現(xiàn)代行政法學(xué)研究論文

1、現(xiàn)代行政法學(xué)研究論文 行政法作為整個(gè)社會(huì)主義法律體系的一個(gè)獨(dú)立的法律部門(mén)，它是調(diào)整行使國(guó)家行政權(quán)力活動(dòng)和由此種活動(dòng)形成的行政關(guān)系的法律規(guī)范體系，其內(nèi)容是對(duì)行政權(quán)力行使的規(guī)則和秩序的規(guī)律性反映。簡(jiǎn)而言之，行政法是調(diào)整行政關(guān)系的法律規(guī)范的總稱。行政法學(xué)的理論基礎(chǔ)是指導(dǎo)行政法制建設(shè)和行政法學(xué)研究的基本思想，是構(gòu)建行政法學(xué)的基石，行政法學(xué)界的許多學(xué)者對(duì)該問(wèn)題都進(jìn)行了深入的研究和探討，但是眾說(shuō)紛紜，莫衷一是，至今尚未形成統(tǒng)一的觀點(diǎn)。在各種不同的學(xué)術(shù)觀點(diǎn)中，具有代表性的觀點(diǎn)有“服務(wù)論”、“管理論”、“控權(quán)論”、“平衡論”、“公共權(quán)力論”、“政府法治論”等等。其中較多的行政法學(xué)家傾向于“平衡論”。這幾種有關(guān)

2、行政法學(xué)理論基礎(chǔ)的理論，從不同的角度對(duì)行政法進(jìn)行研究，分別反映出它們?cè)谡J(rèn)識(shí)方法上的差異?！肮芾碚摗睆男姓?quán)的角度界定行政法：“服務(wù)論”從現(xiàn)代行政的一個(gè)顯著功能來(lái)認(rèn)識(shí)行政法：“公共權(quán)力論”從行政權(quán)的屬性出發(fā)來(lái)認(rèn)識(shí)行政法等等。以上幾種具有代表性的觀點(diǎn)，都有可取之處，對(duì)行政法學(xué)理論基礎(chǔ)的研究起了積極的作用。但是，這些觀點(diǎn)都存在著片面性和缺陷。筆者認(rèn)為，從中國(guó)社會(huì)的現(xiàn)實(shí)狀況和發(fā)展趨勢(shì)來(lái)看，行政法的主要職能和任務(wù)應(yīng)該是控權(quán)，以“控權(quán)”作為行政法的理論基礎(chǔ)，無(wú)論在理論上還是實(shí)踐上均是合理的和可行的。 一、行政法的主要職能是控權(quán)，而不是保權(quán) 西方學(xué)者認(rèn)為，行政法的主要作用是控制行政權(quán)，行政法是控權(quán)法。美國(guó)行

3、政法學(xué)家施瓦茨明確指出：“行政法是控制國(guó)家行政活動(dòng)的法律部門(mén)，它設(shè)置行政機(jī)構(gòu)的權(quán)力，規(guī)范這些權(quán)力行使的原則，以及為那些受行政行為侵害者提供法律補(bǔ)救?！保ㄗⅲ好纀.施瓦茨著：行政法，徐炳譯，群眾出版社，1986年版，第1頁(yè)。）筆者認(rèn)為，社會(huì)主義的行政法也不例外，其主要職能和作用同樣是對(duì)行政權(quán)實(shí)行法律控制。這并非簡(jiǎn)單移用西方行政法學(xué)的觀點(diǎn)，而是建立在對(duì)行政權(quán)力本質(zhì)認(rèn)識(shí)的基礎(chǔ)上，從而正確揭示了行政法與行政權(quán)之間的關(guān)系。行政權(quán)力的性質(zhì)不因國(guó)家、社會(huì)和經(jīng)濟(jì)制度的不同而有所差別，它是社會(huì)秩序賴以維持的力量，因而在任何國(guó)家，行政權(quán)力都是強(qiáng)制他人服從的權(quán)力。行政法存在的原因就在于行政權(quán)力的存在及其運(yùn)行有可能損

4、害他人的利益，需要行政法來(lái)加以控制。我們所講的控權(quán)，是根據(jù)中國(guó)的客觀實(shí)際提出的，因?yàn)槲覀兊恼侨嗣竦恼?，?guó)家的法律是由人民選出的代表組成的國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)制定的?？刂菩姓?quán)力，事實(shí)上就是由人民來(lái)控制政府，使政府能依法行政?？貦?quán)的目的無(wú)非是防止行政權(quán)力的擴(kuò)張和侵害的發(fā)生?，F(xiàn)代行政權(quán)之?dāng)U張傾向與事實(shí)，使“控權(quán)”成為現(xiàn)代行政法之重心所在。 那么，我們?cè)趶?qiáng)調(diào)控權(quán)的同時(shí)，對(duì)于權(quán)力的授予和權(quán)力的保障又如何來(lái)認(rèn)識(shí)呢？顯然，行政機(jī)關(guān)的權(quán)力由有關(guān)法律來(lái)授予并加以保障?？貦?quán)與授權(quán)并不相互排斥，行政機(jī)關(guān)只有先有了權(quán)力，才能談得到對(duì)權(quán)力的行使進(jìn)行控制。行政權(quán)力在現(xiàn)代國(guó)家是一個(gè)法律問(wèn)題，所有權(quán)力都必須通過(guò)法律賦予，否則

5、行政機(jī)關(guān)不得享有和行使任何權(quán)力。與此同時(shí)，任何權(quán)力也都必須通過(guò)法律來(lái)制約和控制。只有先授予行政機(jī)關(guān)權(quán)力，行政機(jī)關(guān)依法享有和行使權(quán)力以后，才能對(duì)權(quán)力的行使加以控制。西方學(xué)者麥迪森說(shuō)過(guò)：“首先你必須使政府能控制統(tǒng)治者，然后還要迫使它控制其本身?！保ㄗⅲ郝?lián)邦黨人文集，商務(wù)印書(shū)館，1980年版，第264頁(yè)。）由此可見(jiàn)，控權(quán)是以有權(quán)為前提的。 從我國(guó)社會(huì)狀況的現(xiàn)實(shí)看，政府是由人民授權(quán)產(chǎn)生的，但是政府從其產(chǎn)生之日起就已經(jīng)享有了強(qiáng)大的權(quán)力，對(duì)于我們國(guó)家的行政機(jī)關(guān)來(lái)說(shuō)，其不僅要享有行政權(quán)力，而且這種權(quán)力還必須強(qiáng)大?！罢仨殢?qiáng)大到足以維持社會(huì)安定并抵抗手中掌握權(quán)力的人施加的壓力，如果政府認(rèn)為應(yīng)當(dāng)這樣做的話。但

6、是政府不能強(qiáng)大到企圖使它自己的官員不受法律控制的地步?！保ㄗⅲ罕说?#183;斯坦、約翰·謝德著：西方社會(huì)的法律價(jià)值，中國(guó)人民公安大學(xué)出版社，1990年版，第37頁(yè)。）因此，就行政權(quán)本身而言，是無(wú)須行政法加以保障的，因?yàn)橐延械钠渌傻膹?qiáng)大力量已經(jīng)足以對(duì)它進(jìn)行保障了；對(duì)于處于被管理者地位的公民或組織來(lái)說(shuō)，行政權(quán)更不需要保障，行政權(quán)力本身就具有支配、控制權(quán)力客體的力量，行政機(jī)關(guān)在行使行政權(quán)的過(guò)程中有權(quán)命令、支配相對(duì)一方，在它們之間無(wú)須行政法對(duì)行政權(quán)予以保障。 有人認(rèn)為，行政權(quán)在實(shí)際行使中也有受到損害的可能，既然有受到損害的可能就應(yīng)該有相應(yīng)的保障。筆者認(rèn)為，這種觀點(diǎn)有失偏頗。不可否認(rèn)，行

7、政權(quán)在行使中有可能受到損害，同時(shí)，對(duì)行政權(quán)的損害也是無(wú)視法律的一種行為，因?yàn)樾姓?quán)是國(guó)家法律賦予的。然而，在現(xiàn)實(shí)社會(huì)中，行政權(quán)受到損害以及行政權(quán)在行使過(guò)程中可能出現(xiàn)的軟弱無(wú)力狀態(tài)在極大程度上源于行政機(jī)關(guān)自身。行政機(jī)關(guān)是代表政府依法行政行政權(quán)力的機(jī)關(guān)，但是行政機(jī)關(guān)自身的行為，如機(jī)構(gòu)不健全、管理松懈、規(guī)章制度流于形式，尤其是行政機(jī)關(guān)工作人員的素質(zhì)較低等諸多因素，妨礙了行政機(jī)關(guān)有效地依法行使權(quán)力。一些行政官員反而利用自己手中所掌握的權(quán)力貪贓枉法、以權(quán)謀私、壓制群眾、損害國(guó)家和公民的利益。所以，行政權(quán)公正、合法的行使需要通過(guò)法律的控制予以保證，防止行政機(jī)關(guān)濫用權(quán)力，防止其以權(quán)謀私，以維護(hù)公民和組織的合

8、法權(quán)益。 行政法對(duì)行政權(quán)的控制，主要表現(xiàn)在行政權(quán)只有依據(jù)行政法的規(guī)定行使才是合法有效的。行政權(quán)作為一種國(guó)家權(quán)力，它本應(yīng)是人民的、社會(huì)的權(quán)力，但它又是同人民大眾分離的；執(zhí)行這種權(quán)力的人們本應(yīng)是社會(huì)的“公仆”，但又日益成為社會(huì)的“主人”。而且“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬(wàn)古不易的一條經(jīng)驗(yàn)。有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直到遇有界限的地方才休止?！币虼耍仨殹耙詸?quán)力制約權(quán)力”，否則“公民生命、自由必然要成為濫用權(quán)力的犧牲品”。（注：法孟德斯鳩：論法的精神（上冊(cè)），張雁深譯，商務(wù)印書(shū)館，1982年版，第154頁(yè)。）筆者認(rèn)為，行政法應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)對(duì)行政權(quán)的控制作用，行政法在內(nèi)容上必須以防止行政專橫、強(qiáng)調(diào)保護(hù)公

9、民和組織合法權(quán)益不受非法行政行為侵犯為目標(biāo)，因此，行政法的主要職能是控權(quán)。 二、行政法以控權(quán)為主，不僅僅是一個(gè)平衡的問(wèn)題 “平衡論”觀點(diǎn)的基本含義是：在行政機(jī)關(guān)與相對(duì)一方權(quán)利義務(wù)的關(guān)系中，權(quán)利義務(wù)總體上應(yīng)當(dāng)是平衡的。它既表現(xiàn)為行政機(jī)關(guān)與相對(duì)一方權(quán)利的平衡，也表現(xiàn)為行政機(jī)關(guān)與相對(duì)一方義務(wù)的平衡；既表現(xiàn)為行政機(jī)關(guān)自身權(quán)利義務(wù)的平衡，也表現(xiàn)為相對(duì)一方自身權(quán)利義務(wù)的平衡。不論哪一方侵犯了另一方的合法權(quán)益，都應(yīng)予以糾正。同時(shí)，平衡論也可稱為兼顧論，即兼顧國(guó)家利益、公共利益與個(gè)人利益。平衡論者認(rèn)為，在我國(guó)，國(guó)家利益、公共利益與個(gè)人利益在根本上和總體上是一致的、統(tǒng)一的，這是平衡論存在的客觀基礎(chǔ)。（注：羅豪才

10、等：現(xiàn)代行政法的理論基礎(chǔ)，中國(guó)法學(xué)1993年第1期。）在平衡的具體表現(xiàn)上還包括公共利益與個(gè)人利益的平衡以及效率與公正的平衡等，認(rèn)為平衡是行政法的基本精神，是行政法所追求的價(jià)值。（注：王錫鋅：再論現(xiàn)代行政法平衡精神，法商研究，1995年第2期，第37頁(yè)。）平衡論者還認(rèn)為，平衡（行政機(jī)關(guān)與相對(duì)一方權(quán)利義務(wù)關(guān)系的平衡）是現(xiàn)代行政法的實(shí)質(zhì)，是行政法的精義。（注：沈巋：試析現(xiàn)代行政法的精義-平衡，行政法學(xué)研究，1994年第3期，第12頁(yè)。） 筆者認(rèn)為，在行政領(lǐng)域內(nèi)，公共利益與個(gè)人利益因各自擴(kuò)張傾向而致的矛盾，外化為行政權(quán)與相對(duì)一方權(quán)利之沖突，這里無(wú)所謂平衡的問(wèn)題。平衡論者認(rèn)為平衡論也就是兼顧論，兼顧國(guó)家

11、利益、公共利益與個(gè)人利益。應(yīng)該認(rèn)識(shí)到，兼顧這三者間的利益，是我國(guó)法律調(diào)整利益關(guān)系應(yīng)遵循的價(jià)值準(zhǔn)則。兼顧這三者的利益，并非行政法所獨(dú)有，從這點(diǎn)上講，兼顧論應(yīng)該說(shuō)是一種體現(xiàn)普遍法律價(jià)值準(zhǔn)則的觀點(diǎn)，將其作為行政法的理論基礎(chǔ)似乎無(wú)多大實(shí)際意義。 行政法制建設(shè)的目的，就是要做到依法行政，亦即所謂“法治政府”。而依法行政的關(guān)鍵，是要正確解決行政機(jī)關(guān)的權(quán)力和公民、組織的合法權(quán)益的關(guān)系，從而將國(guó)家、集體和個(gè)人的利益有機(jī)地、合理地統(tǒng)一起來(lái)，這不僅僅是一個(gè)政府和公民之間權(quán)利義務(wù)的平衡問(wèn)題。況且，權(quán)利義務(wù)的平衡是法律上權(quán)利義務(wù)的一個(gè)普遍性特點(diǎn)。這里的平衡實(shí)質(zhì)上是指權(quán)利義務(wù)的對(duì)應(yīng)性，而且僅僅是在具體的法律關(guān)系中表現(xiàn)出

12、來(lái)的。行政法律關(guān)系是行政機(jī)關(guān)在行使行政權(quán)力的過(guò)程中發(fā)生的，這樣一種法律關(guān)系必然表現(xiàn)為一種權(quán)力關(guān)系。而任何權(quán)力關(guān)系必然具有支配性的特征。行政機(jī)關(guān)在這一關(guān)系中是權(quán)力主體，處于行政權(quán)力主體的地位，而公民或組織則是行政權(quán)力的客體，處于行政權(quán)的相對(duì)人地位。行政權(quán)力作為一種國(guó)家權(quán)力本身就具有支配、強(qiáng)制的力量，作為行政權(quán)力客體的公民或組織必然服從于由行政權(quán)力主體行使的這種權(quán)力。無(wú)論是在權(quán)利義務(wù)的立法分配上，還是在行政權(quán)力的行使過(guò)程中，它們都沒(méi)有平衡可言。在行政關(guān)系中，政府和公民之間的權(quán)利義務(wù)在總體上恰恰是以不平衡為特征的。從根源上講，政府的權(quán)力正是人民所賦予，在總體上很難說(shuō)是平衡的。實(shí)際上，“平衡論”是一種

13、理想的學(xué)說(shuō)類型。在中國(guó)這樣一個(gè)有著漫長(zhǎng)封建歷史、法制不健全和不完善、人治重于法治的國(guó)度，是不可能做到所謂平衡的。中國(guó)傳統(tǒng)法律文化的一個(gè)基本特征，就是沒(méi)有“個(gè)人權(quán)利”的概念。法律一向與倫理道德在一起，作為統(tǒng)治階級(jí)統(tǒng)治人民的工具，法律是用來(lái)治理老百姓的。在法律關(guān)系中，官是主體，民是客體，法長(zhǎng)期被視為階級(jí)統(tǒng)治的工具，而不被認(rèn)為有保障私權(quán)之功能，這一事實(shí)在新中國(guó)成立后若干年間并無(wú)根本改變。中國(guó)進(jìn)入改革開(kāi)放以后，這種狀況才有所變化，較多私法性質(zhì)的法律得以頒布施行，公民權(quán)逐步得以確立和保障。1990年10月1日實(shí)施的行政訴訟法，首次以法律的形式保障民告官的權(quán)利，這是我國(guó)社會(huì)主義法治建設(shè)的一次飛躍。然而，從

14、幾年來(lái)各地法院受理的行政案件看，行政訴訟案件并不多，而且原告的敗訴率占較大比例。由于眾所周知的原因，法院與被告之間往往存在某種默契，有的法院維持了處理不當(dāng)?shù)男姓袨?，老百姓將其稱之為“官官相護(hù)”。有的法院不愿意受理行政案件，有的平民百姓不知道告或害怕訴訟費(fèi)心費(fèi)力耽誤功夫等等。但是造成行政訴訟案件少的主要原因是行政管理相對(duì)人害怕行政機(jī)關(guān)在敗訴后”給小鞋穿”，害怕“贏一陣子，輸一輩子”，“高興一陣子，痛苦一輩子”。結(jié)果，造成“民告官”的行政訴訟案件有減少的趨勢(shì)，有些法院的行政庭門(mén)庭冷落，有的形同虛設(shè)，行政庭辦理經(jīng)濟(jì)案件的不在少數(shù)。但是，盡管存在這些現(xiàn)象，我們也不能否認(rèn)行政訴訟法的實(shí)施，使得中國(guó)社會(huì)

15、官主民客的格局開(kāi)始有所改變，而且近年來(lái)又有行政處罰法等法律法規(guī)的頒布。但是應(yīng)該看到，在現(xiàn)代中國(guó)，人們的許多權(quán)利還是僅僅停留在文字上，要想真正實(shí)現(xiàn)十分困難。理論是為實(shí)踐服務(wù)的，它為實(shí)踐提供依據(jù)和準(zhǔn)則，離開(kāi)實(shí)踐空談理論毫無(wú)意義。很顯然，中國(guó)社會(huì)當(dāng)前更需要的是控權(quán)，而不是所謂平衡。 三、行政法應(yīng)該加強(qiáng)對(duì)行政機(jī)關(guān)的控制和監(jiān)督，而不僅僅是個(gè)管理工具 持“管理論”觀點(diǎn)者認(rèn)為，行政法既是管理行政機(jī)關(guān)和公務(wù)員的法，又是行政機(jī)關(guān)進(jìn)行管理的法。（注：張尚族主編：走出低谷的中國(guó)行政法學(xué)，中國(guó)政法大學(xué)出版社，1991年版，第694頁(yè)。）管理論是從一種管理層面來(lái)概括行政法的，反映了行政法的動(dòng)態(tài)過(guò)程。它所涉及到的行政管理

16、應(yīng)法制化，行政活動(dòng)應(yīng)依法進(jìn)行等內(nèi)容對(duì)中國(guó)的行政法制建設(shè)有一定的積極作用。但是該觀點(diǎn)卻回避了行政法的根本性質(zhì)。管理論的主旨在于強(qiáng)化政府和行政權(quán)力對(duì)社會(huì)的單向控制，在制度設(shè)置上表現(xiàn)為行政權(quán)居于支配一切的地位。它以管理為本位，以管理為使命，把法律視為管理公民和其他組織的工具，無(wú)視行政相對(duì)一方當(dāng)事人的權(quán)利及其權(quán)利救濟(jì)，忽視了對(duì)管理者的監(jiān)督，過(guò)于強(qiáng)調(diào)行政效率與行政特權(quán)，對(duì)行政權(quán)的濫用缺乏嚴(yán)格的監(jiān)控手段，加深了行政領(lǐng)域“官本位”的特征，同現(xiàn)代民主社會(huì)的發(fā)展不相適應(yīng)。因此，管理論有較大的片面性，未能全面而深刻地把握行政法的實(shí)質(zhì)。事實(shí)上，行政法應(yīng)該主要是規(guī)范行政機(jī)關(guān)及其工作人員行為的法，是保障公民和組織合法權(quán)

17、益的“護(hù)民法”。 筆者認(rèn)為，每個(gè)社會(huì)成員的正當(dāng)?shù)暮戏?quán)益都必須得到保護(hù)，否則就不能體現(xiàn)社會(huì)正義?！罢x否認(rèn)為一些人分享更大利益而剝奪另一些人的自由是正當(dāng)?shù)模怀姓J(rèn)許多人享受的較大利益能綽綽有余地補(bǔ)償強(qiáng)加于少數(shù)人的犧牲?！保ㄗⅲ好懒_爾斯：正義論何懷宏譯，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，1988年版，第70頁(yè)。）由于行政機(jī)關(guān)作為國(guó)家的管理機(jī)關(guān)，是以國(guó)家強(qiáng)制力和強(qiáng)大的人力、物力為后盾的，總是居于“強(qiáng)者”的地位，而行政相對(duì)一方無(wú)論是個(gè)人還是組織均居于“弱者”地位。應(yīng)該考慮到這種力量的對(duì)比，將監(jiān)督行政權(quán)、保障公民權(quán)、以及為相對(duì)一方當(dāng)事人設(shè)置更多的權(quán)利保障措施放在突出的地位，進(jìn)一步對(duì)行政機(jī)關(guān)的行政管理權(quán)加以控制和監(jiān)督。 行政法的本質(zhì)作用在于控制和約束政府權(quán)力，防止并救濟(jì)違法和不當(dāng)行政給公民和組織造成的損害。隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立，我國(guó)行政法的控權(quán)特征將日益突出。加強(qiáng)控權(quán)是我國(guó)行政法的發(fā)展方向，控權(quán)與在立法上縮小行政權(quán)力并無(wú)必然聯(lián)系。嚴(yán)格說(shuō)