循環(huán)經(jīng)濟(jì)視野下的旅游資源保護(hù)法律之缺失與完善

1、  循環(huán)經(jīng)濟(jì)視野下的旅游資源保護(hù)法律之缺失與完善   摘要 旅游 業(yè)素有“無煙 工業(yè) ”之稱，但隨著旅游 經(jīng)濟(jì) 的不斷 發(fā)展 ，尤其是在眼前利益的驅(qū)使下，各種旅游經(jīng)營者急功近利的短視下的盲目開發(fā)建設(shè)活動(dòng)和游人不當(dāng)?shù)穆糜位顒?dòng)，不但會導(dǎo)致旅游資源破壞和退化，而且還會引起生態(tài)系統(tǒng)失衡和環(huán)境質(zhì)量惡化。然而，現(xiàn)行 法律 法規(guī)中對旅游資源保護(hù)薄弱，存在著諸多的缺陷與空白。國際上發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)的大趨勢也對旅游資源保護(hù)立法提出了新要求。在對旅游資源保護(hù)立法時(shí)，應(yīng)遵循可持續(xù)發(fā)展的最佳模式循環(huán)經(jīng)濟(jì)模式，從而促進(jìn)旅游資源的保護(hù)與循環(huán)利用，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。  

2、  關(guān)鍵詞 旅游資源   循環(huán)經(jīng)濟(jì)    立法    20世紀(jì)90年代以來， 面對全球人口劇增、資源短缺、環(huán)境污染和生態(tài)蛻變的嚴(yán)峻形勢，可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略正逐步被各國和地區(qū)接受和實(shí)施，其發(fā)展的最佳模式循環(huán)經(jīng)濟(jì)模式，亦正被各國無論是發(fā)達(dá)國家還是發(fā)展 中國 家所重視，并提出應(yīng)該在發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)的同時(shí)建立循環(huán) 社會 ，實(shí)現(xiàn)環(huán)境與經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。進(jìn)入新的世紀(jì)后，我國明確提出了要走新型工業(yè)化道路，發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)是我國未來社會經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的最佳模式選擇。1    可持續(xù)發(fā)展是具有全國性的戰(zhàn)略目

3、標(biāo)，旅游業(yè)的發(fā)展同樣應(yīng)該遵循這一戰(zhàn)略目標(biāo)。旅游的可持續(xù)發(fā)展必須以旅游資源的可持續(xù)、循環(huán)開發(fā)利用為前提，其發(fā)展必須遵循循環(huán)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展要求。    一、國際發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)形勢對旅游資源立法的要求1995年4月，聯(lián)合國教科文組織、環(huán)境規(guī)劃署和世界旅游組織在西班牙召開了“可持續(xù)旅游發(fā)展世界會議”，包括中國在內(nèi)的75個(gè)國家和地區(qū)的600多名代表出席，會議最后通過了可持續(xù)旅游發(fā)展憲章和可持續(xù)旅游發(fā)展行動(dòng)計(jì)劃。憲章指出，“旅游是世界現(xiàn)象，也是許多國家社會經(jīng)濟(jì)和 政治 發(fā)展的重要因素，是人類最高和最深層的愿望”?！奥糜尉哂袃芍匦?，一方面旅游能夠促進(jìn)社會經(jīng)濟(jì)、文化的發(fā)展，同時(shí)，旅游也

4、加劇了環(huán)境的損耗和地方特色的消失?！?    的確，從資源開發(fā)和保護(hù)角度來看，旅游資源是旅游地生態(tài)環(huán)境的重要構(gòu)成部分，其具有生態(tài)性、脆弱性和可變性特征。3雖然旅游業(yè)素有“無煙工業(yè)”之稱，但隨著旅游經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，尤其是在眼前利益的驅(qū)使下，各種旅游經(jīng)營者急功近利的短視下的盲目開發(fā)建設(shè)活動(dòng)和游人不當(dāng)?shù)穆糜位顒?dòng)，不但會導(dǎo)致旅游資源破壞和退化，而且還會引起生態(tài)系統(tǒng)失衡和環(huán)境質(zhì)量惡化。隨著旅游業(yè)的迅速發(fā)展，旅游對資源與環(huán)境的負(fù)面 影響 日益表現(xiàn)出來。有專家指出，由于近幾十年來野外旅游活動(dòng)的急劇增長，給資源與環(huán)境帶來的危害程度和影響不亞于亂砍濫伐森林、無計(jì)劃開采礦產(chǎn)、過度放牧

5、及各種工業(yè)污染。4 研究 表明，旅游活動(dòng)對水、土壤、大氣、野生動(dòng)植物等旅游資源要素和生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)都有不利影響。5    在循環(huán)經(jīng)濟(jì)聯(lián)合國大會關(guān)于旅游業(yè)的21世紀(jì)議程認(rèn)為，“在維持生態(tài)系統(tǒng)承載力范圍內(nèi)生活的同時(shí)改善人類生活質(zhì)量如果一項(xiàng)活動(dòng)是可持續(xù)性的，實(shí)際上它可以永遠(yuǎn)地延續(xù)下去”。6    而在可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)下，循環(huán)經(jīng)濟(jì)就是認(rèn)識到地球資源的有限性，從而提出應(yīng)該循環(huán)有效地利用各種資源，并融環(huán)境保護(hù)理念于資源的開發(fā)利用中。保護(hù)日益稀缺的資源，同時(shí)提高資源配置率。旅游資源是一種稀缺、有限資源，其開發(fā)利用必須杜絕原有盲目無規(guī)劃開發(fā)及低水平的重

6、復(fù)建設(shè)、惡性循環(huán)。旅游的可持續(xù)發(fā)展要求旅游資源的開發(fā)必須遵循可持續(xù)發(fā)展的最佳模式循環(huán)經(jīng)濟(jì)模式，從而促進(jìn)旅游資源的保護(hù)與循環(huán)利用。    在循環(huán)經(jīng)濟(jì)下，通過預(yù)防代替末端治理，各個(gè)環(huán)節(jié)全方位地節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境，它需要富有遠(yuǎn)見地制定與循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式相對應(yīng)的資源環(huán)境法律制度。然而，我國旅游業(yè)一向重開發(fā)、輕保護(hù)，重經(jīng)營、輕管理，理念滯后，旅游環(huán)境與資源保護(hù)措施落后，旅游資源破壞和環(huán)境污染現(xiàn)象嚴(yán)重。 目前 ，旅游資源的法律保障還是一個(gè)相當(dāng)薄弱的環(huán)節(jié)，不僅沒有相關(guān)的立法保障旅游資源的可持續(xù)利用，而且現(xiàn)行的環(huán)境資源的單行要素保護(hù)法律法規(guī)及地 方法 規(guī)中涉及到旅游資源的，也存在

7、著諸多 問題 。    二、現(xiàn)行法律法規(guī)中關(guān)于旅游資源保護(hù)的缺失我國現(xiàn)在還沒有綜合性的旅游基本法，只有國務(wù)院頒布的旅行社和導(dǎo)游管理兩個(gè)行政法規(guī)，其管理范圍和法規(guī)層次遠(yuǎn)遠(yuǎn)達(dá)不到旅游業(yè)發(fā)展的需要，也不能滿足旅游資源保護(hù)的需要。在旅游資源保護(hù)方面，我國并沒有專門的旅游資源保護(hù)法，與旅游資源保護(hù)有關(guān)的法律法規(guī)主要散見于各環(huán)境與資源單行要素保護(hù)法律及行政法規(guī)、部門規(guī)章中。旅游資源保護(hù)法律法規(guī)較為松散，缺乏系統(tǒng)性和整體性。    （一）特別區(qū)域環(huán)境保護(hù)法中關(guān)于旅游資源保護(hù)的規(guī)定    旅游資源分布相對較集中的區(qū)域如：

8、 自然 保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、國家森林公園等，一般都是具有特定的自然和社會 歷史 特征，且國家采取特別措施加以保護(hù)?，F(xiàn)行對特別區(qū)域環(huán)境進(jìn)行保護(hù)的法律法規(guī)主要有：自然保護(hù)區(qū)條例、風(fēng)景名勝區(qū)管理暫行條例、森林公園管理辦法等。    但三部法規(guī)涉及旅游資源開發(fā)與保護(hù)的條文甚少，（自然保護(hù)區(qū)條例第28、29條，風(fēng)景名勝區(qū)管理暫行條例6、8、13條，森林公園管理辦法 10、11條）而且僅有的這幾個(gè)條文規(guī)定十分籠統(tǒng)，也不全面。其中，對旅游噪聲污染、廢水污染等的規(guī)定均是空白，對待環(huán)境生態(tài)這樣最具整體性的問題，如此簡單的法律保障是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。其缺陷具體如下：  

9、  1、從立法目的上看，三部法規(guī)對立法目的作了如下規(guī)定：自然保護(hù)區(qū)條例第一條： “為了加強(qiáng)自然保護(hù)區(qū)的建設(shè)和管理，保護(hù)自然環(huán)境和自然資源，制定本條例?！?；風(fēng)景名勝區(qū)管理暫行條例第一條：“為了加強(qiáng)對風(fēng)景名勝區(qū)的管理，更好地保護(hù)、利用和開發(fā)風(fēng)景名勝資源，特制定本條例?！?；森林公園管理辦法第一條：“為了加強(qiáng)森林公園管理，合理利用森林風(fēng)景資源，發(fā)展森林旅游，根據(jù)中華人民共和國森林法和國家有關(guān)規(guī)定，制定本辦法。”由此觀之，三部法規(guī)都過分注重對資源的利用，而輕保護(hù)，且體現(xiàn)不出對下一代利益的保護(hù)和可持續(xù)發(fā)展原則，這是不符合 現(xiàn)代 環(huán)境立法趨勢的。概括和比較 分析 世界各國環(huán)境立法關(guān)于目的性的規(guī)定，

10、不難發(fā)現(xiàn)隨著經(jīng)濟(jì)和社會的發(fā)展，以美、日等為代表的西方國家在環(huán)境與自然資源立法目的上的規(guī)定體現(xiàn)了當(dāng)代環(huán)境理念的基本要求，在立法目的的理念上逐步樹立了生態(tài)利益優(yōu)先的現(xiàn)代環(huán)境價(jià)值觀，將保護(hù)目標(biāo)已擴(kuò)大到保護(hù)未來 時(shí)代 人類的利益以及生態(tài)環(huán)境的安全。7    加拿大在這方面也比較突出，其立法體現(xiàn)了代內(nèi)公平與代際公平的觀念及反映了對生態(tài)完整性的保護(hù)。加拿大國家公園法是唯一一個(gè)由聯(lián)邦立法確定，且在管理中將生態(tài)因子作為重要方面考慮的法律。如：加拿大國家公園法中規(guī)定：“國家公園是加拿大自然遺產(chǎn)的組成部分，應(yīng)該作為一種傳統(tǒng)的財(cái)產(chǎn)永遠(yuǎn)保留下去，以便現(xiàn)在的和未來的加拿大人都可以享受到這些

11、與眾不同的未受干擾的自然景色其動(dòng)物、植物以及生態(tài)環(huán)境盡可能存在于自然狀態(tài)之中?！?我國的三部法規(guī)中絲毫沒有涉及對生態(tài)的完整性的保護(hù)，環(huán)境權(quán)的體現(xiàn)也找不到蹤影，缺少價(jià)值理念的支撐，難以從整體上自始至終的貫徹好保護(hù)。因?yàn)樵谝幌盗辛⒎ǖ倪^程中，目的的設(shè)定才是第一重要的，它是立法者將一定社會的價(jià)值觀在成文法上所作出的表現(xiàn)和反映。而法律規(guī)范的具體 內(nèi)容 則是在這種價(jià)值觀的指導(dǎo)下制定的。因此，價(jià)值觀是制定和實(shí)施法律、解釋和適用法律的指導(dǎo)原理和 理論 基礎(chǔ)。9沒有成熟穩(wěn)定及 科學(xué) 的的價(jià)值觀作立法指導(dǎo)思想是立法缺陷的根源，從而使立法的目的模糊不清，立法者的尺度也模糊不清。這種模糊不清在環(huán)境立法中不僅表現(xiàn)在立

12、法目的上，基本原則和制度的設(shè)計(jì)、權(quán)利義務(wù)的界定等等都因?yàn)槎嗄康幕蛘哒f是多價(jià)值尺度而受到影響。    2、在管理體制上，從現(xiàn)行法規(guī)的規(guī)定看，我國林業(yè)部頒布的森林公園管理辦法規(guī)定國家森林公園由林業(yè)部主管。10國務(wù)院頒布的中華人民共和國自然保護(hù)區(qū)條例規(guī)定自然保護(hù)區(qū)歸國務(wù)院環(huán)境保護(hù)行政主管部門負(fù)責(zé)。11國務(wù)院的風(fēng)景名勝區(qū)管理暫行條例中指出各級人民政府城鄉(xiāng)建設(shè)部門主管本地區(qū)的風(fēng)景名勝區(qū)工作。12但當(dāng)一個(gè)旅游景區(qū)擁有多個(gè)頭銜，且又可做旅游景區(qū)時(shí)，旅游局又來插一腳，這就涉及到一個(gè)“多頭管理，多重目標(biāo)”的問題。各部分又如何劃分權(quán)限？ 以何為重？ 如何協(xié)調(diào)？誰有最終的決策權(quán)？！權(quán)責(zé)

13、的不明確，難以使資源得到實(shí)際保護(hù)。特別是位于行政交界處的風(fēng)景景區(qū)，管理更加混亂，導(dǎo)致旅游地的資源遭到破壞，污染嚴(yán)重，對旅游地的生態(tài)環(huán)境造成很大危害。    現(xiàn)在一些行政部門帶有經(jīng)濟(jì)利益主體的性質(zhì)。那些可以收費(fèi)，發(fā)放許可證，分配項(xiàng)目的事權(quán)成為行政部門爭相認(rèn)領(lǐng)的東西，甚至自己設(shè)卡設(shè)租，在部門之間爭奪不已。這些含金量高的管理權(quán)成為一些部門同時(shí)關(guān)心的“熱區(qū)”，即管理的重疊區(qū)，而另一些雖事關(guān)重大但無私利可圖的事卻互相推諉，形成有關(guān)部門均不關(guān)心的“冷區(qū)”，管理的“空白區(qū)”。許多資源破壞的事都誤在這樣的扯皮上。此時(shí)，森林公園管理辦法、風(fēng)景名勝區(qū)管理暫行條例、自然保護(hù)區(qū)條例、文物

14、保護(hù)法“各行其道”，各法規(guī)適用時(shí)出現(xiàn)矛盾，不利于對旅游資源的保護(hù)。    3、從頒布的時(shí)間上看，風(fēng)景名勝區(qū)管理暫行條例頒布于1985.06.07自然保護(hù)區(qū)條例1994.10.09頒布，森林公園管理辦法 1994.1.22頒布，雖然自然保護(hù)區(qū)條例、森林公園管理辦法是在我國1992年確立可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略后頒布的，但卻未將可持續(xù)發(fā)展的思想貫徹其中。且三部法規(guī)本身存在著大量不適應(yīng)保護(hù)資源的諸多有待進(jìn)一步修改之處。如：1994年林業(yè)部發(fā)布的森林公園管理辦法第一條中指明其根據(jù)中華人民共和國森林法制定（根據(jù)1979年的中華人民共和國森林法（試行），但是中華人民共和國森林法已于19

15、98年進(jìn)行修改，也就是說國家森林公園的立法并沒有跟上其立法依據(jù)的修改；又如：中國21世紀(jì)初可持續(xù)發(fā)展行動(dòng)綱要中規(guī)定：“加強(qiáng)風(fēng)景名勝區(qū)保護(hù)。按照”嚴(yán)格保護(hù)、統(tǒng)一管理、合理開發(fā)、永續(xù)利用“的原則，編制風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃，并嚴(yán)格實(shí)施。風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃中要?jiǎng)澏ê诵谋Ｗo(hù)區(qū)（包括生態(tài)保護(hù)區(qū)、自然景觀區(qū)和史跡保護(hù)區(qū)）保護(hù)范圍，制定專項(xiàng)保護(hù)規(guī)劃，確定保護(hù)重點(diǎn)和保護(hù)措施。核心保護(hù)區(qū)禁止與資源保護(hù)無關(guān)的工程建設(shè)。風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃要與當(dāng)?shù)赝恋乩每傮w規(guī)劃協(xié)調(diào)一致?！憋L(fēng)景名勝區(qū)管理暫行條例制定已有20年了，20年后的今天，現(xiàn)行法調(diào)整的社會關(guān)系發(fā)生了重大變化，早該修改與完善，將中國21世紀(jì)初可持續(xù)發(fā)展行動(dòng)綱要中之精神和要求予以

16、貫徹。    由于80年代及90年代初期，我國環(huán)境立法大多是應(yīng)急立法，所以三部法規(guī)征顯著濃重的工具性意味，法規(guī)條文用語的規(guī)范性、嚴(yán)密性及條文設(shè)置的邏輯性上也存在著很多不足。如：森林公園管理辦法中缺少關(guān)于違法責(zé)任的規(guī)定，第十二條：“禁止在森林公園毀林開墾和毀林采石、采砂、采土以及其他毀林行為。” 森林公園管理辦法中規(guī)定禁止為何行為，但是當(dāng)行為人違反該法規(guī)定時(shí)，卻沒有任何關(guān)于法律責(zé)任與制裁措施的規(guī)定！從一個(gè)完整的法律規(guī)范結(jié)構(gòu)的因果鏈條來看，凡是法律授予的權(quán)利，必須要通過有關(guān)制裁的規(guī)定來保護(hù)，這恰恰體現(xiàn)出法律調(diào)整的基本特征之一在于法的國家強(qiáng)制性，即對違法行為必須追究法律

17、責(zé)任，通過對違法的制裁保護(hù)合法權(quán)利。13    自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、森林公園本都是國家采取特別措施保護(hù)的區(qū)域，但其立法的效力等級卻高低不一。自然保護(hù)區(qū)條例、風(fēng)景名勝區(qū)管理暫行條例是國務(wù)院頒布的行政法規(guī)，森林公園管理辦法是林業(yè)部頒布的部門規(guī)章，這會影響三者的執(zhí)行效力。而且國務(wù)院頒布的行政法規(guī)之法律效力是低于法律的，現(xiàn)行各環(huán)境要素單行法的效力層次基本上已是法律，而現(xiàn)實(shí)中：自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、森林公園是各環(huán)境要素的綜合，三者法規(guī)的立法層次反而卻低于其他環(huán)境要素單行法的效力，這種現(xiàn)實(shí)與立法的沖突更進(jìn)一步的影響了其效力。    4、從調(diào)

18、整范圍上看，對旅游資源的保護(hù)與開發(fā)，有很多重要領(lǐng)域，三部法規(guī)還未能涵蓋。如：一些正在開發(fā)中的偏遠(yuǎn)的旅游景區(qū)，由于不屬于三部法規(guī)中的任何一部的調(diào)整范圍，開發(fā)者的開發(fā)無法可依。然而，由于地理位置的偏遠(yuǎn)和 交通 的不便，這些地區(qū)多數(shù)為還未被人為干擾和破壞的區(qū)域，其自然、人文、生態(tài)價(jià)值不可小覷，只是因?yàn)槲唇?jīng)申報(bào)審批而未劃入特殊區(qū)域來進(jìn)行特別保護(hù)。但，這些區(qū)域恰恰是更應(yīng)予以重點(diǎn)保護(hù)的。由于調(diào)整范圍的狹窄，使得很多可貴的旅游資源遭到破壞卻無法尋求救濟(jì)。    綜上，自然保護(hù)區(qū)條例、風(fēng)景名勝區(qū)管理暫行條例、森林公園管理辦法自身有著諸多的不足與矛盾重重，再加上對旅游資源的保護(hù)與開

19、發(fā)規(guī)定甚少，很難對旅游資源進(jìn)行有效的保護(hù)。    （二）各環(huán)境與資源保護(hù)單行法中關(guān)于旅游資源保護(hù)的規(guī)定    現(xiàn)行各環(huán)境與資源保護(hù)單行法中涉及到旅游資源的有：    1、2002年10月28日新修訂的文物保護(hù)法在總則中第九條規(guī)定“旅游發(fā)展必須遵守文物保護(hù)工作的方針，其活動(dòng)不得對文物造成損害?！?4    2、1998年8月29日修訂的土地管理法在總則中第四條定義“建設(shè)用地”采用概括式與列舉式相結(jié)合中，有涉及旅游用地。15    3、草原法在200

20、2年12月28日修訂時(shí)，新增了兩條有關(guān)旅游資源的條文關(guān)于在草原上開展經(jīng)營性旅游活動(dòng)的義務(wù)性規(guī)定及罰則。一個(gè)是在第六章保護(hù)中第52條的義務(wù)性規(guī)則；另一個(gè)是在第八章法律責(zé)任中第69條的罰則。16    4、海洋環(huán)境保護(hù)法（1999修訂）在總則規(guī)定該法適用范圍中，將旅游活動(dòng)納入。 17    5、水污染防治法（1996修正） 在第三章：水污染防治的監(jiān)督管理中第二十條有對生活飲用水地表水源一級保護(hù)區(qū)對旅游活動(dòng)的禁止性規(guī)的。18    6、大氣污染防治法（2000修訂）第二章：大氣污染防治的監(jiān)督管理中第十七條關(guān)于大

21、氣污染防治重點(diǎn)城市的規(guī)定中涵蓋了重點(diǎn)旅游城市。19    7 、現(xiàn)行其他各環(huán)境與自然資源保護(hù)單行立法如：森林法、野生植物保護(hù)條例、野生動(dòng)物保護(hù)法、漁業(yè)法、水法、水土保持法礦產(chǎn)資源法、農(nóng)業(yè)法農(nóng)業(yè)野生植物保護(hù)辦法、草原防火條例環(huán)境噪聲污染防治法、固體廢物污染環(huán)境防治法等中均無關(guān)于旅游問題的規(guī)定?，F(xiàn)行單行的幾部法律法規(guī)中已經(jīng)涉及到旅游資源的，大多都是在總則中原則的規(guī)定一下，其可操作性相對來說很小。再者，各單行環(huán)境與自然資源法律法規(guī)只是從對單個(gè)環(huán)境要素的保護(hù)角度規(guī)定。當(dāng)然，這些法律法規(guī)確實(shí)起到了一定的積極作用，但它們的制定并沒有考慮到也不可能考慮到旅游資源環(huán)境的整體性、綜

22、合性，其內(nèi)容也沒有反映出旅游活動(dòng)的特點(diǎn)，所以針對性不強(qiáng)，難以妥善解決旅游活動(dòng)領(lǐng)域中特有的法律問題。    （三）地方法規(guī)中關(guān)于旅游資源保護(hù)的規(guī)定    據(jù)筆者統(tǒng)計(jì)，截至2005年6月，全國已有30個(gè)省、自治區(qū)、直轄市，15個(gè)省會城市，15個(gè)地市州，2個(gè)自治縣制訂并頒布了綜合性地方旅游法規(guī)，從內(nèi)容上看，主要規(guī)定了：旅游規(guī)劃與建設(shè)、旅游資源的開發(fā)與保護(hù)、旅游經(jīng)營、旅游管理、旅游者權(quán)利義務(wù)、法律責(zé)任等內(nèi)容。就旅游資源的保護(hù)與開發(fā)專門立法的，現(xiàn)在全國僅有廈門、內(nèi)蒙古和汕頭經(jīng)濟(jì)特區(qū)，其分別制訂了廈門市旅游資源保護(hù)和開發(fā)管理暫行規(guī)定、內(nèi)蒙古旅游資

23、源開發(fā)管理暫行規(guī)定、汕頭經(jīng)濟(jì)特區(qū)旅游資源保護(hù)和開發(fā)管理規(guī)定。    這些地方法規(guī)在中央暫無統(tǒng)一立法的情況下，對彌補(bǔ)中央立法的不足，因地制宜地解決各地問題，有效地建立并保障新的社會秩序，規(guī)范當(dāng)?shù)芈糜螛I(yè)及對旅游資源的開發(fā)和保護(hù)，起到了一定的作用。但仍然存在著一些問題：    1、目前由于缺乏國家性法律的指導(dǎo)和規(guī)范，各地立法水平和步伐參差不齊：有的省市早已制訂且根據(jù)需要進(jìn)行了第三次修改，如海南省旅游條例1995年制訂， 1998年、2002年、2004年分別進(jìn)行了修改。而有的地方卻尚未頒布第一部，如：青海省。這些地方立法只在本行政區(qū)域內(nèi)具有

24、拘束力，對其它地方?jīng)]有強(qiáng)制力。而且各地出臺的旅游管理?xiàng)l例指導(dǎo)原則、內(nèi)容不一，處罰尺度不同，這些都與當(dāng)前旅游業(yè)跨區(qū)域、跨行業(yè)聯(lián)動(dòng)發(fā)展的形勢不相適應(yīng)。2004年中國旅游業(yè)發(fā)展的第一個(gè)產(chǎn)業(yè)特征，是全國區(qū)域旅游合作蓬勃發(fā)展。不僅全國區(qū)域旅游合作出現(xiàn)了新的高潮，而且區(qū)域旅游合作的力度、深度和廣度都有了進(jìn)一步拓展合作主體更加積極，合作層次更加豐富，合作內(nèi)容更加全面。在此形勢下，現(xiàn)行各地旅游法規(guī)的統(tǒng)一就尤為重要。    2、各地方旅游法規(guī)的名稱過多、過雜，不規(guī)范。有稱“旅游管理?xiàng)l例”的，如浙江省旅游管理?xiàng)l例、湖南省旅游管理?xiàng)l例、黑龍江省杜爾伯特蒙古族自治縣旅游管理?xiàng)l例；有稱“旅

25、游業(yè)管理辦法”的，如：、石家莊市旅游業(yè)管理辦法、杭州市旅游業(yè)管理辦法；有稱“旅游管理辦法”的，如：新鄉(xiāng)市旅游管理辦法、呼和浩特市旅游管理辦法；有稱“旅游條例”的，如上海市旅游條例、山西省旅游條例；還有稱“旅游市場管理辦法”的，如：西寧市旅游市場管理辦法、汕頭經(jīng)濟(jì)特區(qū)旅游市場管理辦法。    雖同是就旅游的綜合性地方立法，效力等級相同或類似，但名稱有很大差異，甚至同一地區(qū)的名稱也不相同，如河北省在1991制訂了河北省旅游業(yè)管理暫行規(guī)定1996年修改時(shí)變?yōu)椋汉颖笔÷糜螛I(yè)管理?xiàng)l例2003年又更名為：河北省旅游條例。這種情形，使得立法后不利于對法進(jìn)行分類、清理、匯編等其他

26、法的系統(tǒng)化工作；不利于對立法資料進(jìn)行分類、編排、整理和統(tǒng)計(jì)，也不利于開展法學(xué)特別是立法學(xué)的研究。而且，難以使司法者和守法者通過名稱便能了解法的性質(zhì)、內(nèi)容和效力等級，從而了解法與自己的司法業(yè)務(wù)和日常工作生活有什么關(guān)系，使自己在司法和守法時(shí)避免盲目性、增強(qiáng)自覺性。例如：汕頭經(jīng)濟(jì)特區(qū)旅游市場管理辦法中規(guī)定了對導(dǎo)游、旅游經(jīng)營者、旅游 企業(yè) 、旅行社等旅游市場方面的規(guī)范，而西寧是旅游市場管理辦法中除了規(guī)范旅行社、導(dǎo)游外，對旅游規(guī)劃和旅游資源開發(fā)利用與保護(hù)也包涵在內(nèi)，這就有些文不對題。兩個(gè)同稱為“旅游市場管理辦法”，調(diào)整范圍卻差別很大。一個(gè)是調(diào)整的是旅游市場部分，另一個(gè)是綜合性的旅游法規(guī)。 &#

27、160;  現(xiàn)行地方旅游法規(guī)的名稱有待進(jìn)一步規(guī)范化。因?yàn)?，法的名稱作為法的內(nèi)部結(jié)構(gòu)中第一層次的、每個(gè)法必備的要件，它的科學(xué)化、完善化，對立法、司法、守法以至法學(xué)研究的科學(xué)化、完善化，都有重要意義。20    3、各地方法規(guī)在普遍存在著在邏輯結(jié)構(gòu)上不很完整的問題，只有行為模式而缺少相應(yīng)的法的后果。問題比較突出的主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：第一，是在對旅游資源開發(fā)保護(hù)的規(guī)定上。如：廈門市旅游管理?xiàng)l例（2003年修正）第十一條 “各級人民政府應(yīng)采取有效措施保護(hù)和合理開發(fā)利用旅游資源。禁止任何單位和個(gè)人破壞、擅自開發(fā)旅游資源?！币?guī)定了行為模式，但在法律責(zé)任一章從第44條

28、到 54條卻無相應(yīng)的法的后果之規(guī)定；第二，是在對旅游者義務(wù)的規(guī)定上。如：遼寧省旅游管理?xiàng)l例（2004年）第二十八條：“ 旅游者在旅游活動(dòng)中，應(yīng)當(dāng)保護(hù)旅游資源，愛護(hù)旅游設(shè)施，自覺遵守旅游秩序和旅游景區(qū)、景點(diǎn)的安全規(guī)定和衛(wèi)生規(guī)定。”在法律責(zé)任一章缺少相應(yīng)的法的后果的規(guī)定。    現(xiàn)行地方法規(guī)、條例更多的是單方面強(qiáng)調(diào)旅游法律關(guān)系中的旅游企業(yè)，還未將注意力放到旅游者身上，這樣不利于對旅游者行為的約束。旅游者既是旅游業(yè)的經(jīng)濟(jì)來源，又是旅游活動(dòng)的主體，其行為直接關(guān)系到旅游企業(yè)的利益和旅游資源的保護(hù)，必須對旅游者的義務(wù)作出明確的法律規(guī)定以約束其行為。我國現(xiàn)行地方旅游法規(guī)修訂、完

29、善的過程中，已經(jīng)開始注意到旅游者權(quán)益的保護(hù)，而對旅游者義務(wù)的規(guī)定是一個(gè)空白。目前現(xiàn)狀是以旅游企業(yè)權(quán)利的規(guī)定作為對旅游者義務(wù)的限定，但無罰則，約束力微弱。這種在立法中忽視規(guī)范旅游者行為及缺少相應(yīng)制裁的作法，已經(jīng)帶來了很多的麻煩和問題。許多旅游景點(diǎn)因旅游者素質(zhì)低，缺乏維護(hù)公共旅游場所環(huán)境衛(wèi)生的習(xí)慣，將吃喝剩下的包裝隨地亂扔，在文物上亂刻亂畫，隨意踐踏致使旅游資源受到嚴(yán)重破壞，旅游可持續(xù)發(fā)展受到了嚴(yán)峻的考驗(yàn)。    法律規(guī)范應(yīng)是一種特殊的、在邏輯上周全的規(guī)范，一個(gè)完整的法律規(guī)范在結(jié)構(gòu)上應(yīng)由三個(gè)要素組成假定、處理、制裁。否認(rèn)完整規(guī)范應(yīng)由三要素構(gòu)成，就無法理解法律調(diào)整的基本

30、特點(diǎn)，無法理解國家強(qiáng)制力的保障對于法律調(diào)整的意義，進(jìn)而混淆法律與其他調(diào)整方式的區(qū)別21。在對旅游資源這種有著重要生態(tài)人文價(jià)值的資源的保護(hù)上，無相應(yīng)的明確的制裁是很難達(dá)到保護(hù)目的的。    4、各地方旅游法規(guī)中“旅游資源保護(hù)”一章之問題。    旅游資源是旅游業(yè)生存和發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)。旅游資源的可持續(xù)利用，是實(shí)現(xiàn)旅游業(yè)可持續(xù)發(fā)展的重要保證，也是對生態(tài)資源的重要保障。實(shí)現(xiàn)旅游資源的可持續(xù)利用，必須對旅游資源進(jìn)行保護(hù)性開發(fā)。    各地方法規(guī)中對旅游資源保護(hù)和開發(fā)一般都單獨(dú)列章，名稱為“旅游資源開發(fā)與保護(hù)”（如：

31、江蘇省旅游管理?xiàng)l例、甘肅省旅游管理?xiàng)l例），“旅游規(guī)劃 ”（如：北京市旅游管理?xiàng)l例），“旅游資源管理”（如：遼寧省旅游管理?xiàng)l例）等等。在內(nèi)容上主要規(guī)定了：旅游資源定義、開發(fā)旅游資源的原則、旅游規(guī)劃的制定、禁止和限制的活動(dòng)等等。其中不足之處有以下幾點(diǎn)：    第一，在對待旅游資源時(shí)，開發(fā)保護(hù)基本原則的設(shè)定上過分重視其經(jīng)濟(jì)功能，充斥著經(jīng)濟(jì)開發(fā)的意味，只單從旅游業(yè)的發(fā)展角度考慮，對保護(hù)輕視。請看武漢市旅游管理?xiàng)l例（2004年修正）第十二條：“ 任何單位和個(gè)人都應(yīng)當(dāng)珍惜、愛護(hù)旅游資源。開發(fā)利用旅游資源、建設(shè)旅游基礎(chǔ)設(shè)施，應(yīng)當(dāng)與旅游業(yè)發(fā)展規(guī)劃相適應(yīng)，建筑風(fēng)格應(yīng)當(dāng)與周圍環(huán)境相協(xié)

32、調(diào)。禁止在旅游景區(qū)（點(diǎn)）內(nèi)設(shè)立有污染、損害環(huán)境風(fēng)貌、有礙景觀的建設(shè)項(xiàng)目?！贝藯l文雖規(guī)定了禁止性義務(wù)來保護(hù)旅游資源，但其卻從為了不影響景觀，不影響旅游經(jīng)濟(jì)的角度保護(hù)，而卻不是從其生態(tài)意義上來保護(hù)。    世界旅游組織在成立時(shí)的海牙旅游宣言附錄的第23條規(guī)定：“在旅游規(guī)劃和區(qū)域開發(fā)方面，國家應(yīng)保證經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境之間的協(xié)調(diào)平衡。”旅游權(quán)利法案第6條及第3條第5款規(guī)定：“必須保護(hù)野生的及其它自然資源”：“為了當(dāng)前和造福于子孫后代，應(yīng)該保護(hù)包括人文、社會和文化在內(nèi)的旅游環(huán)境，因?yàn)樗鼈兪侨祟惖墓餐?cái)富。”22這些規(guī)定不但涉及到對生態(tài)的保護(hù)，還涉及到了代際的利益。把旅游資源

33、當(dāng)成人類共同財(cái)富來看，在環(huán)境惡化嚴(yán)重可持續(xù)發(fā)展呼聲高漲的今天，值得我國旅游立法借鑒。    第二，在旅游資源的開發(fā)和規(guī)劃問題上，缺少公眾意見及公眾參與。如：江蘇省旅游管理?xiàng)l例（2004修正）第十二條“ 旅游項(xiàng)目建設(shè)和區(qū)域性旅游資源開發(fā)，應(yīng)當(dāng)充分調(diào)查研究和科學(xué)論證，避免重復(fù)建設(shè)；應(yīng)當(dāng)符合本地旅游規(guī)劃和城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃，布局合理，特色鮮明，建筑風(fēng)格與周圍環(huán)境相協(xié)調(diào)。開發(fā)旅游景區(qū)景點(diǎn)，建設(shè)旅游度假區(qū)等大型旅游項(xiàng)目，在立項(xiàng)時(shí)，有關(guān)審批部門應(yīng)當(dāng)事先書面征求旅游管理部門的意見。” ；廈門市旅游管理?xiàng)l例（2003年修正）第十五條 “興建旅游飯店、度假村、游樂場（園）等旅游建設(shè)項(xiàng)目，

34、須先征得市旅游行政管理部門書面意見后，再按照有關(guān)規(guī)定辦理建設(shè)審批手續(xù)。”等等，都未規(guī)定公眾的參與權(quán)。    我國憲法明確規(guī)定：“人們依照 法律 規(guī)定，通過各種途徑和形式，管理國家事務(wù)，管理 經(jīng)濟(jì) 和文化事業(yè)，管理 社會 事務(wù)?！边@是我過實(shí)行民主和公眾參與環(huán)境管理的憲法根據(jù)。環(huán)境保護(hù)法第6條規(guī)定：“一切單位和個(gè)人都有保護(hù)環(huán)境的義務(wù)，并有權(quán)對污染和破壞環(huán)境的單位和個(gè)人進(jìn)行檢舉和控告?！边@些都為實(shí)行環(huán)境民主和公眾參與環(huán)境保護(hù)與 自然 資源開發(fā)保護(hù)提供了原則性的法律依據(jù)。然而，開發(fā) 旅游 景區(qū)景點(diǎn)，建設(shè)大型旅游項(xiàng)目對旅游資源（自然和人文資源）勢必會造成 影響 ，且對當(dāng)?shù)氐?/p>

35、居民的影響是最大的，現(xiàn)行法規(guī)中開發(fā)和規(guī)劃卻無任何公眾的參與，這不僅不符合環(huán)境保護(hù)法的規(guī)定，與憲法也是不相符的。同時(shí)，也是不利于旅游業(yè)可持續(xù) 發(fā)展 實(shí)現(xiàn)的。    里約大會通過的21世紀(jì)議程，用了一整篇共11章的篇幅專門論述包括公眾參與 問題 在內(nèi)的環(huán)境民主問題，認(rèn)為公眾的廣泛參與和社會團(tuán)體的真正介入是實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的重要條件之一。    中國 21世紀(jì)議程也明確指出：“公眾、團(tuán)體和組織的參與方式和參與程度，將決定可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的進(jìn)程?！?3由于當(dāng)代可持續(xù)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)具有綜合性、廣泛性等特點(diǎn)，只有實(shí)行公眾參與，才能實(shí)現(xiàn)對環(huán)境資源的

36、全面、系統(tǒng)有效管理，才能協(xié)調(diào)好人與環(huán)境的關(guān)系、實(shí)現(xiàn)人與自然的和諧共處。24由此可見，在旅游資源保護(hù)、開發(fā)、規(guī)劃時(shí)公眾參與是絕對不可缺少的一環(huán)。    第三，對旅游資源的開發(fā)并未規(guī)定環(huán)境影響評價(jià)制度。 目前 大多數(shù)地方旅游法規(guī)僅針對報(bào)批部門等作出規(guī)定，對工程建設(shè)前的環(huán)境影響評價(jià)卻無規(guī)定。如：貴州省旅游業(yè)管理?xiàng)l例第九條：“ 建設(shè)旅游星級飯店、景區(qū)（景點(diǎn)）及大中型旅游專用設(shè)施項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)符合旅游業(yè)發(fā)展規(guī)劃，經(jīng)州、市（地區(qū)）以上旅游管理部門同意后，再按有關(guān)建設(shè)程序規(guī)定報(bào)批?！?這不僅不利于保護(hù)旅游資源與環(huán)境，也未將環(huán)境法的基本制度之一環(huán)境影響評價(jià)制度很好的貫徹。 

37、   環(huán)境影響評價(jià)是 科學(xué) 決策、民主決策的基礎(chǔ)之一，是綜合決策的根據(jù)和前提。環(huán)境影響評價(jià)制度是環(huán)境影響評價(jià)工作的法定化、正規(guī)化和程序化實(shí)施環(huán)境影響評價(jià)制度是對傳統(tǒng)決策機(jī)制的變革，是協(xié)調(diào)“人與環(huán)境”關(guān)系的一種新途徑和新 方法 ，并已成為國家環(huán)境管理的一種慣例。25盡管各國環(huán)境影響評價(jià)制度在環(huán)評對象、 內(nèi)容 、程序等方面存在著一些差異，26但是，與旅游相關(guān)的一些項(xiàng)目，如開發(fā)旅游資源、設(shè)立旅游觀光區(qū)等一般都被納入到環(huán)評對象之中，并建立其旅游區(qū)環(huán)境影響評價(jià)制度，最大程度地 分析 和預(yù)測旅游對資源與環(huán)境的影響，現(xiàn)在和確定合適的旅游開發(fā)方案，以保護(hù)旅游資源、促進(jìn)旅游事業(yè)的健康發(fā)展。2

38、7環(huán)境影響評價(jià)可實(shí)現(xiàn)對旅游開發(fā)行為可能造成環(huán)境作用破壞與環(huán)境污染進(jìn)行預(yù)防，并為制訂資源保護(hù)措施和環(huán)境污染防治措施提供依據(jù)和要求。在旅游資源開發(fā)建設(shè)中，環(huán)境影響評價(jià)是必不可少的，而且環(huán)境影響評價(jià)還應(yīng)注重源頭控制、清潔生產(chǎn)。    第四，條文質(zhì)量不高。由于立法時(shí)考慮不周等原因，現(xiàn)行地方旅游法規(guī)中多有不科學(xué)之處。如：甘肅省旅游管理?xiàng)l例（2004年修正）第二十五條：“ 違反本條例第十一條第二款規(guī)定的，按照甘肅省自然保護(hù)區(qū)管理?xiàng)l例第二十六條、第二十七條的規(guī)定處罰?！保ǖ谑粭l第二款：禁止在旅游區(qū)內(nèi)擅自采石、采礦、挖沙、采伐林木、排放污染物、傾倒廢棄物等。）上述條文的問題在于

39、：若旅游區(qū)是在風(fēng)景名勝區(qū)內(nèi)，理應(yīng)適用國務(wù)院頒布風(fēng)景名勝區(qū)暫行管理?xiàng)l例，但上述條文卻規(guī)定適用甘肅省自然保護(hù)區(qū)管理?xiàng)l例來處罰，這必然將造成法規(guī)適用的沖突。而且，風(fēng)景名勝區(qū)暫行管理?xiàng)l例是國務(wù)院頒布的行政法規(guī)，效力等級是高于地方法規(guī)的，如果發(fā)生了上述行為，怎能按改條例之規(guī)定適用效力等級低的地方法規(guī)？！    有些地市級的實(shí)施辦法，多重開發(fā)促進(jìn)旅游的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，不重保護(hù)。對旅游資源的污染和破壞規(guī)定的過于原則，很多領(lǐng)域未涉及。（如：噪聲對旅游景區(qū)的影響。）條文的可操作性差，沒有細(xì)化。然而，地方環(huán)境立法應(yīng)當(dāng)具有三個(gè)特點(diǎn)：地方性、針對性和較強(qiáng)的可操作性。地方環(huán)境與資源立法必須針對各

40、個(gè)地區(qū)的具體作出規(guī)定，充分運(yùn)用地方立法權(quán)限，將那些不可操作的原則性規(guī)范具體規(guī)定為具有可操作性的地方性規(guī)范。28    第五，未恰當(dāng)及時(shí)修改補(bǔ)充。法的修改和補(bǔ)充，既要及時(shí)，又要慎重。及時(shí)才能使法適合社會發(fā)展的需要，保證法的體系的協(xié)調(diào)一致，消除法的弊端，有益于執(zhí)法、司法、守法的進(jìn)行；慎重，才能維護(hù)法具有穩(wěn)定性、連續(xù)性。29現(xiàn)行地方旅游法規(guī)中有應(yīng)當(dāng)及時(shí)修改或補(bǔ)充而長時(shí)間得不到修改或補(bǔ)充的：比如：現(xiàn)行法規(guī)本身是暫行的和試行的，經(jīng)過一定階段的實(shí)踐，有必要加以變動(dòng)，以便從暫行和試行的形式過度到正式的形式。如：贛州市旅游管理暫行規(guī)定。還有，上文中提到的由于立法時(shí)考慮不周，現(xiàn)行法

41、律中有不科學(xué)之處，隨著實(shí)踐的發(fā)展，這些問題已帶來明顯的甚至較大的弊端，如難以執(zhí)行、適用、遵守，因而有必要修改、補(bǔ)充；還要注意法制統(tǒng)一原則，一個(gè)重要的新法出現(xiàn)了，或一個(gè)重要的法修改了，地方旅游法規(guī)及時(shí)隨之法修改或補(bǔ)充。與憲法，國家保護(hù)法律和行政法規(guī)保持一致。較大的市的地方法規(guī)要與省級地方性法規(guī)保持一致。地方性法規(guī)之間以及地方性法規(guī)和其他的地方性法規(guī)也要注意協(xié)調(diào)一致。30同時(shí)要注意穩(wěn)定性，連續(xù)性問題。    三、國外旅游資源保護(hù)立法概況及循環(huán)經(jīng)濟(jì)視野下完善我國旅游資源保護(hù)立法的思考（一）國外關(guān)于旅游資源保護(hù)的立法概況    世界上很多國家

42、一直很重視用法律手段來調(diào)整因旅游產(chǎn)生的各種社會關(guān)系。在美國、日本和加拿大等市場經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家，已形成了一套比較健全的旅游資源保護(hù)法律體系。很多國家制訂了旅游基本法，確立關(guān)于旅游資源管理、保護(hù)和開發(fā)利用的基本原則和基本制度。同時(shí)，還針對各類旅游資源的不同特點(diǎn)，制訂了單向旅游資源保護(hù)法律法規(guī)，并將旅游資源保護(hù)立法融合在國家資源與環(huán)境保護(hù)立法體系之中。如日本在就其環(huán)境保護(hù)基本法公害對策基本法中將旅游公害列入應(yīng)當(dāng)控制的六類環(huán)境公害之中，并規(guī)定“政府應(yīng)努力保全綠地及保護(hù)其它自然環(huán)境。”31其旅游基本法則將“保護(hù)、培育和開發(fā)旅游資源”和“維護(hù)旅游區(qū)的景觀”作為一個(gè)重要的內(nèi)容。在日本整個(gè)旅游法律體系中，旅游資

43、源保護(hù)法占有相當(dāng)大的比重，特別20實(shí)際60年代以后，更為重視制訂旅游資源開發(fā)和保護(hù)方面的法律。32美國對旅游資源保護(hù)立法業(yè)很重視。在其國家環(huán)境政策法專門有關(guān)于旅游資源保護(hù)的規(guī)定。33其旅游基本法全國旅游政策法的第一編中，就規(guī)定了美國世代人的旅游觀光權(quán)利，提出了可持續(xù)旅游目標(biāo)的明確要求；第二編中則有很大部分時(shí)關(guān)于旅游資源保護(hù)的內(nèi)容。此外，美國還制訂有野外旅游條例、原始風(fēng)景河條例等單向旅游資源保護(hù)法律。34    （二）完善我國旅游資源保護(hù)立法的幾個(gè)問題循環(huán)經(jīng)濟(jì)視野下的思考國外關(guān)于旅游資源保護(hù)的先進(jìn)立法是值得我國借鑒的，尤其是在我國立法還很欠缺的情況下。我國現(xiàn)行關(guān)于旅

44、游資源保護(hù)的法律法規(guī)中大多都是關(guān)于旅游社、旅游飯店的規(guī)制，關(guān)于旅游資源保護(hù)方面甚少。在無統(tǒng)一的旅游法對旅游資源調(diào)控的情形下，旅游產(chǎn)生的種種資源破壞與環(huán)境污染問題僅能依賴各分散的單行立法和地方法規(guī)來解決。但是，各環(huán)境與自然資源立法大部份都沒有對旅游的開發(fā)與保護(hù)問題規(guī)定，再加上修訂極為頻繁，在現(xiàn)實(shí)中發(fā)生了侵害旅游資源的情況時(shí)要在大量分散的、修訂頻繁的法律中尋求救濟(jì)實(shí)為不易。又由于地方旅游立法中存在的種種問題（請見前文論述），在旅游資源保護(hù)過程中部門保護(hù)主義、地方保護(hù)主義盛行，在市場經(jīng)濟(jì)沖擊下，極易造成條塊分割、各自為政的旅游資源管理格局，從而對旅游資源造成極大破壞。旅游資源的保護(hù)需要法律化、制度化

45、。在法制建設(shè)過程中，作為一個(gè)旅游大國，缺乏統(tǒng)一的旅游法，難以適應(yīng)旅游業(yè)的發(fā)展現(xiàn)狀，也難以可持續(xù)的發(fā)展。針對筆者在前文提到的現(xiàn)行立法中的缺失及循環(huán)經(jīng)濟(jì)模式的要求，筆者認(rèn)為在旅游資源保護(hù)立法中應(yīng)注意以下幾個(gè)問題：    1、盡快制定循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法，從總體上倡導(dǎo)循環(huán)經(jīng)濟(jì)模式并鼓勵(lì)促進(jìn)，全方位地節(jié)約和保護(hù)資源環(huán)境，將旅游 企業(yè) 、旅游者對環(huán)境的直接與間接的負(fù)面影響消除或使之盡可能地減少。    20 世紀(jì)90年代之后，發(fā)展知識經(jīng)濟(jì)和循環(huán)經(jīng)濟(jì)成為國際社會的兩大趨勢。知識經(jīng)濟(jì)要求加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行過程中智力資源對物質(zhì)資源的替代，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的知識化轉(zhuǎn)向

46、；循環(huán)經(jīng)濟(jì)要求以環(huán)境友好的方式利用自然資源和環(huán)境容量，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的生態(tài)化轉(zhuǎn)向。自從90年代可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略以來，發(fā)達(dá)國家正在把發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)、建立循環(huán)型社會看作是實(shí)施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的重要途徑和實(shí)現(xiàn)方式，很多國家以立法的方式加以推進(jìn)。如德國1996年就頒布實(shí)施了循環(huán)經(jīng)濟(jì)與廢物管理法，該法規(guī)定對廢物問題的優(yōu)先順序是避免產(chǎn)生循環(huán)使用最終處置；日本促進(jìn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的法律法規(guī)體系比較健全，可以分成3個(gè)層面，基礎(chǔ)層面是一部基本法，即促進(jìn)建立循環(huán)社會基本法；第二層面是綜合性的二部法律，分別是固體廢棄物管理和公共清潔法和促進(jìn)資源有效利用法；第三層面是根據(jù)各種產(chǎn)品的性質(zhì)制定的五部具體法律法規(guī)，分別是促進(jìn)容器與包裝

47、分類回收法、家用電器回收法、建筑及材料回收法、食品回收法及綠色采購法。35    我國目前還沒由關(guān)于全國性的循環(huán)經(jīng)濟(jì)基本法，面對國際上發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)的新趨勢，我們應(yīng)當(dāng)作出什么樣的選擇呢？從中國長期經(jīng)濟(jì)發(fā)展前景來看，我們必須把發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)確立為國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的基本戰(zhàn)略目標(biāo)，并以立法加以保障，制定循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法并完善其體系，進(jìn)行全面規(guī)劃和實(shí)施，這樣才可能有效克服在 現(xiàn)代 化過程中出現(xiàn)的環(huán)境與資源危機(jī)。    清潔生產(chǎn)是循環(huán)經(jīng)濟(jì)的第一階段，初級階段，也是循環(huán)經(jīng)濟(jì)形態(tài)的基本實(shí)現(xiàn)方式和技術(shù)途徑。根據(jù)世界環(huán)境與發(fā)展大會通過的21世紀(jì)議程的文字和

48、精神，中國21世紀(jì)議程對清潔生產(chǎn)作出了定義：“清潔生產(chǎn)是指既可滿足人們的需要又可合理使用自然資源和能源并保護(hù)環(huán)境的使用生產(chǎn)方法和措施，其實(shí)質(zhì)是一種物料和能源消費(fèi)最少的人類活動(dòng)的規(guī)劃和管理，將廢物減量化和無害化，或消滅于生產(chǎn)過程之中。同時(shí)對人體和環(huán)境無害的綠色產(chǎn)品的生產(chǎn)亦將隨著可持續(xù)發(fā)展進(jìn)程的深入而日益成為今后產(chǎn)品生產(chǎn)的主導(dǎo)方向。”36這里，將服務(wù)業(yè)涵蓋到清潔生產(chǎn)中。隨著清潔生產(chǎn)概念傳播到服務(wù)業(yè)，又產(chǎn)生了一種新的定義，從服務(wù)產(chǎn)品與設(shè)施的設(shè)計(jì)與開發(fā)，到整個(gè)服務(wù)周期過程中，都要考慮和進(jìn)行減少服務(wù)主體、服務(wù)對象和服務(wù)途徑的直接與間接影響，從而實(shí)現(xiàn)第三產(chǎn)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。   

49、; 旅游業(yè)清潔生產(chǎn)的概念可表述為：以旅游環(huán)境保護(hù)和可持續(xù)發(fā)展為目的，在旅游業(yè)實(shí)行全過程的環(huán)境質(zhì)量控制，將旅游企業(yè)、旅游者對環(huán)境的直接與間接的負(fù)面影響消除或使之盡可能地減少的活動(dòng)過程。37可見，旅游業(yè)的循環(huán)經(jīng)濟(jì)模式也是我國總的循環(huán)經(jīng)濟(jì)模式下很重要的一環(huán)。    在我國循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法之后，應(yīng)以其為總的指導(dǎo)，在旅游資源開發(fā)保護(hù)的各個(gè)環(huán)節(jié)中，將其貫徹。    因?yàn)槁糜螛I(yè)涉及范圍、產(chǎn)業(yè)廣，對旅游資源環(huán)境的保護(hù)也就涉及到多方面。旅游者在景區(qū)活動(dòng)過程中，將涉及衣、食、住、行、娛樂及購物服務(wù)。這些環(huán)節(jié)在循環(huán)經(jīng)濟(jì)下的旅游中均是一個(gè)整體， 所以在對旅游資

50、源保護(hù)立法時(shí)，應(yīng)該注意引入循環(huán)經(jīng)濟(jì)、清潔生產(chǎn)的理念，進(jìn)行統(tǒng)一的生態(tài)及法律規(guī)劃與管理，要使其服務(wù)產(chǎn)業(yè)生態(tài)化、法制化，達(dá)到全過程對環(huán)境的無污染和威脅。在法律方面，則包括旅游的規(guī)劃開發(fā)的規(guī)制、游人的權(quán)利義務(wù)設(shè)置、旅游飯店的規(guī)制、旅游賓館的規(guī)制、旅游地垃圾、水的處理等問題，在立法思想和條文設(shè)置時(shí)要尊重生態(tài) 規(guī)律 ，貫徹循環(huán)經(jīng)濟(jì)的3r原則，全方位地節(jié)約和保護(hù)資源環(huán)境，將旅游企業(yè)、旅游者對環(huán)境的直接與間接的負(fù)面影響消除或使之盡可能地減少。    比如在旅游資源開發(fā)建設(shè)方面，倡導(dǎo)在旅游資源開發(fā)進(jìn)行工程的建筑時(shí)，建造旅館的材料可部分地利用再生原料，保持一定的地方特色；提供不含化學(xué)

51、物質(zhì)，如植物油煉制的肥皂；免用化肥、農(nóng)藥等污染過的棉花和亞麻制品；深度處理后不含氯和致病微生物的自來水；旅客用的床具、洗漱用品要進(jìn)行更換，減少不必要的勞動(dòng)和資源浪費(fèi)；旅館產(chǎn)生的生活污水經(jīng)處理后可灌溉植物園；配有中水回用設(shè)施，實(shí)現(xiàn)水資源的重復(fù)利用等等。38我們可以借鑒日本的資源有效利用促進(jìn)法。該法第一條規(guī)定：“本法的目的是，為了確保資源的有效利用，同時(shí)為了有利于控制廢棄物產(chǎn)生和保護(hù)環(huán)境，并采取必要的措施，控制棄用物品及副產(chǎn)品的發(fā)生，促進(jìn)可循環(huán)資源及可再用部件的利用，從而為國民經(jīng)濟(jì)健全穩(wěn)定的發(fā)展做出貢獻(xiàn)。”其中“副產(chǎn)品”是指，“伴隨產(chǎn)品的制造、加工、維修或銷售供應(yīng)或者土模建筑工程附帶得到的物品?！?/p>

52、39此法把建筑納入資源有效利用中，我國進(jìn)行旅游資源保護(hù)立法，在規(guī)制旅游開發(fā)經(jīng)營者的條款設(shè)置上可適當(dāng)借鑒。    在 交通 方面，要求在旅游地及其附近使用太陽能和電能驅(qū)動(dòng)的小車和自行車作為交通工具，或人力交通工具。禁止使用排放尾氣和噪聲大的危害景觀及干擾生物的其它交通工具。 或者以步代車，不用有害于環(huán)境和干擾生物棲息的交通工具，同時(shí)對道路交通網(wǎng)要求生態(tài)設(shè)計(jì)嚴(yán)格合理。在旅游資源保護(hù)立法時(shí)，對旅游資源規(guī)劃條款的設(shè)置應(yīng)將上述內(nèi)容納入。    在飲食方面，要保證食品是在有機(jī)生物農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的綠色健康食品，同時(shí)要求能滿足人類所需的營養(yǎng)，還要做到飯店的

53、各類有機(jī)廢棄物可直接作為動(dòng)物園的飼料或植物園的肥料，從而完成一個(gè)完整的生物鏈循環(huán)。如日本可循環(huán)性食品資源循環(huán)法是就食品的循環(huán)利用立法。該法第一條目的中規(guī)定“制訂本法律的目的是，在規(guī)定有關(guān)食品循環(huán)資源再生利用以及控制食品廢棄物等的發(fā)生和食品廢棄物減量的基本事項(xiàng)的同時(shí)，通過采取措施促進(jìn)食品相關(guān)企業(yè)再生利用食品循環(huán)資源，以確保有效利用食品相關(guān)的資源，以及控制食品相關(guān)廢棄物的排放，同時(shí)促進(jìn)食品制造等行業(yè)健全發(fā)展，從而為生活環(huán)境的保護(hù)以及國民經(jīng)濟(jì)健全發(fā)展作出貢獻(xiàn)?！?0第四條還規(guī)定了企業(yè)以及消費(fèi)者的責(zé)任要對食品資源減量化可循環(huán)化利用。這些在我們對旅游資源保護(hù)立法時(shí)，都應(yīng)予以注意與深思。 

54、60;  2、修改與完善自然保護(hù)區(qū)條例、森林公園管理辦法、風(fēng)景名勝區(qū)管理暫行條例等特別區(qū)域保護(hù)法，注意相互之間的協(xié)調(diào)性。針對自然文化資源的整體性與特殊性，適當(dāng)時(shí)候應(yīng)制定一部統(tǒng)一的法律對我國自然文化資源進(jìn)行保護(hù)，并以之為依據(jù)，建立、完善、協(xié)調(diào)、充實(shí)有關(guān)國家森林公園、風(fēng)景名勝區(qū)、自然保護(hù)區(qū)、國家重點(diǎn)文物保護(hù)單位等的保護(hù)管理?xiàng)l例、標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范。    3、在制定專門的統(tǒng)一旅游法時(shí)，應(yīng)注意：    第一，在立法指導(dǎo)思想上，應(yīng)當(dāng)把經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)的可持續(xù)性有機(jī)地結(jié)合起來，對環(huán)境、資源和能源的開發(fā)、利用應(yīng)當(dāng)維持和建立在利用效率最大化和廢棄物

55、質(zhì)量最小化的條件之上。41旅游資源的開發(fā)與保護(hù)，應(yīng)該基于循環(huán)經(jīng)濟(jì)的3r原則，系統(tǒng)地減少和避免過多的旅游資源破壞，進(jìn)行合理的規(guī)劃，從根本上減少和避免旅游廢棄物的排放，最終實(shí)現(xiàn)旅游的可持續(xù)發(fā)展。21世紀(jì)旅游經(jīng)濟(jì)發(fā)展的戰(zhàn)略是可持續(xù)發(fā)展，旅游生態(tài)平衡的良性循環(huán)則是實(shí)現(xiàn)旅游經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)。為更好地實(shí)現(xiàn)旅游生態(tài)平衡的良性循環(huán)，我國在旅游資源立法中，應(yīng)與當(dāng)前發(fā)展趨勢相適應(yīng)，將旅游資源的保護(hù)與開發(fā)貫徹循環(huán)經(jīng)濟(jì)模式，用法律給予更好的鼓勵(lì)與保障。    聯(lián)合國教科文組織、環(huán)境規(guī)劃署和世界旅游組織于1995年4月在西班牙召開了“可持續(xù)旅游發(fā)展世界會議”，75個(gè)國家和地區(qū)的600多位

56、代表一致通過了可持續(xù)旅游發(fā)展憲章及其附件可持續(xù)旅游發(fā)展行動(dòng)計(jì)劃。憲章首先提出，“旅游發(fā)展必須考慮生態(tài)環(huán)境的承受力，符合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r和社會道德規(guī)范?？沙掷m(xù)發(fā)展，是對資源全面管理的指導(dǎo)性方法，目的是使各類資源免遭破壞，使自然和文化資源得到保護(hù)。旅游作為一種強(qiáng)有力的發(fā)展形勢，能夠并應(yīng)積極參與可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略。健全的管理應(yīng)當(dāng)保證可持續(xù)性”。繼而又指出“可持續(xù)發(fā)展的實(shí)質(zhì)，就是要求旅游與自然、文化和人類生存環(huán)境成為一個(gè)整體”?！氨仨毧紤]旅游對當(dāng)?shù)匚幕z產(chǎn)、傳統(tǒng)習(xí)慣和社會活動(dòng)的影響，在制定旅游發(fā)展戰(zhàn)略過程中，要充分認(rèn)識當(dāng)?shù)貍鹘y(tǒng)習(xí)慣和社會活動(dòng)，要注意維護(hù)地方特色、文化和旅游勝地，尤其在發(fā)展中國家更是如此”。

57、42    我國在立法指導(dǎo)思想上，一定要堅(jiān)持以預(yù)防為主和全過程控制，改變過去的事后救濟(jì)模式。單純的事后救濟(jì)在環(huán)境和資源的污染與破壞問題上，無論從經(jīng)濟(jì)上還是社會效應(yīng)上都無法與合理性相連，也不符合循環(huán)經(jīng)濟(jì)模式及可持續(xù)發(fā)展的要求。    第二，在旅游資源保護(hù)的制度設(shè)計(jì)上，要充分考慮生態(tài)規(guī)律。實(shí)際上，旅游環(huán)境自身具有自我調(diào)控功能，能夠獲得自身的正常運(yùn)轉(zhuǎn)和良性循環(huán)，但前提必須是旅游環(huán)境在自身能量與物質(zhì)轉(zhuǎn)化過程中，其內(nèi)部的變化與外部的干擾均不能超過其自凈能力，即所謂的環(huán)境容量。資源法律能否科學(xué)地反映自然資源的屬性和特征，能否遵循自然生態(tài)規(guī)律，直接

58、決定著人們對自然資源開發(fā)、利用、保護(hù)的態(tài)度和程度。旅游資源是一種資產(chǎn)，既有經(jīng)濟(jì)價(jià)值，生態(tài)價(jià)值。因此，保護(hù)旅游資源不能單純地、被動(dòng)地進(jìn)行。而是要在開發(fā)和利用資源中進(jìn)行保護(hù)，實(shí)現(xiàn)旅游資源經(jīng)濟(jì)價(jià)值、生態(tài)價(jià)值和潛在價(jià)值的平衡與協(xié)調(diào)。為了實(shí)現(xiàn)這一點(diǎn)，在對旅游資源保護(hù)立法時(shí)應(yīng)進(jìn)一步增加和完善旅游資源評價(jià)與分級管理制度、旅游環(huán)境影響評價(jià)制度、旅游區(qū)劃制度、旅游資源經(jīng)營管理制度等。    第三，在全國的統(tǒng)一旅游法的指導(dǎo)下，及時(shí)修改完善地方的旅游法規(guī)，還應(yīng)注意地方法規(guī)立法上要因旅游資源環(huán)境的地區(qū)差別性突出地方特色及可操作性，同時(shí)并重維護(hù)法制的統(tǒng)一。   

59、; 注釋：    1解振華。大力發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)，全面建設(shè)小康社會a 張坤主編 循環(huán)經(jīng)濟(jì) 理論 與實(shí)踐c 北京：中國環(huán)境科學(xué)出版社，2003：313    2 余楊，旅游與旅游環(huán)境保護(hù)的現(xiàn)狀 研究 及其法律調(diào)控，武漢大學(xué)環(huán)境法研究所網(wǎng)站。    3 田喜洲，解決生態(tài)旅游資源脆弱性問題的對策，資源開發(fā)與市場，2002（ 2）：60.    4 william e.hammitt， david n.cole，野外旅游生態(tài)影響和經(jīng)營管 理學(xué) ，孔剛等譯，哈爾濱：東北林業(yè)大學(xué)出版社，19

60、91.    5 羅艷菊，野外旅游活動(dòng)對生態(tài)環(huán)境的影響及對策，瓊州大學(xué)學(xué)報(bào)，2001（3）：8790.    6王春峰譯，中國旅游報(bào)，1995.9.7.    7金瑞林 汪勁 著，20世紀(jì)環(huán)境法學(xué)研究評述，北京大學(xué)出版社2003年版，第124頁。    8加拿大國家公園法第 1.4款。    9汪勁 ，環(huán)境法律的理念與價(jià)值追求，法律出版社2000年版，第12頁。    10森林公園管理辦法第三條：“林業(yè)部主管全國國家

61、森林公園工作?？h級以上地方人民政府林業(yè)主管部門主管本行政區(qū)域內(nèi)的國家森林公園工作?！?#160;   11中華人民共和國自然保護(hù)區(qū)條例第八條：“國家對自然保護(hù)區(qū)實(shí)行綜合管理與分部門管理相結(jié)合的管理體制。國務(wù)院環(huán)境保護(hù)行政主管部門負(fù)責(zé)全國自然保護(hù)區(qū)的綜合管理。國務(wù)院林業(yè)、農(nóng)業(yè)、地質(zhì)礦產(chǎn)、水利、海洋等有關(guān)行政主管部門在各自的職責(zé)范圍內(nèi)，主管有關(guān)的自然保護(hù)區(qū)?！?#160;   12風(fēng)景名勝區(qū)管理暫行條例：“第四條城鄉(xiāng)建設(shè)環(huán)境保護(hù)部主管全國風(fēng)景名勝區(qū)工作。地方各級人民政府城鄉(xiāng)建設(shè)部門主管本地區(qū)的風(fēng)景名勝區(qū)工作。”    13孫國華

62、 朱景文，法理學(xué) ，中國人民大學(xué)出版社，2002：282.    14中華人民共和國文物保護(hù)法（2002年10月28日修訂）第九條：“各級人民政府應(yīng)當(dāng)重視文物保護(hù)，正確處理經(jīng)濟(jì)建設(shè)、社會發(fā)展與文物保護(hù)的關(guān)系，確保文物安全?；窘ㄔO(shè)、旅游發(fā)展必須遵守文物保護(hù)工作的方針，其活動(dòng)不得對文物造成損害。公安機(jī)關(guān)、工商行政管理部門、海關(guān)、城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃部門和其他有關(guān)國家機(jī)關(guān)，應(yīng)當(dāng)依法認(rèn)真履行所承擔(dān)的保護(hù)文物的職責(zé)，維護(hù)文物管理秩序?！?#160;   15中華人民共和國土地管理法（1998 年8月29日修訂）第四條：“國家實(shí)行土地用途管制制度。國家編制土地利用總體規(guī)劃，規(guī)定土地用途，將土地分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地。嚴(yán)格限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，控制建設(shè)用地總量，對耕地實(shí)行特殊保護(hù)。前款所稱農(nóng)用地是指直接用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的土地，包括耕地、林地、草地、農(nóng)田水利用地、養(yǎng)殖水面等；建設(shè)用地是指建造建筑物、構(gòu)筑物的土地，包括城鄉(xiāng)住宅和公共設(shè)施用地、工礦用地、交通水利設(shè)施用地、旅游用地、軍事設(shè)施用地等；未利用地是指農(nóng)用地和建設(shè)用地以外的土地。使用土地的單位和個(gè)人必須嚴(yán)格按照土地利用總體規(guī)劃確定的用途使用土地?！?#1