng)常存在的“審過了沒事了的狀態(tài)。在合規(guī)性審計根底上進(jìn)行績效審計,可以節(jié)約工程選擇環(huán)節(jié)的時間,因為一般情況下,如果合規(guī)性存在問題,績效也會有很大問題,合規(guī)性是績效的根底。此外,應(yīng)明確這種方式下績效審計與合規(guī)性審計僅是程序上的先后,

44、而不存在所謂的歸屬關(guān)系,兩者是平行的。但是,這種方式通常選擇性不大,其工程的選擇范圍比較窄,限定性較強。另一種方式是借鑒國外開展績效審計的經(jīng)驗，采取“小而勤的績效審計開展方式，獨立開展政府績效審計工程。政府績效審計工程選擇采用方案性和經(jīng)常性,內(nèi)容涉及的范圍應(yīng)該拓寬,有方案地做到“小而勤,這些小型工程完全可以形成專門的政府績效審計工程,在各個領(lǐng)域有方案地開展,而不必依附于合規(guī)性審計工程,小型工程花費時間少,人力物力也少,運用方案還可以到達(dá)較為全面的效果,這樣能防止政府績效審計因混雜在合規(guī)性審計中一起開展所造成審計形態(tài)的走形和重復(fù)審計。二選擇績效審計機構(gòu)及人員1、選擇績效審計機構(gòu)開展績效審計時應(yīng)先

45、確定審計機構(gòu)，即審計主體。目前國際上通用的選擇審計主體的方法有兩種：1自主審計調(diào)查。自主審計調(diào)查是指由審計機關(guān)自主承辦審計調(diào)查工作的方法；2審計調(diào)查招投標(biāo)。審計調(diào)查招投標(biāo)是指審計機關(guān)按照市場規(guī)那么，采用招投標(biāo)方法確定審計調(diào)查承辦人，從而由社會審計機構(gòu)即會計師事務(wù)所實施審計調(diào)查的方法。國外大局部績效審計調(diào)查工程采取局部或全部調(diào)查工作按合同承包給外部調(diào)查研究機構(gòu)的方法來實施。外部調(diào)查研究機構(gòu)提供的效勞通常包括：調(diào)查問卷設(shè)計、調(diào)查問卷管理、與被調(diào)查人面談、制定調(diào)查樣本策略、信息導(dǎo)入和分析、匯總統(tǒng)計表和起草調(diào)查報告等。這種做法，大量節(jié)省了審計署工作人員用于信息處理和調(diào)查問卷管理的時間。事實上，外部調(diào)查

46、研究機構(gòu)往往能夠采用更為有效的系統(tǒng)方法和程序，進(jìn)行數(shù)據(jù)采集和稽核。由于我國開展政府績效審計不成熟，現(xiàn)階段由審計機關(guān)自主審計調(diào)查比較適宜；審計經(jīng)驗成熟時，需要審計的工程比較多時，局部工程可以采用審計調(diào)查招投標(biāo)的方式。2、選擇績效審計人員國際上開展績效審計比較成熟的國家，有的由審計機構(gòu)自行組織人員；有的采用審計調(diào)查招投標(biāo)，由社會審計人員實施；有的采用建立績效審計專家?guī)斓淖龇ā，F(xiàn)階段我國績效審計人員比較適宜的做法是由審計機構(gòu)自行組織。審計機構(gòu)可以通過競爭上崗和雙向選擇，優(yōu)化現(xiàn)有人員的組合，增強了審計力量；同時，審計機構(gòu)自己也可以招聘、挑選、組織高素質(zhì)的審計人員，這些人員不僅要具備財務(wù)會計、經(jīng)濟管理和

47、審計知識，還要具備信息、計算機和法律方面的知識，改善了專業(yè)結(jié)構(gòu)，提高了業(yè)務(wù)能力。三建立績效審計質(zhì)量控制系統(tǒng)，防范審計風(fēng)險從全面質(zhì)量控制角度看，審計質(zhì)量控制體系是強調(diào)對審計質(zhì)量進(jìn)行全過程控制，一般是對審計作業(yè)過程和與審計作業(yè)有關(guān)的所有其他管理活動所實施的控制，包括：作業(yè)控制、標(biāo)準(zhǔn)控制、人員控制、方案控制、檢查控制和其他控制。從全面質(zhì)量控制角度看，審計質(zhì)量控制體系是強調(diào)對審計質(zhì)量進(jìn)行全過程控制，一般是對審計作業(yè)過程和與審計作業(yè)有關(guān)的所有其他管理活動所實施的控制，包括：作業(yè)控制、標(biāo)準(zhǔn)控制、人員控制、方案控制、檢查控制和其他控制。審計質(zhì)量控制體系是指在審計質(zhì)量方面指揮和控制審計組織，按照審計準(zhǔn)那么和標(biāo)

48、準(zhǔn)建立審計質(zhì)量方針和目標(biāo)并實現(xiàn)這些目標(biāo)的管理系統(tǒng)。需要對審計過程進(jìn)行全面控制，使審計質(zhì)量方針和目標(biāo)得到完善和改進(jìn)，到達(dá)不斷提高審計質(zhì)量的目的；同時要求審計組織規(guī)定相關(guān)的過程，并使其持續(xù)受控，以實現(xiàn)良好的工作業(yè)績。一般而言可將績效審計質(zhì)量控制系統(tǒng)分為宏觀和微觀兩個質(zhì)量控制層次。宏觀控制主要從國家立法和制度公布這一層次來實現(xiàn)控制，微觀控制那么以地方審計機關(guān)為主體進(jìn)行質(zhì)量控制的，它同時又細(xì)分為內(nèi)部復(fù)核機構(gòu)、業(yè)務(wù)部門、工程審計小組和審計人員等層次。1、宏觀控制體系所謂審計質(zhì)量的宏觀控制體系主要指審計標(biāo)準(zhǔn)方面的控制。它既是審計組織和審計人員在審計工作中應(yīng)當(dāng)遵循的根本行為規(guī)那么，又是外部人員衡量和評價審計

49、質(zhì)量的根本標(biāo)準(zhǔn)，為了保證審計工作質(zhì)量，我國應(yīng)盡快制定與各類審計組織相適應(yīng)的審計標(biāo)準(zhǔn)并使之不斷完善，特別是要通過制定審計質(zhì)量控制的政策和程序方面的控制標(biāo)準(zhǔn)與標(biāo)準(zhǔn)，為審計組織制定全面質(zhì)量控制和審計工程質(zhì)量控制的政策和措施提供依據(jù)。標(biāo)準(zhǔn)控制主要包括四項內(nèi)容:通過審計法律法規(guī)進(jìn)行控制；通過審計準(zhǔn)那么進(jìn)行控制；通過審計職業(yè)道德進(jìn)行控制；通過質(zhì)量控制標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行控制。標(biāo)準(zhǔn)控制的關(guān)鍵在于制定和貫徹執(zhí)行審計法律法規(guī)、審計準(zhǔn)那么、審計職業(yè)道德和質(zhì)量控制標(biāo)準(zhǔn)。2、微觀控制體系所謂審計質(zhì)量的微觀控制體系主要指審計組織內(nèi)部質(zhì)量控制和外部質(zhì)量檢查。外部質(zhì)量檢查主要是上級審計機關(guān)對下級審計機關(guān)以及注冊會計師協(xié)會和內(nèi)部審計協(xié)會

50、開展的行業(yè)自律性檢查與監(jiān)督。審計組織內(nèi)部質(zhì)量控制不僅要涉及到職業(yè)道德要求、專業(yè)勝任能力、工作委派、督導(dǎo)、咨詢、業(yè)務(wù)承接、監(jiān)控七方面的政策或程序，也應(yīng)貫穿審計工作全過程。它應(yīng)包括:應(yīng)用標(biāo)準(zhǔn)的控制、人員控制、方案控制以及實施過程中的檢查與督導(dǎo)控制、審計成果或報告控制等。審計機構(gòu)在建立審計質(zhì)量控制標(biāo)準(zhǔn)時，一般要考慮全面質(zhì)量控制政策與具體控制措施兩個方面。無論國家審計機關(guān)，還是社會審計組織和內(nèi)部審計機構(gòu)，都應(yīng)制定相應(yīng)的審計質(zhì)量控制標(biāo)準(zhǔn)或標(biāo)準(zhǔn)，從政策和程序等方面控制審計質(zhì)量。審計質(zhì)量控制既應(yīng)強調(diào)審計人員的職業(yè)道德，又需強調(diào)專業(yè)勝任能力和實際業(yè)績；既要強調(diào)質(zhì)量控制政策和程序的建立與運用，又要強調(diào)對質(zhì)量控制

51、政策與程序執(zhí)行有效性的監(jiān)控。四科學(xué)選擇政府績效審計方法由于政府績效審計對象和審計目標(biāo)及內(nèi)容的復(fù)雜性，使得審計過程中如何選擇適合、有效的審計方法成為審計人員的難題之一?？茖W(xué)選擇政府績效審計方法，可以依據(jù)以下三項原那么：1、以審計對象性質(zhì)界定為根底選擇審計方法由于準(zhǔn)公共產(chǎn)品通常具有一定的盈利性，屬于經(jīng)營性資產(chǎn)，其財務(wù)核算也按照?企業(yè)會計準(zhǔn)那么?操作，因此采用定量分析的方法可對其經(jīng)濟指標(biāo)進(jìn)行計算和比較。而純公共產(chǎn)品產(chǎn)生效益往往是無形的、無法量化的社會效益，單單用數(shù)字不能充分衡量其效益水平，在這種情況那么適宜采用諸如因素分析、因果分析等定性分析方法，對影響其績效的主要因素進(jìn)行排摸。當(dāng)然，定性分析法同樣

52、也適用于準(zhǔn)公共產(chǎn)品。2、以公共產(chǎn)品投入產(chǎn)出過程為框架選擇審計方法由于公共產(chǎn)品在其投入到產(chǎn)出的過程中涉及了許多環(huán)節(jié)，每一個環(huán)節(jié)的操作流程和要求都不一樣，因此審計時必須針對審計該產(chǎn)品形成過程中的不同環(huán)節(jié)選擇適宜的審計方法。當(dāng)審計人員在審計不同的內(nèi)容時，對審計方法的選擇有著普遍的規(guī)律性。這規(guī)律性主要表現(xiàn)在：產(chǎn)品投入階段的審計可使用審閱法、政策比照法、結(jié)構(gòu)分析法等審計方法；產(chǎn)品生產(chǎn)階段的審計可使用過程分析法、內(nèi)控測試法、因素分析法等；產(chǎn)品產(chǎn)出階段的審計可使用問卷調(diào)查法、本錢收益分析法、因果分析法等方法。3、以審計方法適用性為依據(jù)選擇審計方法由于每種審計方法都有其適用性和局限性，因此審計人員在選擇時要注

53、意將多種方法結(jié)合使用，這樣做的目的主要有兩個：一是全面取證，擴大信息收集的渠道。二是起到驗證及佐證的作用。五建立績效審計評估指標(biāo)體系，健全行政部門績效評估指標(biāo)為加強績效審計的操作性與公平性，需要建立一套科學(xué)可行的政府績效指標(biāo)評價體系，指標(biāo)內(nèi)容包括對經(jīng)濟效益的評價和社會效益的評價。由于社會效益是很難用定量指標(biāo)來衡量的，而定性指標(biāo)有時難以保證公平。因此，在制定社會效益評價指標(biāo)時，可以作出一些原那么性較強的定性規(guī)定。另外，針對彈性較大的、容易使公平性受到損害的工程或領(lǐng)域，可通過總結(jié)經(jīng)驗增加一些補充性質(zhì)的規(guī)定，以不斷完善制度建設(shè)和標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)?，F(xiàn)階段我國應(yīng)按如下原那么建立政府績效審計評估標(biāo)準(zhǔn)：1、堅持績

54、效與公平并重的原那么政府績效審計標(biāo)準(zhǔn)確實立一方面在于評價政府活動的經(jīng)濟性、效率性和效果性，另一方面要兼顧公平，即利益分配、充分就業(yè)等方面。因為各利益主體在社會再生產(chǎn)過程中起點、時機、過程和結(jié)果的公平也是政府管理活動追求的目標(biāo)。對績效與公平兩大目標(biāo)之間的內(nèi)在關(guān)聯(lián)與制度安排，政府管理活動不能有所偏愛。作為績效審計在評價政府績效時，片面強調(diào)績效而遺忘公平或片面強調(diào)公平而忽略績效對于經(jīng)濟都是有害的。2、堅持績效審計與社會責(zé)任相結(jié)合的原那么我國是社會主義國家，在強調(diào)政府績效的同時，必須綜合考慮政府社會責(zé)任的履行情況。政府的社會責(zé)任主要有兩個方面，一是自然環(huán)境，它包括合理利用自然環(huán)境資源，保護(hù)和改善自然環(huán)

55、境，維護(hù)生態(tài)平衡等；二是社會環(huán)境，包括社會的安定團(tuán)結(jié)、人口就業(yè)問題、醫(yī)療住房、退休金等的保障程度。政府績效審計標(biāo)準(zhǔn)確實立理應(yīng)包含對政府社會責(zé)任的評價，否那么提高政府績效就是一句空話。3、堅持長遠(yuǎn)績效與當(dāng)前績效，宏觀績效與中微觀績效相結(jié)合的原那么從時間度量上看，長遠(yuǎn)績效是指在較長時間里可能持續(xù)產(chǎn)生的績效，當(dāng)前績效是指在當(dāng)月、當(dāng)季、當(dāng)年實現(xiàn)的績效，兩者是對立統(tǒng)一的關(guān)系。確定政府績效審計標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)堅持當(dāng)前績效服從長遠(yuǎn)績效的原那么。因為一個國家經(jīng)濟開展和社會進(jìn)步是個持續(xù)不斷的過程，某些投資大、效益長的根底設(shè)施建設(shè)將為國民經(jīng)濟的長期高效、高速開展增加后勁。如果只考慮當(dāng)期績效，對國家和人民并未真正盡責(zé)。從空間

56、廣度上看，宏觀績效是指整個國家管理所實現(xiàn)的績效，中微觀績效是指某一地方政府管理所實現(xiàn)的績效。它們構(gòu)成了整體與局部的關(guān)系，從馬克思主義哲學(xué)角度看，局部應(yīng)服從于整體。地方政府管理目標(biāo)應(yīng)與國家宏觀管理目標(biāo)保持一致，否那么，即使是對地方政府再有效益的行為在政府績效審計評價中也不能評價為優(yōu)。六加強重視預(yù)算審計預(yù)算審計處于績效審計過程的開端,是相當(dāng)重要的一個環(huán)節(jié),但同時也往往是比較容易被無視的一個環(huán)節(jié)。一個完整的預(yù)算管理體系應(yīng)包括批準(zhǔn)確立、組織實施、報告執(zhí)行情況和結(jié)果、監(jiān)督鑒證、決算批準(zhǔn)五個環(huán)節(jié),政府績效審計就是預(yù)算管理的監(jiān)督鑒證環(huán)節(jié)。它既能在很大程度上提高人大預(yù)算審批和監(jiān)督的深度,又能提高人們對績效審計

57、重要意義的認(rèn)識。其出發(fā)點在于以“產(chǎn)出或“績效評價問題影響預(yù)算安排。這就有利于人大行使對政府預(yù)算的審批權(quán)和監(jiān)督權(quán)?，F(xiàn)行的基數(shù)法預(yù)算下,預(yù)算單位所獲得撥款與其業(yè)績不掛鉤,且預(yù)算不夠細(xì)化,人大代表對此很難發(fā)表意見?？冃ьA(yù)算下,人大對預(yù)算的審查重點不是各部門的總預(yù)算,而是每項具體支出的合理性和效益性,這樣就深化了人大的預(yù)算監(jiān)督?？冃ьA(yù)算制度的建立和實施需要公共財政制度和績效審計制度的配合?？冃徲嬤\用比較全面、具體的方法和指標(biāo)來衡量資金支出或投資完成后取得的成績和完成工作的情況,按績效工程來核算和考察其支出,從而為人大績效預(yù)算審批和監(jiān)督提供技術(shù)和專業(yè)化支持。七推行審計結(jié)果公告制度審計結(jié)果公告也就是通常所說的報告權(quán)和公布權(quán)，是指政府審計組織有權(quán)將審查結(jié)果報告給授權(quán)機構(gòu)，有權(quán)將審查結(jié)果公布于眾。公告審計結(jié)果是國際通行的慣例，各國審計立法對報告權(quán)和公布權(quán)都有相應(yīng)的規(guī)定。審計工作的效果很大程度上取決于審計報告的公開性，它同時也是衡量政府審計組織獨立性和客觀性的重要標(biāo)志。按照WTO規(guī)那么，有關(guān)政府行為要公開透明；*報告也指出，要進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，形成行為標(biāo)準(zhǔn)、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效的