行政信息公開(kāi)制度考_1

1、  行政信息公開(kāi)制度考   論文摘要：行政信息公開(kāi)制度是基于憲法上的知情權(quán)以及行政機(jī)關(guān)的行政說(shuō)明責(zé)任，自然人、法人或者其他組織有權(quán)獲得行使公權(quán)力的組織的除外事項(xiàng)之外的任何信息的制度。該制度在各國(guó)實(shí)踐中最容易出現(xiàn)的問(wèn)題是申請(qǐng)人資格以及除外事項(xiàng)的確定，結(jié)合各國(guó)制度發(fā)展歷程、我國(guó)立法及實(shí)踐情況，提出行政信息公開(kāi)制度的其出發(fā)點(diǎn)是人民主權(quán)，請(qǐng)求主體是任何人，不存在內(nèi)部人和外部人的區(qū)分，在請(qǐng)求時(shí)，也沒(méi)有必要明確表示請(qǐng)求該信息的目的。在統(tǒng)一的行政信息公開(kāi)立法中借用各國(guó)的經(jīng)驗(yàn)，既采用列舉除外事項(xiàng)的立法例，也通過(guò)公開(kāi)原則的確立、嚴(yán)格解釋規(guī)則以及舉證責(zé)任規(guī)則的確立，限制行政

2、機(jī)關(guān)在不公開(kāi)事項(xiàng)的裁量權(quán)，關(guān)鍵詞：行政信息公開(kāi) 知情權(quán) 除外事項(xiàng)據(jù)報(bào)道2，某日，甲因被與其發(fā)生經(jīng)濟(jì)糾紛的人員追打，生命受到威脅，于是撥打110報(bào)警求助，報(bào)警20多分鐘后，管片派出所的民警才到事發(fā)現(xiàn)場(chǎng)。此時(shí)，對(duì)方早已打人后揚(yáng)長(zhǎng)而去。據(jù)查，派出所距事發(fā)現(xiàn)場(chǎng)步行時(shí)間為3-5分鐘。事后，甲以公安分局拖延履行法定職責(zé)，向當(dāng)?shù)胤ㄔ禾崞鹦姓V訟。3訴訟過(guò)程中，甲無(wú)法向法院證明其曾經(jīng)在某年某月某時(shí)向當(dāng)?shù)氐?10報(bào)警服務(wù)臺(tái)報(bào)警，4一審法院駁回起訴。也就是說(shuō)，在一起行政不作為案件中，甲的報(bào)警記錄存在與否成為案件解決的關(guān)鍵。那么，公民甲是否有必要途徑取得報(bào)警記錄呢？對(duì)此筆者已在相關(guān)文章中作出回應(yīng)，提出公民甲基于人民

3、主權(quán)原則，享有知情權(quán)，從而能夠以主權(quán)者的身份對(duì)基于行政機(jī)關(guān)身份的報(bào)警中心加以監(jiān)督；即使在憲法沒(méi)有明確規(guī)定知情權(quán)的情況下，但能運(yùn)用憲法解釋從多項(xiàng)權(quán)利的縫隙中解釋出知情權(quán)；社會(huì)權(quán)性質(zhì)的知情權(quán)具備請(qǐng)求國(guó)家公開(kāi)的權(quán)能，行政機(jī)關(guān)負(fù)有向公民履行說(shuō)明責(zé)任的義務(wù)。在本文中，筆者將繼續(xù)對(duì)該案涉及的其他問(wèn)題加以探討，其中需要注意的細(xì)節(jié)有：首先，一審中110指揮中心出具了一項(xiàng)證明：某年某月10時(shí)30分至11時(shí)30分，110報(bào)警服務(wù)臺(tái)未接到某人使用某電話的報(bào)警（某人為甲）。但一審判決后，甲向有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)寫(xiě)信反映問(wèn)題，在有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的干預(yù)下，甲看見(jiàn)了自己當(dāng)時(shí)的報(bào)警記錄。由此可見(jiàn)，110報(bào)警中心有甲的報(bào)警記錄，但是當(dāng)事人甲在通過(guò)

4、正式途徑以獲得報(bào)警記錄的過(guò)程中，根本沒(méi)有獲得報(bào)警記錄的途徑以及救濟(jì)手段。其次，在找尋報(bào)警記錄的過(guò)程中，甲被告知，因?yàn)槠洳皇枪珯z法等內(nèi)部人員，報(bào)警記錄不能給他。在后期的律師前往110指揮中心調(diào)取證據(jù)過(guò)程中，律師仍然未能得到證據(jù)。得到的答復(fù)是：給當(dāng)事人的答復(fù)是受紀(jì)檢委托查的，現(xiàn)在涉及訴訟，律師來(lái)調(diào)查，沒(méi)有義務(wù)提供；一位熟知110指揮中心業(yè)務(wù)的警官說(shuō)：110的接報(bào)警記錄如果需要作為證據(jù)，只有法院、檢察院、公安局辦案單位具體承辦人，拿著單位介紹信，才能到指揮中心調(diào)查，律師不行。她還透露，因?yàn)橛械牡胤剑?10出具證明后出過(guò)事兒，所以?xún)?nèi)部作出這么一個(gè)規(guī)定。最后，案件調(diào)查過(guò)程中，110報(bào)警中心認(rèn)為報(bào)警記錄是

5、國(guó)家機(jī)密，即使存在公開(kāi)的義務(wù)，也可以基于除外事項(xiàng)的規(guī)定不予以公開(kāi)。其中有相關(guān)專(zhuān)家學(xué)者認(rèn)為，如果不涉及國(guó)家機(jī)密，律師有權(quán)到110調(diào)查取證，110應(yīng)予以配合。如果律師無(wú)法從110查到證據(jù)，只有通過(guò)其他渠道，比如調(diào)查電話局的電話記錄，來(lái)證明原告提出申請(qǐng)的事實(shí)。那么，110報(bào)警指揮中心的這些做法在知情權(quán)的背景下是否正當(dāng)呢？盡管在現(xiàn)行制度下，基于狹義的依法行政，由于缺乏行政信息公開(kāi)的立法，公民甲的公開(kāi)請(qǐng)求權(quán)無(wú)法具體實(shí)踐，110報(bào)警中心能夠以非?！罢?dāng)”的理由拒絕公開(kāi)的請(qǐng)求。但這并不能否認(rèn)本案的探討所帶來(lái)的現(xiàn)實(shí)意義，隨著統(tǒng)一的政府信息公開(kāi)制度的建立，公民的信息公開(kāi)請(qǐng)求將會(huì)越來(lái)越多，如何在請(qǐng)求公開(kāi)和保密之間

6、尋求一種制度上的平衡設(shè)計(jì)，如何對(duì)現(xiàn)實(shí)中的行政機(jī)關(guān)的一些可能與政府信息公開(kāi)制度相沖突的做法加以糾正，將成為制度能否落實(shí)的關(guān)鍵問(wèn)題。分析各國(guó)行政信息公開(kāi)制度的發(fā)展歷程，其中最容易出現(xiàn)就是“申請(qǐng)資格”及“除外事項(xiàng)”爭(zhēng)議，這而兩個(gè)問(wèn)題恰好是本案當(dāng)中出現(xiàn)的“內(nèi)部人”和“國(guó)家秘密”的擴(kuò)大化?；诖?，我們可以更換一個(gè)思路，對(duì)各國(guó)行政信息公開(kāi)制度所面臨的類(lèi)似問(wèn)題作出理論上和源流上的梳理，然后再對(duì)本案的 做法加以評(píng)價(jià)，終極目的是為了保證在將來(lái)的行政信息公開(kāi)立法中，如何結(jié)合中國(guó)制度運(yùn)行的實(shí)際情況對(duì)制度設(shè)計(jì)進(jìn)行精密架構(gòu)，從而保證制度的有效運(yùn)行。一、 行政信息公開(kāi)制度的歷史源流作為憲法權(quán)利的知情權(quán)是一種針對(duì)國(guó)家的權(quán)利

7、，即國(guó)家機(jī)關(guān)應(yīng)該承擔(dān)法定義務(wù)-排除妨礙、積極作為主動(dòng)公開(kāi)信息、對(duì)公民的請(qǐng)求予以答復(fù)以滿(mǎn)足公民知的要求。這種義務(wù)在不同的國(guó)家機(jī)關(guān)身上予以體現(xiàn)形成不同的制度，立法機(jī)關(guān)中的立法會(huì)議公開(kāi)制度、法律公開(kāi)制度；司法機(jī)關(guān)中的審判公開(kāi)制度、判決公開(kāi)制度，反映在行政機(jī)關(guān)上，即表現(xiàn)為行政信息公開(kāi)制度。對(duì)于何謂行政信息公開(kāi)制度，學(xué)者們觀點(diǎn)不盡一致，對(duì)此，筆者已有專(zhuān)論加以闡述，在此簡(jiǎn)單加以界定，行政信息公開(kāi)制度是基于憲法上的知情權(quán)以及行政機(jī)關(guān)的行政說(shuō)明責(zé)任，自然人、法人或者其他組織有權(quán)獲得行使公權(quán)力的組織的除外事項(xiàng)之外的任何信息的制度。行政信息公開(kāi)制度的公開(kāi)種類(lèi)可以分為主動(dòng)公開(kāi)和被動(dòng)公開(kāi)，其中在行政民主化的今天，各國(guó)

8、的核心規(guī)則是行政機(jī)關(guān)的被動(dòng)公開(kāi)，亦即公民的請(qǐng)求公開(kāi)，即公民基于人民主權(quán)原則和知情權(quán)，請(qǐng)求行政機(jī)關(guān)對(duì)其相關(guān)信息予以公開(kāi)。根據(jù)各國(guó)經(jīng)驗(yàn)，在請(qǐng)求公開(kāi)制度中，最容易引發(fā)爭(zhēng)議的就是公民的請(qǐng)求資格以及除外事項(xiàng)的解釋問(wèn)題。行政信息公開(kāi)制度濫觴于北歐國(guó)家瑞典，但其成為潮流是在經(jīng)濟(jì)大蕭條和二次世界大戰(zhàn)之后。由于經(jīng)濟(jì)危機(jī)和大規(guī)模戰(zhàn)爭(zhēng)的影響，西方國(guó)家政府普遍的從消極行政轉(zhuǎn)向了對(duì)社會(huì)和經(jīng)濟(jì)生活的積極干預(yù)。在此趨勢(shì)下，政府規(guī)模不斷擴(kuò)大，行政權(quán)力日益膨脹，國(guó)家的權(quán)力結(jié)構(gòu)模式也由議會(huì)主導(dǎo)演變?yōu)樾姓鲗?dǎo)。在這種背景下，行政公開(kāi)立法作為保障公民參政和制約行政權(quán)力的制度安排，隨民主和民權(quán)運(yùn)動(dòng)的興起在各國(guó)發(fā)展起來(lái)。美國(guó)在1946年

9、制定了聯(lián)邦行政程序法，以后歷經(jīng)修改，先后補(bǔ)充制定了聯(lián)邦會(huì)議法（1964年）、信息自由法（1966年）、隱私權(quán)法（1974年）、陽(yáng)光下的政府法（1976年）和電子信息自由法（1996年），確立了以行政公開(kāi)為核心，以保護(hù)公民、法人或者其他組織權(quán)利為目標(biāo)的行政程序法典。美國(guó)的體系化的行政公開(kāi)制度的構(gòu)建產(chǎn)生了世界范圍內(nèi)的影響，世界其他各國(guó)紛紛仿效。行政信息公開(kāi)制度作為保障人權(quán)、落實(shí)人民主權(quán)的重要措施，在我國(guó)有一定傳統(tǒng)，并且起到了良好的效果；由于處于特定歷史時(shí)期，以及傳統(tǒng)政治、經(jīng)濟(jì)因素影響，建國(guó)之初的行政信息公開(kāi)制度基本上奉行的秘密主義原則；隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制逐步建立、政府管理體制轉(zhuǎn)變、市民社會(huì)興起，當(dāng)然

10、更為重要的是社會(huì)主義法治國(guó)家建設(shè)目標(biāo)的提出，公民權(quán)利意識(shí)的提高，我國(guó)行政信息公開(kāi)制度逐步得到發(fā)展，公開(kāi)手段多樣化、公開(kāi)種類(lèi)多元化、公開(kāi)內(nèi)容擴(kuò)大化等等。這種轉(zhuǎn)變無(wú)疑是值得肯定的。統(tǒng)一的立法政府信息公開(kāi)條例正在起草之中，于2003年1月1日施行的廣州市政府信息公開(kāi)規(guī)定是國(guó)內(nèi)第一部地方政府信息公開(kāi)規(guī)章，在中國(guó)信息公開(kāi)立法史中將有先驅(qū)者的地位。二、行政信息公開(kāi)制度的“權(quán)利主體”本案所面臨的“內(nèi)部人”和“外部人”的爭(zhēng)議實(shí)際上是申請(qǐng)公開(kāi)的權(quán)利主體問(wèn)題。比較世界各國(guó)行政信息公開(kāi)制度發(fā)展歷程，申請(qǐng)權(quán)利主體存在從有利害關(guān)系的人向公民再到向自然人的轉(zhuǎn)變，這種轉(zhuǎn)變歷程并不像描述的那樣嚴(yán)格，也可能在某一時(shí)期某種轉(zhuǎn)變比

11、較明顯，也可能同時(shí)并存；轉(zhuǎn)變的原因主要是由于對(duì)于權(quán)利主體理解的深入、憲法權(quán)利享有主體的變化、信息性質(zhì)理解的變化、世界聯(lián)系的普遍性和電子政府的發(fā)展。行政信息公開(kāi)制度的立法之初，由于缺乏對(duì)于行政信息公開(kāi)制度的憲政基礎(chǔ)-知情權(quán)的研究，缺乏對(duì)于行政信息公開(kāi)制度的監(jiān)督行政目的的探討，各國(guó)多認(rèn)為政府信息只對(duì)有利害關(guān)系的人提供，如美國(guó)1946年的聯(lián)邦行政程序法規(guī)定：文件只對(duì)和文件直接有關(guān)的人提供，不對(duì)一般公眾提供。再如原聯(lián)邦德國(guó)各州一開(kāi)始是將新聞出版界的信息收集權(quán)和政府有向新聞出版界提供相關(guān)信息的義務(wù)寫(xiě)入各州的憲法或者州出版法。對(duì)于出版作者，德國(guó)各州出版法一致賦予其有向國(guó)家請(qǐng)求提供信息的權(quán)利，即所謂的“出版

12、作者的資訊請(qǐng)求權(quán)”，至于非出版作者的一般人，則未享有如上述范圍廣泛的資訊請(qǐng)求權(quán)利，只能零星的依據(jù)少數(shù)有關(guān)法律、基于特定身份或者證明有特定正當(dāng)理由，向特定國(guó)家行政機(jī)關(guān)請(qǐng)求提供特定的資訊。5隨著研究深入，學(xué)者多認(rèn)為行政信息公開(kāi)制度的憲政基礎(chǔ)不僅僅是滿(mǎn)足表達(dá)自由，不僅僅是表達(dá)的需要，而是公民基于人民主權(quán)的監(jiān)督行政以及具有多重意義的知情權(quán)。在此基礎(chǔ)上，再行強(qiáng)調(diào)請(qǐng)求人身份的特定性就與行政信息公開(kāi)制度的建立目的存在一定差異，各國(guó)紛紛改變規(guī)則，強(qiáng)調(diào)申請(qǐng)人身份的不確定性。如日本的地方信息公開(kāi)條例認(rèn)為，信息公開(kāi)制度不是關(guān)于特定個(gè)人的主觀權(quán)利被侵害之爭(zhēng)的制度，而是為了住民或者公民進(jìn)行行政、政治參與的制度。行政信息

13、只要對(duì)參加行政、政治有必要，不管是誰(shuí)都應(yīng)能夠接觸，即使對(duì)于各個(gè)請(qǐng)求人不重要的信息的請(qǐng)求也應(yīng)該允許。6與此同時(shí)，政府信息公共財(cái)產(chǎn)性質(zhì)的確立，獲取權(quán)原則得到認(rèn)同7，即對(duì)于所有公民來(lái)說(shuō)，政府信息具有公共財(cái)產(chǎn)性質(zhì)，每個(gè)人都有得到信息的平等權(quán)利8.不僅和文件相關(guān)的直接當(dāng)事人可以申請(qǐng)得到文件，其他任何人都可以申請(qǐng)得到信息，沒(méi)有申請(qǐng)人資格的限制。有學(xué)者對(duì)此評(píng)價(jià)說(shuō)，：“在日本，行政主體保管的公文書(shū)，一方面是公用財(cái)產(chǎn)，但是在信息公開(kāi)制度的背景下，在所有人都可以利用的意義上，似乎也可以稱(chēng)為公共用物?！痹诖_定了公民申請(qǐng)?jiān)瓌t后，隨著及各國(guó)交流聯(lián)系的密切以及“地球村”的形成，行政信息公開(kāi)制度的權(quán)利主體的確定規(guī)則經(jīng)過(guò)了“

14、互惠規(guī)則”9到“所有人”的轉(zhuǎn)變。所謂互惠規(guī)則是指外國(guó)人的本國(guó)法允許本國(guó)公民申請(qǐng)的情況下，本國(guó)才能允許該外國(guó)的公民獲得本國(guó)信息，互惠規(guī)則確定的主要依據(jù)仍然是“有限的司法管轄權(quán)”以及“公民規(guī)則”。但隨著經(jīng)濟(jì)一體化的趨勢(shì)、wto透明度規(guī)則的約束、互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的發(fā)展，行政信息公開(kāi)的權(quán)利主體由“公民”向“所有人”的轉(zhuǎn)變的課題被提上議程10.主要根據(jù)在于由于各國(guó)人民來(lái)往交流的頻繁密切，事實(shí)上難以防止本國(guó)人代為申請(qǐng)，至于有關(guān)國(guó)家機(jī)密等事項(xiàng)，已經(jīng)有例外條款加以規(guī)定，所以這里的所有人應(yīng)該是不加區(qū)分的本國(guó)人（組織）和外國(guó)人（組織）。如根據(jù)美國(guó)信息自由法，“任何人”均可提出信息申請(qǐng)，包括個(gè)人（外國(guó)公民）、合伙、公司、

15、協(xié)會(huì)、外國(guó)與國(guó)內(nèi)的政府機(jī)關(guān)。11從上述申請(qǐng)主體的轉(zhuǎn)變過(guò)程可以看出，在對(duì)行政信息公開(kāi)制度有了充分認(rèn)識(shí)的今天，基于知情權(quán)建立起來(lái)的行政信息公開(kāi)制度是一種客觀法上的制度，任何人都有權(quán)請(qǐng)求行政主體公開(kāi)其所擁有的全部信息，提出請(qǐng)求時(shí)無(wú)需以保護(hù)自身的權(quán)益為前提條件，其目的在于依據(jù)從行政機(jī)關(guān)處所得到的信息，使行政置于公民的控制之下，以此實(shí)現(xiàn)公共利益，使公民對(duì)行政的公正參與和監(jiān)視成為可能。在這種意義上，信息公開(kāi)，從其出發(fā)點(diǎn)開(kāi)始就將其基礎(chǔ)置于民主主義之上。從這種觀點(diǎn)來(lái)看，誰(shuí)都可以請(qǐng)求，在請(qǐng)求時(shí)，也沒(méi)有必要自己明確表示請(qǐng)求該信息的宗旨?；剡^(guò)頭看一看本案所面臨的“內(nèi)部人”和“外部人”的爭(zhēng)議，110報(bào)警中心完全忽視了

16、行政信息公開(kāi)制度的權(quán)利基礎(chǔ)，僅憑管理的需要作出規(guī)定，限制了甲的知情權(quán)，這種做法不足取的，應(yīng)該在立法加以明確否認(rèn)。正是基于這種考慮，我國(guó)的政府信息立法確定了申請(qǐng)主體的任何人規(guī)則，以廣州市政府信息公開(kāi)規(guī)定為例，該規(guī)章第1條規(guī)定：為保障個(gè)人和組織的知情權(quán)，規(guī)范政府信息公開(kāi)，增加行政活動(dòng)的透明度，監(jiān)督政府機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)，依據(jù)有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定，結(jié)合本市實(shí)際，制定本規(guī)定。第4條第2款規(guī)定：個(gè)人和組織是公開(kāi)權(quán)利人，依法享有獲取政府信息的權(quán)利。這種規(guī)定的現(xiàn)實(shí)價(jià)值無(wú)疑是值得肯定的，但也需要進(jìn)一步的明確，畢竟個(gè)人和組織不是具備確定性的法律概念，容易在實(shí)踐中引發(fā)新的爭(zhēng)議，應(yīng)該采用各國(guó)規(guī)定中的任何人規(guī)則以及適當(dāng)

17、解釋制度。三 行政信息公開(kāi)制度中的“除外事項(xiàng)”本案的另一個(gè)細(xì)節(jié)是110報(bào)警中心以報(bào)警記錄可能涉及國(guó)家秘密，從而拒絕甲的公開(kāi)請(qǐng)求，這個(gè)問(wèn)題背后所反映的制度爭(zhēng)議正是行政信息公開(kāi)制度中的公開(kāi)與不公開(kāi)的利益衡量體系，表現(xiàn)在行政信息公開(kāi)制度中的“除外事項(xiàng)”。比較各國(guó)的行政信息公開(kāi)制度，無(wú)論基本理念上以及具體規(guī)則存在何種差異，但一個(gè)基本框架是除外事項(xiàng)的規(guī)定，之所以有這種共同性，是因?yàn)楝F(xiàn)實(shí)法律世界是一個(gè)權(quán)利相沖突的世界，就行政信息公開(kāi)制度而言，其可能與國(guó)家秘密、商業(yè)秘密、個(gè)人隱私、行政過(guò)程等等發(fā)生沖突。在保護(hù)知道的權(quán)利的同時(shí)，也同時(shí)必須對(duì)這些利益加以保護(hù)?！爸闄?quán)的行使雖然是政治生活中很重要的一環(huán)，但是公開(kāi)

18、原則并不是政治生活中唯一原則。在某些情況下，知情權(quán)的行使可能會(huì)和其他重要的利益相沖突。例如國(guó)家安全、行政活動(dòng)效率以及個(gè)人和商業(yè)中必不可少的秘密等發(fā)生利益沖突。在這些情況下，知情權(quán)的行使不符合公共利益。知情權(quán)的公共利益必須和不公開(kāi)的公共利益相平衡。各種利益的平衡是社會(huì)生活的重要基礎(chǔ)。因此，情報(bào)的公開(kāi)和不公開(kāi)同時(shí)構(gòu)成情報(bào)自由法的主要內(nèi)容，是同一事物的兩個(gè)側(cè)面。這兩個(gè)側(cè)面構(gòu)成矛盾的對(duì)立和統(tǒng)一，在這個(gè)矛盾的統(tǒng)一體中，情報(bào)公開(kāi)是主要的矛盾，起主導(dǎo)作用。公開(kāi)是情報(bào)自由法的主要目標(biāo)，免除公開(kāi)起制約和平衡作用?！?2在除外事項(xiàng)的確定上，各國(guó)普遍采用采取明確規(guī)定除外事項(xiàng)的類(lèi)型的立法例，該種立法例的好處在于行政機(jī)

19、關(guān)可以不公開(kāi)信息的種類(lèi)，限于法律“明白”規(guī)定免除公布和公開(kāi)的種類(lèi)，不屬于這些種類(lèi)的信息，行政機(jī)關(guān)不能拒絕公開(kāi)。但是在各國(guó)除外事項(xiàng)的實(shí)踐中，可以發(fā)現(xiàn)普遍存在行政機(jī)關(guān)利用除外事項(xiàng)的規(guī)定來(lái)規(guī)避公開(kāi)責(zé)任的問(wèn)題。事例：1996年通過(guò)的韓國(guó)公共機(jī)關(guān)信息公開(kāi)法在實(shí)施中暴露出許多問(wèn)題：諸如，政府機(jī)關(guān)常常不適當(dāng)?shù)鼐芙^公眾的信息公開(kāi)請(qǐng)求；許多政府機(jī)關(guān)無(wú)法列出適宜公眾信息請(qǐng)求的文件清單；對(duì)信息公開(kāi)法置若罔聞或者拒不執(zhí)行，在韓國(guó)已經(jīng)成了司空見(jiàn)慣的常事。13事例：1966年以前，美國(guó)公民必須按照管家法以及行政程序法的相關(guān)規(guī)定，向文件保存單位提出查詢(xún)請(qǐng)求，但必須同時(shí)證明自己有提出該項(xiàng)請(qǐng)求的“正當(dāng)理由”，在許多情況下，即使

20、申請(qǐng)人能夠提出申請(qǐng)的正當(dāng)理由，政府部門(mén)仍然大量引用“公眾利益的需要”以及“國(guó)家安全”、“政府機(jī)密”等含糊、籠統(tǒng)的理由拒絕相關(guān)信息資料的公開(kāi)。美國(guó)1966年信息自由法生效以后，直接影響了美國(guó)各州的信息立法。然而，該法的早期施行情況并不樂(lè)觀。行政當(dāng)局對(duì)于這項(xiàng)旨在“限制、規(guī)范、調(diào)整”其保密權(quán)限的新法，尚未及時(shí)從過(guò)去的“保密慣性”中擺脫出來(lái)，存在著較大的抵觸情緒。1972年，美國(guó)眾議院政府職能委員會(huì)下屬的外事活動(dòng)與政府信息分委會(huì)做了一項(xiàng)調(diào)查，調(diào)查顯示，5年來(lái)，由于聯(lián)邦官僚機(jī)構(gòu)的擎肘，信息自由法的實(shí)施障礙重重，要求查閱公務(wù)信息的請(qǐng)求大多被長(zhǎng)期拖延不予答復(fù)；政府機(jī)構(gòu)所索取的資料檢索、復(fù)制費(fèi)用偏高；豁免條款

21、所開(kāi)列的保密事項(xiàng)過(guò)于寬泛，以致像聯(lián)邦調(diào)查局和中央情報(bào)局等部門(mén)利用情報(bào)保密的豁免條款，回絕了幾乎所有的信息查詢(xún)請(qǐng)求。14事例：日本信息公開(kāi)法實(shí)施的同時(shí)，政府仍在發(fā)揮最大限度的自由裁量權(quán)，信息公開(kāi)法中有關(guān)保密權(quán)的規(guī)定，日本政府發(fā)揮了最大限度的自由裁量權(quán)。日本政府部門(mén)以慎重、保密為由，隨意延長(zhǎng)政府決定期限，顯然，日本行政機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán)并沒(méi)有受到制約。對(duì)此，各國(guó)通過(guò)一系列的規(guī)則對(duì)“除外事項(xiàng)”制度加以補(bǔ)充，主要有：1、嚴(yán)格解釋規(guī)則。因?yàn)椴还_(kāi)的文件，限于法律“明白”規(guī)定免除公布和公開(kāi)的文件，所以對(duì)于不公開(kāi)的事項(xiàng)的法律規(guī)定不得采取模糊的標(biāo)準(zhǔn)15，法院對(duì)于免除公開(kāi)文件的范圍必須采取嚴(yán)格解釋?zhuān)员Ｕ瞎衲軌?/p>

22、充分得到政府的文件；2、舉證責(zé)任規(guī)則。行政機(jī)關(guān)拒絕公民取得政府文件時(shí)，必須負(fù)責(zé)證明拒絕的理由。行政機(jī)關(guān)能夠證明達(dá)到法院滿(mǎn)意的程度，不是一件輕而易舉的事情。這樣有助于保護(hù)公民的知情權(quán)的行使。16這些規(guī)則在保證行政信息公開(kāi)制度的落實(shí)中起到了非常重要的作用，“司法實(shí)踐表明，在豁免性文件的范圍為題上，法律規(guī)定的越具體，越有利于保障公民的知情權(quán)。17相對(duì)于各國(guó)的配套規(guī)定，我國(guó)立法存則表現(xiàn)出較多不足。以廣州市政府信息公開(kāi)規(guī)定為例。該規(guī)章第14條規(guī)定：下列信息不予公開(kāi)：（一）個(gè)人隱私；（二）商業(yè)秘密；（三）國(guó)家秘密；（四）除第十九條規(guī)定以外的在審議、討論過(guò)程中的政府信息；（五）法律、法規(guī)禁止公開(kāi)的其他政府信

23、息。這種規(guī)定僅從表面上看無(wú)疑是合理的、必要的，但是考慮到我國(guó)的保密傳統(tǒng)，對(duì)比各國(guó)除外事項(xiàng)與舉證責(zé)任、嚴(yán)格解釋等相關(guān)的制度配套聯(lián)合運(yùn)用來(lái)保證除外事項(xiàng)不被濫用的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)看，如果不對(duì)除外事項(xiàng)以及配套制度加以明確，這些除外事項(xiàng)無(wú)疑將成為行政機(jī)關(guān)躲避公開(kāi)的又一“良招”，將會(huì)導(dǎo)致行政信息公開(kāi)立法付之闕如，無(wú)法落實(shí)。為了說(shuō)明上述論點(diǎn)，對(duì)此，筆者選取了“國(guó)家秘密”作為分析工具，結(jié)合國(guó)家秘密的現(xiàn)行規(guī)定以及實(shí)踐中的做法，聯(lián)系廣州市政府信息公開(kāi)規(guī)定的規(guī)定，討論一下行政機(jī)關(guān)的可能做法。新中國(guó)成立以前，處于軍事斗爭(zhēng)的需要，共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的人民軍隊(duì)的活動(dòng)強(qiáng)調(diào)的是秘密，新中國(guó)成立后，為了維護(hù)社會(huì)主義國(guó)家政權(quán)的安全和利益，保證社

24、會(huì)主義事業(yè)的順利進(jìn)行，對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)在經(jīng)濟(jì)建設(shè)中的活動(dòng)強(qiáng)調(diào)的仍是保守國(guó)家秘密，這就使我們的黨政機(jī)關(guān)長(zhǎng)期以來(lái)養(yǎng)成了保密的習(xí)慣。18以中華人民共和國(guó)保守國(guó)家秘密法的規(guī)定為例，保守國(guó)家秘密法完全偏重于對(duì)國(guó)家機(jī)密的保護(hù)，以防范國(guó)家機(jī)密的外泄為核心，對(duì)國(guó)家機(jī)密的適度開(kāi)放及開(kāi)放程序沒(méi)有明文規(guī)定。同時(shí)該法將國(guó)家秘密的密級(jí)分為“絕密”、“機(jī)密”、“秘密”三級(jí)，似乎有對(duì)國(guó)家秘密的等級(jí)分類(lèi)過(guò)多的嫌疑，容易造成國(guó)家秘密的泛濫。19確定何為國(guó)家秘密沒(méi)有一個(gè)較為明確的標(biāo)準(zhǔn)，國(guó)家機(jī)關(guān)享有較大的自由裁量權(quán)， 在實(shí)踐中很容易將國(guó)家秘密擴(kuò)大化，使得在具體實(shí)施行政公開(kāi)的過(guò)程中，行政主體往往以國(guó)家秘密為由拒絕向公眾提供信息。20有學(xué)者

25、指出，我國(guó)保密法所規(guī)定的國(guó)家秘密的范圍，并不比其他國(guó)家更為嚴(yán)格。然而在對(duì)公共信息進(jìn)行保密的具體實(shí)踐當(dāng)中，我國(guó)的保密范圍卻要廣泛的多。這個(gè)問(wèn)題存在的根源在于下位法修改上位法，行政規(guī)章修改國(guó)家立法的問(wèn)題。在實(shí)踐當(dāng)中，大量的行政規(guī)章甚至不是規(guī)章的一般規(guī)范性文件任意擴(kuò)大國(guó)家秘密的范圍，將一些本不是國(guó)家秘密的事項(xiàng)歸為國(guó)家秘密。21從前述的110報(bào)警案件的實(shí)際情況可以看出，當(dāng)需要公布對(duì)自己不利的信息時(shí)，行政機(jī)關(guān)可以借用國(guó)家機(jī)密等事項(xiàng)任意拒絕，即使當(dāng)事人能夠看見(jiàn)這個(gè)信息，行政機(jī)關(guān)也能夠說(shuō)這個(gè)信息不存在，這就是中國(guó)行政信息公開(kāi)法實(shí)踐中可能面臨的最大問(wèn)題。一個(gè)“國(guó)家機(jī)密”成為一個(gè)無(wú)所不包的口袋，可以將任何行政機(jī)

26、關(guān)不愿意公開(kāi)的信息裝進(jìn)去。以此類(lèi)推，“商業(yè)秘密”、“個(gè)人隱私”等都可以成為行政機(jī)關(guān)利用的工具。“在我國(guó)，由于缺少一部統(tǒng)一的政府公開(kāi)法，公開(kāi)的標(biāo)準(zhǔn)以及范圍目前仍由各地方、各部門(mén)自己確定。公開(kāi)只是單方面的公開(kāi)，公開(kāi)的主動(dòng)權(quán)掌握在行政機(jī)關(guān)手中。公開(kāi)什么、怎么公開(kāi)不由群眾決定。這就使行政機(jī)關(guān)可以不受控制地任意決定公開(kāi)或者不公開(kāi)?！?2在沒(méi)有法律約束的情況下，政府進(jìn)行信息公開(kāi)可以進(jìn)行選擇，而政府信息有正面信息和負(fù)面信息之分，前者如決策失誤、效率低下、管理混亂、腐敗等等，此類(lèi)信息一旦公布會(huì)影響領(lǐng)導(dǎo)人的政績(jī)、政府的形象，甚至?xí)?dòng)搖政府的權(quán)威，因此政府是不愿意公開(kāi)的；后者如政府優(yōu)良的政績(jī)、領(lǐng)導(dǎo)人關(guān)心群眾生活的

27、講話等，此類(lèi)信息有助于樹(shù)立政府良好形象，是政府愿意公開(kāi)的。政府在依自己意愿進(jìn)行選擇公開(kāi)時(shí)，對(duì)負(fù)面信息往往以“保密”、“維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定”等為名將其控制在政治系統(tǒng)內(nèi)部，俗語(yǔ)中“報(bào)喜不報(bào)憂”如實(shí)的反映了這種趨利避害的行為模式。23因此，公眾日常能夠看見(jiàn)的多是政府的正面信息。24對(duì)于負(fù)面信息的發(fā)布，行政機(jī)關(guān)基本上享有完全的決定權(quán)，我們可以從“江西中毒案”、“北京悶棍案”和“河南艾滋病案”中一見(jiàn)端倪。結(jié)合上述分析，我們?cè)谘矍八坪蹩梢愿‖F(xiàn)出這樣一幅圖景：在請(qǐng)求人申請(qǐng)公開(kāi)行政機(jī)關(guān)的信息時(shí)，行政機(jī)關(guān)以該信息屬于國(guó)家秘密為由拒絕公開(kāi)，然后，申請(qǐng)人就沒(méi)有任何辦法去救濟(jì)了，既沒(méi)有辦法去證明該信息不是國(guó)家秘密，也沒(méi)有訴

28、訟途徑去讓法院去作出判斷，而只能限于一種消極的等待之中，等待有一天該信息成為行政機(jī)關(guān)需要公開(kāi)的信息，借用一句成語(yǔ)，“守株待兔”。對(duì)此，我們應(yīng)該未雨綢繆，在統(tǒng)一的行政信息公開(kāi)立法中借用各國(guó)的經(jīng)驗(yàn)，既采用列舉除外事項(xiàng)的立法例，也通過(guò)公開(kāi)原則的確立、嚴(yán)格解釋規(guī)則以及舉證責(zé)任規(guī)則的確立，限制行政機(jī)關(guān)在不公開(kāi)事項(xiàng)的裁量權(quán)。四、結(jié)語(yǔ)行政信息公開(kāi)制度作為落實(shí)憲法上國(guó)民知情權(quán)的一種重要制度設(shè)計(jì)，具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。通過(guò)完善的行政信息公開(kāi)制度一方面可以保障當(dāng)事人的利益，滿(mǎn)足國(guó)民的知情權(quán)和對(duì)行政活動(dòng)的監(jiān)督；另一方面對(duì)行政機(jī)關(guān)有一種潛在的推動(dòng)，促使行政機(jī)關(guān)提高工作的透明度以及工作效率，減少暗箱操作的可能性。該制度對(duì)

29、于執(zhí)法人員和人民群眾來(lái)說(shuō)都具有一定的陌生性，也正是基于這種考慮，對(duì)于制度設(shè)計(jì)中的規(guī)則應(yīng)該充分衡量實(shí)踐中可能發(fā)生的情形，以保證規(guī)則的現(xiàn)實(shí)操作性。-1 劉飛宇，男，湖南衡陽(yáng)人，1975年生，中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院教師，法學(xué)博士。2 陶瀾，110“案底”誰(shuí)能查，北京青年報(bào)，2001年6月19日，第23版，新銳視點(diǎn)。3 中華人民共和國(guó)行政訴訟法第11條第1款第5項(xiàng)規(guī)定：申請(qǐng)行政機(jī)關(guān)履行保護(hù)人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)的法定職責(zé)，行政機(jī)關(guān)拒絕履行或者不予答復(fù)的，當(dāng)事人可以向人民法院提起行政訴訟。4最高人民法院關(guān)于執(zhí)行中華人民共和國(guó)行政訴訟法若干問(wèn)題的解釋第27條規(guī)定：原告在起訴被告不作為的案件中，證明其提出申請(qǐng)的事實(shí)。5

30、 例如德國(guó)不來(lái)梅州憲法第15條第5項(xiàng)規(guī)定：獲知他人意見(jiàn)的權(quán)利，特別是通過(guò)出版物和廣播的獲知權(quán)不受限制。巴伐利亞州出版法第4條規(guī)定：新聞出版界有要求行政機(jī)關(guān)提供信息的權(quán)利。這一權(quán)利僅在新聞、雜志的編輯者的充分監(jiān)督下即可行使。薩克森邦出版法規(guī)定：行政機(jī)關(guān)有義務(wù)對(duì)出版作者的代表提供有助于其履行公共任務(wù)的信息。6 需要特別加以說(shuō)明是基于地方自治的原因，日本的許多地方信息制度將請(qǐng)求權(quán)人限定為“住民”而非“公民”，但這種差異不同于行政信息公開(kāi)制度與行政程序公開(kāi)制度的差異。對(duì)于請(qǐng)求人的范圍，多數(shù)地方公共團(tuán)體的信息公開(kāi)條例都有不同程度的限制。在都道府縣一級(jí)的信息公開(kāi)條例中還沒(méi)有規(guī)定向“任何人”公開(kāi)的；在市鎮(zhèn)村

31、一級(jí)也只有川崎市、那霸市、町田市、逗子市等市的信息公開(kāi)條例規(guī)定請(qǐng)求人為“任何人”。在都道府縣中有半數(shù)的條例規(guī)定的請(qǐng)求人人不僅是在本區(qū)域內(nèi)有住所的個(gè)人和法人，而且擴(kuò)大到與實(shí)施機(jī)關(guān)所進(jìn)行的服務(wù)事業(yè)有利害關(guān)系的人。7 “獲取權(quán)原則”經(jīng)歷長(zhǎng)時(shí)間的爭(zhēng)論才確定下來(lái)。如德國(guó)和瑞士的立法例中僅僅賦予利害關(guān)系人的信息接近和使用權(quán)；美國(guó)1946年的聯(lián)邦行政程序法規(guī)定文件只對(duì)和文件直接有關(guān)的人提供，不對(duì)一般公眾提供；最初日本的東京都公文開(kāi)示制度規(guī)定：請(qǐng)求開(kāi)示公文的，可以是在都內(nèi)有住所的；在都內(nèi)有事務(wù)、事業(yè)單位的個(gè)人、法人和其他團(tuán)體；在都內(nèi)事務(wù)、事業(yè)單位的工作人員；在都內(nèi)學(xué)校的學(xué)生；利害關(guān)系者（可以請(qǐng)求開(kāi)示的，僅限于

32、開(kāi)示有利害關(guān)系的公文）。但是在日本的神奈川縣關(guān)于機(jī)關(guān)公文書(shū)的公開(kāi)之條例的信息公開(kāi)請(qǐng)求被拒絕的案件，橫濱地方法院判決認(rèn)為該公文書(shū)沒(méi)有直接利害關(guān)系的人，其自己的具體權(quán)利、利益并沒(méi)有因?yàn)檎?qǐng)求拒絕處分而受到任何影響，所以駁回了起訴。而作為控訴審的東京高等法院判決認(rèn)為：在該縣內(nèi)具有住所等的人，視為與縣政府的行政具有利害關(guān)系。并且立足于“與縣政府的行政具有利害關(guān)系的人關(guān)于公文書(shū)的閱覽一般具有利害關(guān)系”的假設(shè)，認(rèn)為賦予了這些人作為個(gè)別的具體權(quán)利的閱覽請(qǐng)求權(quán)，承認(rèn)了訴的利益。該判決還認(rèn)為：對(duì)每個(gè)人直截了當(dāng)?shù)馁x予公文書(shū)的閱覽權(quán)，可以和縣的設(shè)施之利用權(quán)被賦予每個(gè)人同樣理解。所以，關(guān)于該利用拒絕，可以通過(guò)撤銷(xiāo)訴訟爭(zhēng)

33、議。關(guān)于信息公開(kāi)拒絕處分之撤銷(xiāo)訴訟的其后的判例，都承認(rèn)了原告的訴的利益的存在。8 政府機(jī)構(gòu)制定法律、法規(guī)、規(guī)章以及其他規(guī)范性文件，其收集、利用、傳播、保存和負(fù)責(zé)處置所需的經(jīng)費(fèi)，均是來(lái)源于納稅人的稅金，因此這些信息應(yīng)該為所有公民所知曉和利用。9 如廣州市政府信息公開(kāi)規(guī)定第33條規(guī)定： 外國(guó)人、無(wú)國(guó)籍人、外國(guó)組織在廣州市行政區(qū)域內(nèi)申請(qǐng)政府信息公開(kāi)，同中華人民共和國(guó)公民、組織有同等的權(quán)利和義務(wù)。外國(guó)或地區(qū)對(duì)中華人民共和國(guó)公民、組織的政府信息公開(kāi)權(quán)利加以限制的，對(duì)該國(guó)或地區(qū)公民、組織的政府信息公開(kāi)權(quán)利實(shí)行對(duì)等原則。10芬蘭公務(wù)文件公開(kāi)法為例，規(guī)定“公務(wù)文件內(nèi)的資訊得由該管理機(jī)關(guān)自由裁量而提供予外國(guó)人”

34、，可見(jiàn)在芬蘭，法律并不強(qiáng)制要求行政機(jī)關(guān)向外國(guó)人提供行政資訊；至于提供與否視行政機(jī)關(guān)的主觀判斷。由于類(lèi)似的規(guī)定，行政機(jī)關(guān)似乎擁有了可以不受限制的自由裁量權(quán)，而外國(guó)人的正當(dāng)權(quán)利則令人憂慮。同時(shí)，這也是與wto的透明度原則（transparent principle）和公民待遇原則相違背的。在具體實(shí)施中芬蘭也在根據(jù)wto的相關(guān)規(guī)定加以調(diào)整。11周漢華：美國(guó)政府信息公開(kāi)制度，環(huán)球法律評(píng)論，2002年秋季號(hào)，第278頁(yè)。12 王名揚(yáng)著：美國(guó)行政法（下），中國(guó)法制出版社，1995年1月第1版，第975頁(yè)。13楊福忠：試論我國(guó)政府信息公開(kāi)法治化的實(shí)現(xiàn)條件及所面臨的障礙，北大法律信息網(wǎng)。14 宋小衛(wèi)：美國(guó)情報(bào)自由法的立法歷程，新聞與傳播研究，1994年第2期，第83頁(yè)。15 如在nlrb v sears，roebuck and co.一案，美國(guó)最高法院即認(rèn)為：“信息自由法的原意在于建立行政機(jī)構(gòu)應(yīng)該完全公開(kāi)其所擁有的信息和資料的一般哲學(xué)（general philosophy），除非該項(xiàng)信息和資料是以相當(dāng)明確的法律用語(yǔ)所免除公開(kāi)。從信息自由