多元參與機制創(chuàng)新公共文化論文

1、多元參與機制創(chuàng)新公共文化論文 一、現(xiàn)實需求:公共文化服務(wù)多元參與的邏輯原點 在我國計劃經(jīng)濟體制下，政府通過行政體系以及作為其延伸的企事業(yè)單位承擔著各種公共文化產(chǎn)品的供給。進入社會轉(zhuǎn)型期，即在我國由生存型階段轉(zhuǎn)向發(fā)展型新階段的背景下，壟斷式傳統(tǒng)供給模式越來越難以適應(yīng)公共文化服務(wù)體系建設(shè)的需要，由此尋求多元力量的合作，探索公共文化服務(wù)的市場化和社會化道路成為呼應(yīng)現(xiàn)實需求的邏輯原點。 (一)積極應(yīng)對公共文化服務(wù)需求快速增長與結(jié)構(gòu)復(fù)雜化并存的需要 馬克思、恩格斯曾指出，人的需要分成生存、享受和發(fā)展三個層次，需求層次的提升取決于生產(chǎn)力水平。改革開放30多年來，中國經(jīng)濟經(jīng)歷持續(xù)的高速增長，物質(zhì)財富日益豐富

2、，已經(jīng)由基本小康社會開始向全面小康社會邁進，人們的利益訴求正在從“底線型”利益訴求向“增長型”利益訴求轉(zhuǎn)變2。在基本生存需求實現(xiàn)的基礎(chǔ)上，產(chǎn)生了安全、享受和自身發(fā)展等高層次需求，并直接表現(xiàn)為對包括公共文化在內(nèi)的基本公共服務(wù)的實際需求不斷增長，這從近些年中央財政用于支持構(gòu)建覆蓋城鄉(xiāng)的公共文化服務(wù)體系的投入逐年提高就可以得到驗證。據(jù)財政部公布的數(shù)據(jù)顯示，2003年至2012年累計投入58011億元，年均增長822%。其中，2012年中央財政安排公共文化服務(wù)體系建設(shè)資金15521億元，比2011年增加2566億元，增長1981%3。與此同時，轉(zhuǎn)型期中國的社會結(jié)構(gòu)相對于傳統(tǒng)社會，開始出現(xiàn)明顯的分化，其

3、中最為重要的分化過程之一就是階層化的過程:階層地位越來越明確，階層邊界越來越清晰，階層利益越來越凸顯4。結(jié)構(gòu)的分化加之地區(qū)之間、城鄉(xiāng)之間、行業(yè)之間的差異性必然導(dǎo)致文化需求的豐富性與多樣性?！肮竦奈幕枨笫莿?chuàng)新公共文化服務(wù)體系的動力，公民的文化需要將決定公共文化服務(wù)體系的目標、內(nèi)容、特征與途徑，并為公共文化服務(wù)指明方向?！?5657面對公眾公共文化服務(wù)需求的快速增長以及結(jié)構(gòu)的復(fù)雜化，這就需要公共文化服務(wù)體系必須保持自身的廣泛性與適應(yīng)性，發(fā)揮多方合力的作用，多主體協(xié)同參與公共文化服務(wù)，切實提高公共文化服務(wù)效能。 (二)提升公共文化服務(wù)有效性的需要 公共文化服務(wù)的出發(fā)點和歸宿是滿足人們?nèi)找嬖鲩L的文

4、化需求，保障公眾的基本文化生活權(quán)，相應(yīng)的，政府的公共文化服務(wù)的效率在一定程度上取決于社會公眾的認同和參與程度。正是如此，新公共服務(wù)理論指出，“行政官員必須努力擴大公民直接參與治理的機會，以便公民培養(yǎng)那種作為對良好行政信條的信任之最終基礎(chǔ)的有用智慧?！?59這表明，在公共文化服務(wù)體系建設(shè)中需要實現(xiàn)政府由自上而下的權(quán)力向度朝著上下雙向互動轉(zhuǎn)變、由封閉向公開透明轉(zhuǎn)變，還政于民，賦予公眾更多參與權(quán)、表達權(quán)、知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)，培育公民意識和責任意識，發(fā)揮公眾的主體性作用。近年來，我國各級政府把加強文化建設(shè)作為改善民生的重要內(nèi)容，開展了諸如廣播電視村村通、文化信息資源共享、農(nóng)村電影放映、新農(nóng)村書屋、文化扶貧

5、等一系列文化惠民工程，城鄉(xiāng)公共文化建設(shè)獲得了快速的發(fā)展。但在傳統(tǒng)的政府壟斷供給模式下，精英價值觀主導(dǎo)的自上而下“喂食”式文化供給方式在一定范圍內(nèi)廣泛存在著，許多文化產(chǎn)品是依靠國家力量從上而下向基層社會強行“植入”的，但現(xiàn)實告訴我們，這種單靠國家力量從外面強制“植入”基層社會的精英文化觀念，難以在基層社會中植根、發(fā)育、開花、結(jié)果，是種“無根”的文化7，客觀上造成公共文化服務(wù)供需之間的錯位，當前農(nóng)家書屋中“有書沒人”、送戲下鄉(xiāng)時“有戲沒人”的事實就是明證。因此，要提升公共文化服務(wù)有效性，體現(xiàn)民意，需要鼓勵公眾參與，關(guān)注公眾聲音，并充分發(fā)揮基層群眾的“草根性”智慧和力量。 (三)增強政府公共文化服務(wù)

6、效能的需要 實現(xiàn)公共利益最大化是政府的根本職責和目標。因為承載公共利益的“公共產(chǎn)品是這樣一種物品，在增加一個人對它分享時，并不導(dǎo)致成本的增長(它們的消費是非競爭性的)，而排除任何個人對它的分享都要花費巨大成本(它們是非排他性的)”8147。公共產(chǎn)品的獨特性質(zhì)決定政府充當核心主體的角色，實現(xiàn)保障和維護人民群眾的文化權(quán)利，滿足人民群眾的文化需求?，F(xiàn)實圖景是，在公共服務(wù)實踐中，由于政府承擔了過多的職能，往往力不從心，陷入責任無限性和能力有限性的尷尬境地。處于這一境地的政府必然需要尋求與公民社會、市場的協(xié)同治理，因為“有效的政府雖然是發(fā)展所必須的，但是國家在經(jīng)濟與社會發(fā)展之中的中心地位，不是作為增長的

7、直接提供者，而是作為合作者、催化劑和促進者呈現(xiàn)出來的。政府通過國家行為直接提供商品和服務(wù)以及改善人民福利的做法注定是要失敗”91的。在我國公共文化服務(wù)領(lǐng)域，城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間以及階層之間的供給不平衡，正是長期以來“萬能政府”壟斷公共文化服務(wù)所致。因此，要增強公共文化服務(wù)的能力，政府需要轉(zhuǎn)變職能，創(chuàng)新公共管理方式。具體而言，在發(fā)揮市場配置資源的優(yōu)勢方面，應(yīng)加快市場化改革，尋求政府與市場合作關(guān)系的最佳結(jié)合點;在利用新興社會力量方面，應(yīng)通過社會化改革，把部分公共文化服務(wù)的職能讓渡給社會。形成政府與民間、公共部門與私人部門之間良性互動的格局，讓政府回歸到“掌舵”的角色上來。就如公共管理學家登哈特(Ja

8、netVDenhardt)等所言，“公共行政官員不是公共利益的單獨主宰者。相反，公共行政官員應(yīng)該被視為在一個包括公民、團體、民選代表以及其他機構(gòu)在內(nèi)的更大治理系統(tǒng)中的關(guān)鍵角色?！?59 二、多重困境:公共文化服務(wù)多元參與存在的問題 為了應(yīng)對社會轉(zhuǎn)型帶來的社會問題復(fù)雜化和社會利益分化的挑戰(zhàn)，我國政府積極尋求公共服務(wù)和社會管理體制的創(chuàng)新之策，努力構(gòu)建“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障”的社會服務(wù)與管理體制。但在公共文化服務(wù)體系構(gòu)建的實踐中，社會協(xié)同、公眾參與的多元共建格局的形成還存在諸多困境和突出問題。 (一)公眾參與意識和能力不強，參與渠道不暢 公眾參與是衡量一個社會公共服務(wù)水平

9、高低的重要標志，是影響公共服務(wù)部門績效的關(guān)鍵因素，是公眾主體地位的主要表征。這是由于“離開公眾的參與，行政人員或?qū)＜彝鶡o法獲得制定政策所需的全部信息，甚至得不到正確的信息”10，結(jié)果必然導(dǎo)致服務(wù)效能的低下。從公共文化服務(wù)體系建設(shè)的實踐來看，我國公眾參與水平仍然較低，主要表現(xiàn)在:一是公眾參與公共文化服務(wù)的意識不強。就公共文化服務(wù)而言，公眾參與意識是指公眾個體對自己在公共文化服務(wù)體系中的地位的自我感知，一種把權(quán)利義務(wù)觀和責任感使命感融為一體的心理意識，主要包括公共文化的權(quán)利意識和義務(wù)意識。一方面，由于歷史、文化的影響和政治發(fā)展、傳統(tǒng)因素的制約，公眾的文化權(quán)利意識淡薄，理性認知不足，基本公共文化權(quán)

10、利還沒得到普遍的認同和重視。而且，由于在市場經(jīng)濟體制構(gòu)建過程中市場價值被過度張揚，公眾的權(quán)利觀念存在實用主義傾向，由于對經(jīng)濟利益權(quán)利的過度關(guān)注，進而弱化了人們對精神領(lǐng)域的文化權(quán)利的追求。另一方面，公眾的義務(wù)意識是公眾參與意識的理性化體現(xiàn)，是社會責任感的的主觀認知。在公共文化服務(wù)體系建設(shè)的實踐中，我國公眾總體表現(xiàn)為被動型參與較多、自覺型參與較少，享樂型參與較多、服務(wù)型參與較少，公眾文化服務(wù)參與熱情普遍不高，動力不足，義務(wù)意識不強。二是公眾參與公共文化服務(wù)的能力不足。公眾的參與能力是決定有效公眾參與公共文化服務(wù)的重要條件，由參與技能、經(jīng)驗和知識等組成。然而在現(xiàn)實的文化實踐活動中，由于公眾尤其是弱勢

11、群體自身文化素質(zhì)不高，對資訊的接收方式、理解程度以及對訴求表達渠道的認識不足等諸多因素的影響，使得實踐中公眾參與的能力與參與需求不符，參與效率低微。三是公眾參與公共文化服務(wù)的渠道不暢?！懊褚獾谋磉_需要合理的、順暢的渠道，公共政策才能夠合理地、民主地吸納民意和社會利益要求，使之轉(zhuǎn)化為有效的政策產(chǎn)品?！?1當前，我國公眾公共文化服務(wù)需求的表達渠道仍顯不暢和缺失，一方面?zhèn)鹘y(tǒng)的表達渠道低效，如座談會、聽證會等形式主義現(xiàn)象嚴重，缺乏對民意的關(guān)注與回應(yīng)的主動性;另一方面新型民意表達機構(gòu)和表達方式發(fā)展緩慢，如民間的社情民調(diào)機構(gòu)發(fā)育不全，“關(guān)鍵公眾接觸”、“公民調(diào)查”53334等新型參與渠道還缺乏經(jīng)驗與技術(shù)。

12、 (二)市場競爭機制缺乏，市場主體公共責任缺失 由于作為市場化主體的“私營部門存在強有力的誘因機制，能夠使公共服務(wù)的提供更為有效率、有更高的質(zhì)量，而且更具回應(yīng)性”12117，因此在公共服務(wù)變革的視野中，政府必須打破自身的壟斷，充分發(fā)揮市場機制在文化資源配置中的基礎(chǔ)性作用。在西方新公共管理運動的影響下，面對公共文化服務(wù)領(lǐng)域的現(xiàn)實矛盾與挑戰(zhàn)，我國20世紀90年代開始了公共文化服務(wù)的市場化改革。這在一定程度上提高了公共文化服務(wù)的水平和政府的管理效能，但由于相關(guān)體制機制建設(shè)的滯后，也暴露出一些缺陷和問題。一是市場競爭機制不充分，文化市場主體發(fā)育滯后。由于我國文化企業(yè)承載的意識形態(tài)宣傳和經(jīng)濟生產(chǎn)的雙重屬

13、性，導(dǎo)致民營企業(yè)和民間資本進入文化市場的準入條件過于苛嚴、市場準入程序繁雜，這勢必阻礙市場主體的發(fā)育和市場優(yōu)化資源配置的作用。因為“一個市場，不論是已經(jīng)存在的還是正在產(chǎn)生的，要想擁有效率，就一定要有競爭”，否則“壟斷者可以霸占市場并規(guī)定購買方所需商品的價格”1326。二是市場主體公共責任缺失。市場化改革的進路是公共文化服務(wù)有效供給的戰(zhàn)略選擇，但市場也會存在缺陷抑或“失靈”，薩繆爾森曾指出:“市場可以是我們駕馭下的一匹好馬。但是馬無論怎么好，其能量總有個局限”，“如果越過這個局限，市場機制的作用必然會蹣跚不前?！?4這種局限性表現(xiàn)在:一方面，企業(yè)的逐利本性決定其參與公共文化服務(wù)目標的經(jīng)濟利益化，

14、在監(jiān)督考核機制不健全的情況下，甚或產(chǎn)生公共責任缺失，對公共文化項目進行選擇性執(zhí)行、降低服務(wù)標準和質(zhì)量，繼而損害公眾基本文化權(quán)益和公共文化的公平性;另一方面，在競爭不充分的市場條件下，企業(yè)為了謀取超額壟斷利潤，通過向政府官員尋租的方式將政府綁入與自己所建立的相互依賴關(guān)系中，“這種權(quán)力的混合或分享已經(jīng)進一步攪亂了政府的責任”13157，侵蝕企業(yè)的公共職責，結(jié)果不僅難以保障公眾的利益，而且公眾還要遭受價高質(zhì)低的社會公共福利損失。 (三)非營利性組織發(fā)展的制度障礙，實踐中的回應(yīng)性和公益性不足 社會力量的增長是社會管理創(chuàng)新的基礎(chǔ)，而非營利組織是社會力量的核心要素。非營利組織協(xié)同政府參與社會管理和公共服務(wù)

15、，它與政府部門的合作伙伴關(guān)系已成為世界共識，正如薩拉蒙借用達爾和林德布洛姆(DahlandLindblom)的話指出，非營利組織行動的激增“也許是我們時代最偉大的政治革命”1523。伴隨著轉(zhuǎn)型期社會結(jié)構(gòu)的分化與整合、國家與社會關(guān)系的變遷與重構(gòu)，中國社會從總體性社會向自主性社會轉(zhuǎn)變，培育和催生了非營利性組織這一新的社會組織形態(tài)，并在公共文化服務(wù)體系建設(shè)中發(fā)揮著重要作用，彌補了“市場失靈”和“政府失靈”的缺陷。但是，我國非營利性組織如民間文藝團體、文化協(xié)會、文化基金會等應(yīng)有的作用并沒有充分發(fā)揮，在公共文化服務(wù)的實踐中仍面臨多重困境:一是非營利性組織發(fā)展的制度障礙。按照現(xiàn)行法規(guī)，我國對非營利組織采用

16、“雙重負責”的管理制度，即由登記管理機關(guān)和業(yè)務(wù)主管單位共同實施監(jiān)督管理。這一管理制度不僅造成非營利組織對政府的過度依賴和發(fā)展緩慢，而且由于放棄登記或選擇在工商管理部門登記，以致大量非營利組織尤其是非法社團面臨著合法性危機，游離于政府監(jiān)管之外。二是非營利組織參與公共文化服務(wù)的回應(yīng)性不足。當前與我國公共文化服務(wù)有關(guān)的非營利組織普遍存在籌資渠道單一、經(jīng)費短缺、專業(yè)性和文藝人才匱乏等問題，這必然影響非營利性組織志愿性和公共性的充分彰顯，難以對公共文化訴求做出有效和全面的回應(yīng)。三是非營利組織公共文化服務(wù)供給的公益性不足。盡管公益性和志愿性是非營利組織的天然屬性，但由于我國非營利組織力量不強、資金不足，致

17、使它產(chǎn)生對政府的行政依附以及對私人捐贈援助的依賴，其結(jié)果是非營利組織在公共文化服務(wù)對象和內(nèi)容的選擇上過于考量政府和捐贈者的偏好，力圖謀求行政上的庇護或經(jīng)濟上的援助，從而忽視了公眾尤其是弱勢群體真正的文化權(quán)利和文化需求，破壞了非營利組織的獨立性，扭曲了它在價值取向上的公益性。就如薩拉蒙在分析私人慈善對非營利性組織的支持和控制后指出，“結(jié)果，一些富人喜愛的服務(wù)，比如藝術(shù)，可能會得到推動，而其他一些窮人想要的服務(wù)卻被抑制了?！?549 三、路徑選擇:公共文化服務(wù)多元參與的機制創(chuàng)新 基于公共文化服務(wù)多元參與的現(xiàn)實障礙和問題，充分發(fā)揮政府、公眾、企業(yè)、非營利性組織等多方合力，實現(xiàn)社會化的多元共建格局，需

18、要創(chuàng)新和完善多元參與機制。 (一)創(chuàng)新公眾參與機制，充分調(diào)動公眾參與的積極性 根據(jù)發(fā)達國家公共產(chǎn)品最優(yōu)供給理論，要實現(xiàn)公共產(chǎn)品的最優(yōu)供給，就必須充分考慮產(chǎn)品消費者的需求狀況，離開對公共產(chǎn)品需求的考察，就無法確定供求均衡點，也就無法達至公共產(chǎn)品的最優(yōu)供給。這就要求改變政府包辦公共文化服務(wù)的做法，建立和完善參與機制，充分發(fā)揮公眾參與的積極性，將公共文化服務(wù)的決策權(quán)和參與權(quán)還與公眾。一是要提升公眾的參與能力，樹立現(xiàn)代公民意識和公民責任。因為“沒有成熟的公民主體意識，就沒有成熟的公民社會，也不會具備有序公民參與的充分條件”16。據(jù)此，需要加強公眾的公民意識教育和政治技能教育，增強他們的權(quán)力意識，提高公

19、眾的公共文化服務(wù)需求表達的意識、信心和能力，強化公眾的公民社會責任感。二是要創(chuàng)設(shè)多樣化公共文化服務(wù)的參與平臺。公眾參與平臺的缺失是公共文化服務(wù)信息不對稱、結(jié)構(gòu)失衡的重要原因，政府和相關(guān)部門應(yīng)該創(chuàng)造條件、構(gòu)建渠道使每一個人都有機會平等地獲取信息、表達訴求、展示才藝，接近公共文化決策和公共文化舞臺。三是要制定公眾參與的激勵政策?；鶎尤罕姴粌H是公共文化服務(wù)的享有者，也是公共文化產(chǎn)品的供給者，是精神文化產(chǎn)品的主要創(chuàng)作者。因此，在鼓勵公眾表達文化訴求的同時，也需運用激勵措施激發(fā)公眾投身公共文化的熱情，如評選表彰優(yōu)秀的群眾性文藝作品，獎勵表現(xiàn)突出的民間藝人，推進民間藝人職稱等級評定。 (二)完善市場運作機

20、制，充分發(fā)揮市場優(yōu)化資源配置的作用 “在現(xiàn)實中，公共文化服務(wù)體系的構(gòu)建，總是與市場的優(yōu)勢和缺陷的逐漸顯現(xiàn)過程相伴隨的。當一個地區(qū)市場經(jīng)濟發(fā)展到一定程度以后，市場原則便會滲透到文化領(lǐng)域，從而使文化生產(chǎn)在相當程度上受市場經(jīng)濟規(guī)律的制約。”14實踐證明，在保障公益性的前提下實現(xiàn)有限的市場化，是加強我國公共文化服務(wù)體系建設(shè)的現(xiàn)實選擇。其基本思路是在公共文化產(chǎn)品和服務(wù)的生產(chǎn)供給環(huán)節(jié)引入市場競爭機制，將原先由政府承擔的部分公共文化職能交給市場，通過充分利用市場優(yōu)化配置公共文化資源的作用，有效提升公共文化服務(wù)效率和實現(xiàn)政府職能。具體而言，一是要重構(gòu)政府在公共文化服務(wù)體系中的角色，改變政府“大包大攬”的做法，

21、從“辦文化”轉(zhuǎn)向“管文化”，政府更多執(zhí)行“掌舵”的職能，充當公共文化的組織者、管理者及監(jiān)督者，把具體“劃槳”的職能交由市場主體或社會組織去完成。二是要采用多種運作模式如委托生產(chǎn)、合同外包、特許經(jīng)營等，引入市場競爭機制，利用市場配置文化資源的優(yōu)勢，發(fā)揮私營企業(yè)協(xié)同增效的作用，保障各主體在法律框架下都能參與平等的公共文化供給競爭，不僅僅是國企，各種所有制企業(yè)都可以參與角逐，從而提高公共文化資源的利用效率，保證優(yōu)勝劣汰，促進服務(wù)效率的提高。三是要加強政府的引導(dǎo)和監(jiān)管，保障公共文化服務(wù)多主體良性互動。市場的作用不是萬能的。在公共服務(wù)領(lǐng)域，市場機制的缺陷也是十分明顯的，非政府主體的自利目標和公共文化的公益性目標之間的沖突導(dǎo)致公共文化服務(wù)的良好初衷難以實現(xiàn)。這就表明，在新的運作方式下，政府需要以引導(dǎo)者和監(jiān)督者的身份，通過信息公開、績效考核、懲戒問責等手段，協(xié)調(diào)各方力量，促進公共文化服務(wù)體系整體的健康運行。 (三)創(chuàng)新政社協(xié)作機制，有效彰顯非營利性組織的服務(wù)優(yōu)勢 有效吸納非營利性組織參與公共文化服務(wù)供給，這既是由非