漫談和諧社會語境的公共服務(wù)體制建立

1、漫談和諧社會語境的公共服務(wù)體制建立 摘要：完備的公共服務(wù)體系是和諧社會的有機組成部分，它的建立之于和諧社會的構(gòu)建意義重大，是構(gòu)建社會主義和諧社會的基礎(chǔ)與先決條件。公共服務(wù)體系的建立既要充分考慮我國基本國情，正確把握其基本特征，又要科學(xué)設(shè)定建設(shè)路徑。唯有如此，公共服務(wù)體系的建設(shè)才能積極穩(wěn)妥地推進，和諧社會的構(gòu)建才能得以最終實現(xiàn)。 關(guān)鍵詞：和諧社會；公共服務(wù)；體制創(chuàng)新 社會主義和諧社會既是黨的1項重大理論創(chuàng)新成果，也是當(dāng)前社會發(fā)展的重大戰(zhàn)略任務(wù)。從理論到實踐，它都開創(chuàng)了中國特色社會主義事業(yè)的新境界。新境界必有新要求，要落實科學(xué)發(fā)展觀、構(gòu)建社會主義和諧社會，1個重要的方面就是必須加快政府職能轉(zhuǎn)變，建

2、設(shè)完備的社會主義公共服務(wù)體系，以消除社會公共需求日益增長與當(dāng)前社會公共服務(wù)提供不足的矛盾，緩解社會不同利益群體的緊張關(guān)系。 1、完備的公共服務(wù)體系是構(gòu)建社會主義和諧社會的基礎(chǔ)與先決條件 改革開放30年來，我國已經(jīng)在各方面取得了舉世矚目的成就。與此同時，社會市場化進程打破了原有的利益格局，催生了大量的利益主體，形成了多元化的利益格局，但也帶來了新的不同利益主體之間的利益矛盾，國內(nèi)各種利益矛盾出現(xiàn)了前所未有的復(fù)雜局面，伴生出了諸多的社會問題。比如，社會需求的某些方面仍然處于嚴重的失衡狀態(tài)，社會貧困問題雖有所緩解但仍然嚴峻，收入分配差距不斷擴大，社會保障體系建設(shè)明顯滯后，大量的社會穩(wěn)定與公共安全問題

3、、失業(yè)問題、教育問題、環(huán)保問題等日趨突出。諸如此類的社會不和諧問題猶如病灶1般侵入并損害了我國社會機體，給我國社會主義和諧社會的建構(gòu)造成了巨大的壓力。 深入分析上述這些侵害我國社會機體的因素，筆者認為，這些不和諧因素歸根結(jié)底都是公共服務(wù)供給不足、公共服務(wù)體系不完備所致。溫家寶總理曾經(jīng)指出：“提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，包括加強城鄉(xiāng)公共設(shè)施建設(shè)，發(fā)展社會就業(yè)、社會保障服務(wù)和教育、科技、文化、衛(wèi)生、體育等公共事業(yè)，發(fā)布公共信息等，為社會公眾生活和參與社會經(jīng)濟、政治、文化活動提供保障和創(chuàng)造條件。”這不僅給“公共服務(wù)”下了1個權(quán)威性定義，而且深刻地闡述了公共服務(wù)體系在經(jīng)濟社會發(fā)展中的作用。的確，在新形勢下，我

4、國公共需求呈現(xiàn)出增長迅速、主體多元化、結(jié)構(gòu)復(fù)雜化、需求多樣化的特點，城鄉(xiāng)居民在教育、醫(yī)療、社會保障等方面的公共需求比重大幅上升，公共需求結(jié)構(gòu)正逐步由消費型向發(fā)展型升級。具體而言，公共需求全面、快速增長主要表現(xiàn)如下：1是公共需求以超常的速度增長。近幾年我國城鎮(zhèn)居民的總需求中，個人公共需求年均提高的比重相當(dāng)于過去5年的總體增幅，并且近兩年的增幅更大。2是公共需求主體快速擴大，廣大農(nóng)民和城鎮(zhèn)中低收入者逐步成為公共需求的主體。3是公共需求的結(jié)構(gòu)變化迅速，除了義務(wù)教育和公共醫(yī)療，對公共安全、環(huán)境保護以及利益表達的需求越來越成為全社會普遍關(guān)注的焦點。由于1方面是公共需求迅速增長，另1方面則公共服務(wù)供給不足

5、，公共服務(wù)需求旺盛與供給不足的矛盾使得我國公共服務(wù)體系面臨著巨大的社會壓力，甚至已經(jīng)成為我國突出的社會矛盾。這個社會矛盾不解決，公共服務(wù)體系不完善，和諧社會的建構(gòu)就無從談起。因此，從1定意義上說，建設(shè)完備的公共服務(wù)體系就是當(dāng)前我國社會主義和諧社會構(gòu)建的基礎(chǔ)與先決條件。換言之，只有建立完備的公共服務(wù)體系，才能實現(xiàn)社會公平、穩(wěn)定、快速、健康、持續(xù)性的發(fā)展。 2、公共服務(wù)體系建設(shè)必須1切從社會主義初級階段的特殊國情出發(fā) 我國正處于社會主義初級階段，這是我國相當(dāng)長時期內(nèi)所要面臨的1大基本國情。我國各項事業(yè)的發(fā)展都要受基本國情的制約，和諧社會的發(fā)展程度同樣要受制于此。也就是說，當(dāng)前我國所要建構(gòu)的和諧社會

6、，是1種社會主義初級階段條件下的和諧社會，否則，這種和諧社會就只能是空中樓閣。我們黨也正是基于社會主義初級階段及其發(fā)展?fàn)顩r，提出了到2020年我國構(gòu)建社會主義和諧社會的九大目標(biāo)和主要任務(wù)。這九大目標(biāo)包含了我國民主法治、人民生活、公共服務(wù)、道德文化、社會創(chuàng)新、環(huán)境保護、社會管理等涉及政治、經(jīng)濟、文化與社會全方位的內(nèi)容，為我國在社會主義初級階段條件下的1定時期內(nèi)建構(gòu)社會主義和諧社會指明了方向。 同理，完備的公共服務(wù)體系建設(shè)同樣不能脫離社會主義初級階段這1現(xiàn)實。也就是說，1方面，我們的最終目標(biāo)是建立1個適應(yīng)和諧社會需要的完備的公共服務(wù)體系，但在體系建立過程中我們還要充分考慮我國的基本國情。公共服務(wù)體

7、系建設(shè)是要有條件的、分步驟的。那種脫離現(xiàn)實國情、好高騖遠式的盲目建設(shè)難免要遭致失敗。我國仍是1個發(fā)展中大國，在當(dāng)前條件下，建立符合社會主義初級階段的公共服務(wù)體系的基本目標(biāo)是提供基本而有保障的公共產(chǎn)品。國外正反兩方面的經(jīng)驗表明，公共服務(wù)體系建設(shè)滯后，就會嚴重阻礙經(jīng)濟社會的發(fā)展；公共服務(wù)體系完備，就能安全地度過經(jīng)濟社會發(fā)展的危險期。唐鐵漢等人的研究表明，依據(jù)國外經(jīng)驗，公共服務(wù)體系的建設(shè)可分為3個基本階段：1是人均GDP處于1000美元左右的階段。在該階段，必須全面完善公共服務(wù)制度，否則，將導(dǎo)致經(jīng)濟發(fā)展的中斷與停滯。2是人均GDP處于10008000美元的社會經(jīng)濟增長階段。這是以公共服務(wù)為基礎(chǔ)和平臺

8、、經(jīng)濟與社會協(xié)調(diào)發(fā)展的階段，需要注意全面、系統(tǒng)地完善公共服務(wù)職能，堅持教育、科技優(yōu)先增長，強化公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，適度控制社會福利的增長水平。3是人均GDP達到8000美元左右、開始進入高收入國家行列的階段。這是以提高生活質(zhì)量為主的發(fā)展階段，要注意穩(wěn)定社會保障支出占GDP的比重和政府財政支出占GDP的比重，控制社會福利的過快增長。在該階段，要注意控制公共服務(wù)的數(shù)量、提高公共服務(wù)的質(zhì)量。當(dāng)前我國正處在人均GDP從1000美元向3000美元邁進的關(guān)鍵發(fā)展階段，比較國外經(jīng)驗而言，當(dāng)前我國公共服務(wù)體系建設(shè)應(yīng)該說僅僅處在第1階段(即“必須全面完善公共服務(wù)制度”的階段)向第2階段(即“以公共服務(wù)為基礎(chǔ)和平臺

9、、經(jīng)濟與社會協(xié)調(diào)發(fā)展”的階段)過渡時期。 3、構(gòu)建社會主義和諧社會。完善公共服務(wù)體系建設(shè)路徑 1般說來，公共服務(wù)體系主要是指以政府為主導(dǎo)、以提供基本而有保障的公共產(chǎn)品為主要任務(wù)、以全體社會成員分享改革發(fā)展成果為基本目標(biāo)的1系列制度安排，這些制度安排主要表現(xiàn)為政府主導(dǎo)、社會參與與體制創(chuàng)新。 1政府主導(dǎo)。有學(xué)者指出，公共服務(wù)主要是指由法律授權(quán)的政府、以及非政府公共組織和有關(guān)工商企業(yè)，在純粹公共物品、混合性公共物品以及特殊私人物品的生產(chǎn)和供給中所承擔(dān)的職責(zé)和履行的職能，其中，政府是責(zé)無旁貸的主導(dǎo)者。這種政府主導(dǎo)的特質(zhì)，首先表現(xiàn)為政府是公共服務(wù)的最主要的提供者。由于政府的公共性質(zhì)，政府的主要職能之1就

10、是公共服務(wù)。為了滿足日益增長的公共需求，政府必須加強公用基礎(chǔ)設(shè)施、公共文化設(shè)施、公共衛(wèi)生設(shè)施、公共教育設(shè)施等方面 的建設(shè)，積極發(fā)展義務(wù)教育和公共醫(yī)療衛(wèi)生保健事業(yè)，建立健全社會保障體系，維護社會治安和國防安全，加大環(huán)境保護力度。政府主導(dǎo)的特征還表現(xiàn)為政府責(zé)無旁貸地成了公共服務(wù)體系建設(shè)的核心。政府根據(jù)國情和本區(qū)域內(nèi)的人口資源和財政能力來確定公共服務(wù)的總體目標(biāo)、水平、策略、原則等方向性的框架，并經(jīng)同級權(quán)力部門機構(gòu)批準(zhǔn)實施。從公共服務(wù)過程來看，無論從目標(biāo)設(shè)定到組織設(shè)計再到公共服務(wù)的機理運作，還是最終輸出公共產(chǎn)品到收集社會反饋再到修正輸入，政府始終是其中的主導(dǎo)者。換言之，政府是公共服務(wù)制度的設(shè)計者、實施

11、者與維護者。公共服務(wù)體系全面不全面、完整不完整，歸根結(jié)底取決于政府意愿與政府能力。 2社會參與。和諧社會中的公共服務(wù)體系建設(shè)，是1個社會公眾、政府以及其他各種公共服務(wù)供給者之間互動的過程。首先，公共服務(wù)體系建設(shè)要有公共服務(wù)需求信息與持續(xù)不斷的支持。這不僅需要政府設(shè)置暢通的公共需求的表達渠道，而且更需要社會公眾需求表達的積極參與。社會公眾是公共服務(wù)的直接消費者，因而在公共服務(wù)的需求等方面最有發(fā)言權(quán)。如平新喬、趙俊超在浙江省慈溪市對外來務(wù)工人員和當(dāng)?shù)鼐用褡髁?項公共服務(wù)需求調(diào)查，并對公共服務(wù)需求事項作了1個排序。結(jié)果表明，解決戶口需求排在第1位，其他依次是子女教育、各種社會保險、最低生活保障和困難

12、補助、治安、衛(wèi)生及其他。該項調(diào)研客觀真實地反映了我國某部分人群的社會需求。我國不同地區(qū)、不同社會階層的人群對于公共服務(wù)需求是不1樣的，因此有必要建立暢通的公共需求表達機制，以真實客觀地反映來自各個地區(qū)各個階層的心聲。當(dāng)前全國各地的獻計獻策行動即是1個很好的佐證。因此，不了解民意、不集中民智，政府就會在公共服務(wù)供給上失去方向。不僅如此，社會公眾的合法性支持與資源性支持無疑是完備的公共服務(wù)體系建設(shè)所不可或缺的，比如在慈善捐助等慈善事業(yè)的發(fā)展方面，美國的慈善捐助每年達6000多億美元，相當(dāng)于GDP的9；我國香港地區(qū)的慈善捐助每年也達60億港元。我國內(nèi)地目前每年僅有10多億元，只相當(dāng)于GDP的0.01

13、。因此有必要通過制定優(yōu)惠政策，增加慈善捐助，擴大第3次分配的規(guī)模，這樣既可彌補國家用于社會事業(yè)發(fā)展的財政資金的不足，又有利于縮小貧富差距。 應(yīng)該說，政府不是唯1的公共服務(wù)供給者，私人部門和第3部門也要加入到公共服務(wù)供給的主體當(dāng)中來。美國學(xué)者奧斯特羅姆等人認為，在治理公共事務(wù)方面，政府和市場不是包治百病的良藥，所以提出了多中心治理的制度安排。多中心理論突破了傳統(tǒng)意義上政府與市場兩種秩序的2元思維，公民通過參與自主治理公共事務(wù)，改進公共服務(wù)。在傳統(tǒng)意義上，私人部門主要提供私人產(chǎn)品和服務(wù)，私人部門不得進入公共物品的生產(chǎn)和提供領(lǐng)域；而公共服務(wù)的市場化則打破了這種傳統(tǒng)的公私界限，私人部門的力量逐漸滲透到

14、公共領(lǐng)域，在某種程度上改變著私人部門的角色和性質(zhì)。它不僅使自己獲得了相應(yīng)的利潤回報，而且優(yōu)化了社會資源的配置，提供了大量的公共產(chǎn)品與服務(wù)，從而分擔(dān)了政府的責(zé)任，改進了公共服務(wù)的供給質(zhì)量和供給能力。第3部門以自身的非功利性目的或客觀的公益性后果，以社會的自組織、自規(guī)則和自治理方式，或者以政府授權(quán)的行動方式，或者以跨國行動的方式，或者同政府或私人部門共同采取行動的方式，為社會提供局部性或?qū)ｍ椥怨卜?wù)。 3體制創(chuàng)新。完備的公共服務(wù)體系建設(shè)不能缺少體制創(chuàng)新。這種體制創(chuàng)新首先表現(xiàn)在如前所述的公共服務(wù)供給主體多元化上。主體多元化良性造成了公共產(chǎn)品的生產(chǎn)市場化、效益化與社會化，并繼而間接帶來了這樣1種前景

15、可觀的后果：政府可以逐步退出公共產(chǎn)品的直接供給，且依據(jù)公共產(chǎn)品的不同種類，政府退出的程度也有所區(qū)別。 其次則表現(xiàn)在公共服務(wù)提供方式的多樣化上。政府職能外包理論表明，政府履行行政職能可借鑒經(jīng)濟部門有效的管理方式，用市場手段代替行政手段。利用招標(biāo)、承包、租賃、委托、代理、拍賣等方式實現(xiàn)政府職能的對外轉(zhuǎn)移，通過市場化手段來提供公共產(chǎn)品與服務(wù)。這樣，政府通過職能外包降低了公共服務(wù)交易成本，實現(xiàn)了政府職能的有效轉(zhuǎn)變，甚至精簡了政府機構(gòu)。近些年來，我國政府結(jié)合中國具體國情，大膽地借鑒了國外先進管理思想與方法，進行了公共服務(wù)提供方式的創(chuàng)新。比如，在我國公共事業(yè)市場化改革過程當(dāng)中，政府就已經(jīng)借鑒并摸索出了許多有益的方法，如BOT模式、合資模式、直接購并、純民營模式、TOT模式以及PPP模式等等。 最后，體制創(chuàng)新表現(xiàn)在公共服務(wù)評估與監(jiān)管體制創(chuàng)新上。檢驗公共服務(wù)體系向社會成員提供的公共產(chǎn)品的效果如何，需要公共服務(wù)評估與監(jiān)管體制。公共服務(wù)評估與監(jiān)管體制應(yīng)該具備較強的社會開放性，可以通過1系列諸如制定居民公共服務(wù)評估卡監(jiān)督制度、建立公共服務(wù)問責(zé)制、設(shè)立公共服務(wù)問題處理辦公室與投訴電話以及新聞媒體公開曝光等方式來評估并監(jiān)督公共服務(wù)質(zhì)量，也可以通過消費者的公共服務(wù)自主選擇、行業(yè)內(nèi)部的自律性監(jiān)督、競爭者間的牽制性監(jiān)