食品安全監(jiān)管主體的模式轉(zhuǎn)換與法治化

1、食品安全監(jiān)管主體的模式轉(zhuǎn)換與法治化【摘要】近年來食品安全形勢(shì)嚴(yán)峻，導(dǎo)致各國(guó)食品安全監(jiān)管體制改革，我國(guó)政府同樣在努力探索有效的食品安全監(jiān)管模式。采取獨(dú)立監(jiān)管模式和社會(huì)性監(jiān)管模式是近年來各國(guó)改革的趨勢(shì)，我國(guó)應(yīng)當(dāng)加以借鑒。我國(guó)食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)職權(quán)設(shè)定、變更應(yīng)當(dāng)法治化，為此需要健全我國(guó)的行政組織法。【關(guān)鍵詞】食品安全監(jiān)管；主體模式；獨(dú)立監(jiān)管模式；社會(huì)性監(jiān)管模式；法治化【英文摘要】In recent years，food security is in the midst of crisis，thus caused the transformation of the system of food safe

2、ty supervision in many countriesChina also makes effort to build an effective mode of food safety supervisionThere is an international tendency of adopting independent and social supervisor mode，to which China shall followDesigning and changing the organs of food safety supervision shall be legalize

3、d；therefore，to perfect the Administrative Organization Law is a must【英文關(guān)鍵詞】food safety supervision；the mode of main body；independent supervisor mode；social supervisor mode；legalization“民以食為天，食以安為先”。近年來食品安全事件頻繁發(fā)生，食品安全形勢(shì)嚴(yán)峻，食品安全問題引起全世界的普遍關(guān)注。新的形勢(shì)導(dǎo)致各國(guó)食品安全監(jiān)管體制改革，我國(guó)政府同樣在努力探索有效的食品安全監(jiān)管模式。食品安全監(jiān)管模式、食品安全監(jiān)管主體的結(jié)構(gòu)

4、和權(quán)力配置等等都是亟待解決的問題，這些問題也需要法學(xué)界關(guān)注和探討。 一、各國(guó)食品安全監(jiān)管模式分析 食品安全監(jiān)管的模式可以從不同的角度分析，本文主要對(duì)政府監(jiān)管和社會(huì)性監(jiān)管兩種模式進(jìn)行分析。 （一）政府監(jiān)管模式 早期的食品生產(chǎn)和流通主要依靠自我管理，但是到了19世紀(jì)至20世紀(jì)初，由于科學(xué)技術(shù)的發(fā)展，食品生產(chǎn)技術(shù)和組成成分越來越復(fù)雜，在生產(chǎn)者和消費(fèi)者之間形成信息不對(duì)稱，食品摻假、造假嚴(yán)重，因此，政府監(jiān)管模式應(yīng)運(yùn)而生。1860年，持續(xù)的公眾騷動(dòng)和一系列的食品中毒事件促使英國(guó)國(guó)會(huì)通過了食品和飲料摻假法令；在此前后，其他國(guó)家如荷蘭、日耳曼帝國(guó)、法國(guó)也通過了類似的食品法律；此后，政府主導(dǎo)的監(jiān)管模式便成為食品

5、安全監(jiān)管的主要模式。從不同的角度，政府監(jiān)管模式又可劃分為各種子模式，如從監(jiān)管主體數(shù)量和權(quán)力配置的角度，可以把食品安全監(jiān)管劃分為多部門聯(lián)合監(jiān)管模式和獨(dú)立監(jiān)管模式；在多部門監(jiān)管模式中，從監(jiān)管主體分工方式的角度，可以劃分為分段監(jiān)管模式和品種監(jiān)管模式。 1多部門聯(lián)合監(jiān)管模式與獨(dú)立監(jiān)管模式 （1）多部門監(jiān)管模式 多部門聯(lián)合監(jiān)管模式的代表是美國(guó)。美國(guó)聯(lián)邦和各州具有監(jiān)管職能的機(jī)構(gòu)有20個(gè)之多，其中主要有5個(gè)，即：衛(wèi)生部的食品藥品管理局（FDA）、農(nóng)業(yè)部的食品安全檢驗(yàn)局（FSIS）和動(dòng)物植物健康檢驗(yàn)局（APHIS）、環(huán)境保護(hù)局（EPA）、海關(guān)與邊境保護(hù)局（CBP）。食品藥品管理局主要負(fù)責(zé)肉類和家禽產(chǎn)品外美國(guó)國(guó)

6、內(nèi)和進(jìn)口的食品安全；食品安全檢驗(yàn)局主要負(fù)責(zé)肉類、家禽產(chǎn)品和蛋類加工產(chǎn)品的監(jiān)管；動(dòng)植物健康檢驗(yàn)局主要負(fù)責(zé)保護(hù)和促進(jìn)美國(guó)農(nóng)業(yè)的健康發(fā)展；執(zhí)行動(dòng)物福利法案以及處理傷害野生動(dòng)植物行為的案件；環(huán)境保護(hù)局主要監(jiān)管飲用水和殺蟲劑；海關(guān)與邊境保護(hù)局主要與聯(lián)邦管制機(jī)構(gòu)合作執(zhí)法，確保貨物在進(jìn)入美國(guó)時(shí)都符合美國(guó)法規(guī)條例的要求1。但為加強(qiáng)團(tuán)隊(duì)管理的方法和各機(jī)構(gòu)間的協(xié)調(diào)和配合，美國(guó)先后成立了“食品傳染疾病發(fā)生反映協(xié)調(diào)組”和“總統(tǒng)食品安全委員會(huì)”，以加強(qiáng)各食品安全機(jī)構(gòu)之間的協(xié)調(diào)與聯(lián)絡(luò)。 采取這種模式的還有西班牙、日本、法國(guó)、印度等國(guó)，西班牙的食品安全事務(wù)由農(nóng)業(yè)和衛(wèi)生部門共同負(fù)責(zé)。農(nóng)業(yè)部主要負(fù)責(zé)對(duì)活體動(dòng)物的衛(wèi)生檢疫；衛(wèi)生部

7、門主要對(duì)肉類生產(chǎn)加工及進(jìn)人流通領(lǐng)域的食品進(jìn)行監(jiān)管。日本法律明確規(guī)定食品安全的管理部門是農(nóng)林水產(chǎn)省及厚生勞動(dòng)省。農(nóng)林水產(chǎn)主要負(fù)責(zé)生鮮農(nóng)產(chǎn)品及其粗加工產(chǎn)品的安全性，側(cè)重在這些農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)和加工階段；厚生勞動(dòng)省負(fù)責(zé)其他食品及進(jìn)口食品的安全性，側(cè)重在這些食品的進(jìn)口和流通階段2。在法國(guó)，由農(nóng)業(yè)部、經(jīng)濟(jì)財(cái)政和工業(yè)部及衛(wèi)生團(tuán)結(jié)部等三大部門分別從事生產(chǎn)、加工、儲(chǔ)運(yùn)、銷售環(huán)節(jié)以及食品公共衛(wèi)生安全環(huán)節(jié)進(jìn)行協(xié)同配合，全方位實(shí)現(xiàn)對(duì)食品質(zhì)量安全的全程監(jiān)控3。印度食品監(jiān)管一直以來由農(nóng)業(yè)部、農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)部、消費(fèi)者事務(wù)部等多部門共同實(shí)施的，但是按照印度食品安全及標(biāo)準(zhǔn)法（草案），印度將設(shè)立食品安全及標(biāo)準(zhǔn)權(quán)力機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一負(fù)責(zé)全國(guó)范

8、圍內(nèi)的食品監(jiān)管4。 （2）獨(dú)立監(jiān)管模式 獨(dú)立監(jiān)管模式最典型的是加拿大和英國(guó)。1997年3月，加拿大通過食品監(jiān)督署法，決定將原來分屬農(nóng)業(yè)和農(nóng)業(yè)食品部、漁業(yè)和海洋部、衛(wèi)生部和工業(yè)部等多個(gè)部門的食品監(jiān)管職能集中，在農(nóng)業(yè)部之下設(shè)立一個(gè)專門的食品安全監(jiān)督機(jī)構(gòu)加拿大食品監(jiān)督署，統(tǒng)一負(fù)責(zé)食品安全、動(dòng)物健康和植物保護(hù)的監(jiān)督工作，真正實(shí)現(xiàn)了“從農(nóng)田到餐桌”的全過程監(jiān)管。2000年4月英國(guó)對(duì)原有的食品安全監(jiān)管體系進(jìn)行改革，成立食品標(biāo)準(zhǔn)局（Food Standards Agency，F(xiàn)SA），由其全面負(fù)責(zé)食品安全的監(jiān)管，同樣希望實(shí)現(xiàn)從“農(nóng)田到餐桌”整個(gè)食品鏈的安全監(jiān)管5。德國(guó)于2001年初將原由衛(wèi)生部負(fù)責(zé)的食品安全

9、監(jiān)管職能交由新成立的消費(fèi)者保護(hù)、食品和農(nóng)業(yè)部負(fù)責(zé)。其他有關(guān)部門（主要是衛(wèi)生部門）依法在自己的職責(zé)范圍內(nèi)配合農(nóng)業(yè)部門的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全管理工作。我國(guó)香港特區(qū)政府實(shí)行統(tǒng)一監(jiān)管模式，由食物環(huán)境衛(wèi)生署獨(dú)立負(fù)責(zé)食品安全監(jiān)管。歐盟的食品安全由獨(dú)立的歐盟食品安全權(quán)力機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)。 食品安全監(jiān)管的政府主體模式有一個(gè)發(fā)展的歷程，20世紀(jì)中期的食品監(jiān)管多采取多部門聯(lián)合監(jiān)管的模式，但是這種模式容易產(chǎn)生職能交叉、責(zé)任不清、效率低下、權(quán)威不夠等弊端，近年來各國(guó)為適應(yīng)新的食品安全形勢(shì)，紛紛改革食品安全監(jiān)管體制，食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)有從分散到統(tǒng)一的趨勢(shì)，即從多部門聯(lián)合監(jiān)管向獨(dú)立監(jiān)管、統(tǒng)一監(jiān)管模式發(fā)展。即使是多部門聯(lián)合監(jiān)管的體制，也建

10、立權(quán)威機(jī)構(gòu)以加強(qiáng)對(duì)各監(jiān)管機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)。獨(dú)立監(jiān)管模式具有專業(yè)性、獨(dú)立性、權(quán)威性、高效能等優(yōu)點(diǎn)，但是，也有權(quán)力過于集中的缺點(diǎn)，因此，對(duì)監(jiān)管機(jī)構(gòu)也要加強(qiáng)監(jiān)督。美國(guó)初期采取單部門即由農(nóng)業(yè)部監(jiān)管的模式，但是收效甚微；另一方面由于農(nóng)業(yè)部門與食品行業(yè)的利益糾葛，食品監(jiān)管機(jī)構(gòu)反而成為食品行業(yè)的利益庇護(hù)者。1930年代以后，又通過立法逐步實(shí)現(xiàn)了單一部門監(jiān)管向多部門監(jiān)管的過渡。但是這種多部門共同監(jiān)管的模式又導(dǎo)致了職能的分散和沖突的局面，所以美國(guó)又想了很多辦法來統(tǒng)一協(xié)調(diào)，加強(qiáng)各部門的合作。這恰恰見證了食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)體系的“統(tǒng)一分一統(tǒng)”的發(fā)展趨勢(shì)6。也有學(xué)者指出，目前食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)有與農(nóng)業(yè)部門、衛(wèi)生部門脫鉤的趨勢(shì)，

11、因?yàn)檗r(nóng)業(yè)部門是食品產(chǎn)業(yè)的主管者，是利益相關(guān)者，不能保證監(jiān)管的公正性；而衛(wèi)生部門主要為本地區(qū)居民服務(wù)，不能適應(yīng)食品安全的跨地區(qū)性趨勢(shì)，所以在改革后的各國(guó)，衛(wèi)生部門僅承擔(dān)有限的監(jiān)管責(zé)任，僅當(dāng)發(fā)生因食物引致的疾病與疫情時(shí)才介入食品安全監(jiān)管5。 2按品種監(jiān)管模式與分段監(jiān)管模式 如前所述，美國(guó)食品監(jiān)管機(jī)構(gòu)按照監(jiān)管的對(duì)象即按品種進(jìn)行分工。美國(guó)對(duì)于肉、蛋、禽、海鮮品等分別規(guī)定了不同的監(jiān)管機(jī)關(guān)，甚至用乙醇度7來劃分葡萄酒和其他酒的不同監(jiān)管機(jī)關(guān)。目前在印度仍然依食品的分類以及生產(chǎn)包裝的不同環(huán)節(jié)，由不同的部門實(shí)施監(jiān)管。農(nóng)業(yè)部負(fù)責(zé)奶制品的質(zhì)量安全監(jiān)管，并負(fù)責(zé)進(jìn)口食品的質(zhì)量監(jiān)管；食品加工業(yè)部負(fù)責(zé)水果和蔬菜產(chǎn)品的質(zhì)量監(jiān)

12、管；印度消費(fèi)者事務(wù)部和食品及公共分配部負(fù)責(zé)食品包裝和標(biāo)簽事宜。 我國(guó)食品安全監(jiān)管主要采取分段監(jiān)管模式。為了進(jìn)一步理順有關(guān)監(jiān)管部門的職責(zé)，2004年國(guó)務(wù)院發(fā)布關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)食品安全工作的決定，規(guī)定按照一個(gè)監(jiān)管環(huán)節(jié)由一個(gè)部門監(jiān)管的原則，采取分段監(jiān)管為主、品種監(jiān)管為輔的方式，進(jìn)一步理順食品安全監(jiān)管職能，明確責(zé)任。農(nóng)業(yè)部門負(fù)責(zé)初級(jí)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)環(huán)節(jié)的監(jiān)管；質(zhì)檢部門負(fù)責(zé)食品生產(chǎn)加工環(huán)節(jié)的監(jiān)管，將現(xiàn)由衛(wèi)生部門承擔(dān)的食品生產(chǎn)加工環(huán)節(jié)的衛(wèi)生監(jiān)管職責(zé)劃歸質(zhì)檢部門；工商部門負(fù)責(zé)食品流通環(huán)節(jié)的監(jiān)管；衛(wèi)生部門負(fù)責(zé)餐飲業(yè)和食堂等消費(fèi)環(huán)節(jié)的監(jiān)管；食品藥品監(jiān)管部門負(fù)責(zé)對(duì)食品安全的綜合監(jiān)督、組織協(xié)調(diào)和依法組織查處重大事故。按照責(zé)

13、權(quán)一致的原則，建立食品安全監(jiān)管責(zé)任制和責(zé)任追究制。 法國(guó)的模式具有分段監(jiān)管的部分性質(zhì)，但是不像中國(guó)那樣明顯。法國(guó)的三大監(jiān)管部門中，農(nóng)業(yè)部對(duì)于食品質(zhì)量安全問題肩負(fù)著從生產(chǎn)到銷售各環(huán)節(jié)的技術(shù)質(zhì)量安全管理的全程監(jiān)控職責(zé)，但是經(jīng)濟(jì)財(cái)政和工業(yè)部對(duì)市場(chǎng)交易環(huán)節(jié)和衛(wèi)生安全保證的誠(chéng)信性的食品質(zhì)量的管理工作負(fù)責(zé)監(jiān)控檢查，衛(wèi)生團(tuán)結(jié)部一般在因食品質(zhì)量安全引發(fā)了公共健康安全問題之后介入調(diào)查和防控管理，并對(duì)違反公共衛(wèi)生安全法律法規(guī)和不符合衛(wèi)生許可的行為進(jìn)行監(jiān)察和處罰。日本食品監(jiān)管機(jī)構(gòu)的分工則有分段監(jiān)管和按品種監(jiān)管的雙重性質(zhì)。 （二）社會(huì)性監(jiān)管 對(duì)社會(huì)性監(jiān)管學(xué)者之間有不同的理解，有的學(xué)者認(rèn)為社會(huì)性監(jiān)管包括政府監(jiān)管、社會(huì)中

14、間層監(jiān)管和市場(chǎng)監(jiān)管（主要指消費(fèi)者監(jiān)管）三個(gè)層次。他們認(rèn)為，食品安全這一公共領(lǐng)域，政府作為社會(huì)公共利益的主要代表者，政府公權(quán)力是必須涉入的，運(yùn)用政府公權(quán)力對(duì)食品安全監(jiān)管，在立法、執(zhí)法、法律救濟(jì)、法律監(jiān)督等方面具有天然的成本優(yōu)勢(shì)。但是政府對(duì)食品安全進(jìn)行監(jiān)管，需要巨大的運(yùn)行成本；社會(huì)中間層主體所具有的特征，使它在供給（準(zhǔn)）公共產(chǎn)品時(shí)更具有效率性、公正性、適應(yīng)性、可接受性、專業(yè)性、獨(dú)立性，降低具體食品安全監(jiān)管的成本。當(dāng)然，社會(huì)中間層主體的存在也需要運(yùn)行成本，也有自己的利益追求，也可能會(huì)出現(xiàn)一些異化和尋租；食品安全關(guān)系到每個(gè)消費(fèi)者的切身利益，他們通過各種渠道對(duì)相關(guān)主體施加壓力，食品消費(fèi)者代表的利益主體最

15、廣泛，同時(shí)食品消費(fèi)者通過訴訟等法律方式實(shí)現(xiàn)對(duì)受監(jiān)管主體的監(jiān)督，加大受監(jiān)管主體的機(jī)會(huì)主義行為的成本，也在一定程度上制約了受監(jiān)管主體的機(jī)會(huì)行為。但是食品消費(fèi)者與食品供給者之間存在嚴(yán)重的信息不對(duì)稱，食品消費(fèi)者獲得食品安全信息的成本高昂，不具有可操作性；舉證困難，這也增加了消費(fèi)者的訴訟成本；還會(huì)有“公地悲劇”的出現(xiàn)7。但是，也有學(xué)者所說的社會(huì)性監(jiān)管主要是指行業(yè)協(xié)會(huì)等公共組織和消費(fèi)者個(gè)人的監(jiān)管即政府以外的社會(huì)監(jiān)管8。本文所謂社會(huì)性監(jiān)管是指后一種意義。 從國(guó)家行政向公共行政轉(zhuǎn)變是當(dāng)今世界的一種趨勢(shì)，而公共行政又包括國(guó)家行政和社會(huì)行政。公共行政并不排除國(guó)家行政，只是在“國(guó)家社會(huì)個(gè)人”的三元結(jié)構(gòu)中進(jìn)行適當(dāng)?shù)姆?/p>

16、工，尤其是在國(guó)家與社會(huì)之間，進(jìn)行最合適的權(quán)力配置，實(shí)現(xiàn)管理效益的最大化。各種權(quán)力必須分清自己的界限，避免發(fā)生缺位、越位和錯(cuò)位的情形，造成社會(huì)資源的浪費(fèi)。在食品安全領(lǐng)域，早期的監(jiān)管由食品生產(chǎn)者自我約束而實(shí)現(xiàn)，但是后來食品生產(chǎn)的科技越來越發(fā)達(dá)，情況越來越復(fù)雜，政府成為主要監(jiān)管者，這種情形有其內(nèi)在的必然性。但是，這并不意味著政府是唯一的監(jiān)管者，實(shí)際上政府使用全部精力也不可能包攬所有監(jiān)管工作。而行業(yè)協(xié)會(huì)、消費(fèi)者協(xié)會(huì)有自己的優(yōu)勢(shì)，食品造假、質(zhì)量低劣甚至有毒食品等不僅會(huì)損害消費(fèi)者的利益，而且也會(huì)損害合法經(jīng)營(yíng)者的利益，為了捍衛(wèi)自己的利益和避免這個(gè)行業(yè)受損，消費(fèi)者和食品行業(yè)組織會(huì)利用投訴、訴訟或者行業(yè)規(guī)則來制

17、止假冒偽劣及有毒食品，加大違法行為的機(jī)會(huì)成本。由于食品行業(yè)本身的專業(yè)性和技術(shù)優(yōu)勢(shì)以及消費(fèi)者的利益相關(guān)度較高，因此，社會(huì)監(jiān)管可以發(fā)揮政府監(jiān)管所無法發(fā)揮的作用。食品安全監(jiān)管在國(guó)家與社會(huì)之間的權(quán)力應(yīng)當(dāng)本著有利于監(jiān)管效益的原則進(jìn)行分工，互相配合，相得益彰。 健全的社會(huì)監(jiān)管需要保障公民的結(jié)社自由和實(shí)現(xiàn)公眾參與。在美國(guó)行政程序法制相當(dāng)發(fā)達(dá)，行政程序法、信息自由法、陽(yáng)光下的政府法等程序法律充分保證了食品監(jiān)管的程序公開和公眾參與，在食品法律法規(guī)的制定方面，能夠通過聽證、通告一評(píng)論、協(xié)商等程序充分征求社會(huì)意見，在執(zhí)法方面也有眾多的公眾參與。美國(guó)的官方網(wǎng)站提供廣泛的信息，包括政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)的信息、食品科學(xué)知識(shí)之外（

18、可以免費(fèi)觀看錄像，錄像配有多國(guó)語(yǔ)言字幕），還有有關(guān)民間合作伙伴的信息。政府食品監(jiān)管機(jī)構(gòu)與民間組織密切合作，如與國(guó)家餐館協(xié)會(huì)教育基金會(huì)國(guó)際食物理事會(huì)合作舉辦國(guó)家食品安全教育月等。歐盟食品安全權(quán)力機(jī)構(gòu)忠實(shí)地實(shí)行公開、透明和對(duì)話。其結(jié)果是該機(jī)構(gòu)有規(guī)律地發(fā)布一系列公共咨詢和號(hào)召公眾或利益相關(guān)者遞交相關(guān)信息和數(shù)據(jù)9。在加拿大，凡是食品監(jiān)督署（CFIA）制定的涉及食品安全的法規(guī)和政策，都要在網(wǎng)上公布征求社會(huì)各方面的意見，并召開專家研討會(huì)進(jìn)行論證。同時(shí)，在政府支持下成立的加拿大消費(fèi)者食品安全教育組織，通過網(wǎng)絡(luò)等手段向消費(fèi)者提供食品安全信息，高校、科研機(jī)構(gòu)以及消費(fèi)者協(xié)會(huì)等社會(huì)組織都積極自愿地參與食品安全的各項(xiàng)

19、活動(dòng)，充分體現(xiàn)了“食品安全人人有責(zé)，公開、透明和廣泛參與”10。的原則。無論是在發(fā)達(dá)國(guó)家還是發(fā)展中國(guó)家的決策都有廣泛的公眾參與，尤其是在生物新技術(shù)和轉(zhuǎn)基因食品的政策制定方面11。另外，國(guó)外第三方檢測(cè)機(jī)構(gòu)也很發(fā)達(dá)。 二、我國(guó)食品安全監(jiān)管模式及其缺陷 （一）我國(guó)食品安全監(jiān)管的行政主體 我國(guó)食品安全監(jiān)管職能部門經(jīng)歷了從衛(wèi)生部門主管到多部門共管的歷程。1995年制訂的食品衛(wèi)生法第3條的規(guī)定：“國(guó)務(wù)院衛(wèi)生行政部門主管全國(guó)食品衛(wèi)生監(jiān)督管理工作。國(guó)務(wù)院有關(guān)部門在各自的職責(zé)范圍內(nèi)負(fù)責(zé)食品衛(wèi)生管理工作。”這部法律確立了以衛(wèi)生部門為主要的行政管理職能部門的食品監(jiān)管行政體制。1998年機(jī)構(gòu)改革之后，中國(guó)食品監(jiān)管主要

20、由農(nóng)業(yè)部、衛(wèi)生部、國(guó)家工商行政管理局、國(guó)家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局等多個(gè)部委共同按職能分段監(jiān)管，已形成了食品安全多部門的監(jiān)管體制。2002年由質(zhì)檢總局牽頭開始實(shí)施食品市場(chǎng)準(zhǔn)入制度，即米、面、油、醬油、醋等五類食品QS制度。2003年國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案決定新組建商務(wù)部，其在食品管理方面的主要職責(zé)是：規(guī)范國(guó)內(nèi)外貿(mào)易的市場(chǎng)運(yùn)行和流通秩序，即在食品安全監(jiān)管領(lǐng)域?qū)α魍ㄘ?fù)有宏觀管理職能。同時(shí)加強(qiáng)食品安全監(jiān)管調(diào)節(jié)機(jī)制的建設(shè)，在國(guó)家藥品監(jiān)督管理局基礎(chǔ)上組建國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理局，仍作為國(guó)務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)。其主要職責(zé)是：繼續(xù)行使國(guó)家藥品監(jiān)督管理局職能，負(fù)責(zé)對(duì)食品、保健品、化妝品安全管理的綜合監(jiān)督和組織協(xié)調(diào)，依法組織開展

21、對(duì)重大事故的查處。2004年9月1日頒布的國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)食品安全工作的決定再次對(duì)有關(guān)部委的職責(zé)分工加以調(diào)整和明確。食品衛(wèi)生法關(guān)于執(zhí)法主體職責(zé)的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)順應(yīng)現(xiàn)實(shí)的改變做出相應(yīng)的調(diào)整。中央政府一級(jí)的食品安全管理工作主要由國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理局、農(nóng)業(yè)部、國(guó)家質(zhì)檢總局、衛(wèi)生部、國(guó)家工商行政管理局、商務(wù)部和科技部等共同負(fù)責(zé)。這些部門向國(guó)務(wù)院報(bào)告工作。以上每個(gè)機(jī)構(gòu)都有自己的具體結(jié)構(gòu)和管理范圍。調(diào)整的主要內(nèi)容是將根據(jù)食品衛(wèi)生法原本屬于衛(wèi)生部門的食品工業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域的衛(wèi)生日常管理交由質(zhì)檢部門。除了以上部門外，還有一些政府機(jī)構(gòu)也參與食品檢驗(yàn)和控制。如科技部負(fù)責(zé)食品安全科技工作；環(huán)保部門參與產(chǎn)地環(huán)境、養(yǎng)殖場(chǎng)和食

22、品加工流通企業(yè)污染物排放的監(jiān)測(cè)與控制工作等12。 中央機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)辦公室之后發(fā)的關(guān)于進(jìn)一步明確食品安全監(jiān)管部門職責(zé)分工有關(guān)問題的通知又對(duì)食品安全信息發(fā)布進(jìn)行了規(guī)定：“在食品生產(chǎn)加工、流通和消費(fèi)環(huán)節(jié)：質(zhì)檢部門負(fù)責(zé)食品生產(chǎn)加工環(huán)節(jié)質(zhì)量衛(wèi)生的日常監(jiān)管，要嚴(yán)格實(shí)行生產(chǎn)許可、強(qiáng)制檢驗(yàn)等食品質(zhì)量安全市場(chǎng)準(zhǔn)入制度，嚴(yán)厲查處生產(chǎn)、制造不合格食品及其他質(zhì)量違法行為；要將生產(chǎn)許可證發(fā)放、吊銷、注銷等情況及時(shí)通報(bào)衛(wèi)生、工商部門。工商部門負(fù)責(zé)食品流通環(huán)節(jié)的質(zhì)量監(jiān)管，要認(rèn)真做好食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)企業(yè)及個(gè)體工商戶的登記注冊(cè)工作，取締無照生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)食品行為，加強(qiáng)上市食品質(zhì)量監(jiān)督檢查，嚴(yán)厲查處銷售不合格食品及其他質(zhì)量違法行為，查處

23、食品虛假?gòu)V告、商標(biāo)侵權(quán)的違法行為；要將營(yíng)業(yè)執(zhí)照發(fā)放、吊銷、注銷等情況及時(shí)通報(bào)質(zhì)檢、衛(wèi)生部門。衛(wèi)生部門負(fù)責(zé)食品流通環(huán)節(jié)和餐飲業(yè)、食堂等消費(fèi)環(huán)節(jié)的衛(wèi)生許可和衛(wèi)生監(jiān)管，負(fù)責(zé)食品生產(chǎn)加工環(huán)節(jié)的衛(wèi)生許可，衛(wèi)生許可的主要內(nèi)容是場(chǎng)所的衛(wèi)生條件、衛(wèi)生防護(hù)和從業(yè)人員健康衛(wèi)生狀況的評(píng)價(jià)與審核，要嚴(yán)厲查處上述范圍內(nèi)的違法行為，并將衛(wèi)生許可證的發(fā)放、吊銷、注銷等情況及時(shí)通報(bào)質(zhì)檢和工商部門?！?（二）我國(guó)食品安全監(jiān)管模式中存在的問題 1我國(guó)政府監(jiān)管的特點(diǎn)主要是采取多部門聯(lián)合監(jiān)管和按品種監(jiān)管的模式。在食品衛(wèi)生法規(guī)定的監(jiān)管模式中，衛(wèi)生部門占主導(dǎo)地位。經(jīng)過幾次調(diào)整，形成了多部門分段監(jiān)管為主，品種監(jiān)管為輔的模式。這種模式表面上

24、看分工明確，職責(zé)清楚，但是實(shí)際效果卻并非如此。社會(huì)上流傳的這種說法：“八頂大蓋帽抓不住一個(gè)殺豬的，十個(gè)部委管不住一個(gè)造假的?！痹诨鶎拥谋O(jiān)管實(shí)踐中，哪些是流通環(huán)節(jié)哪些是生產(chǎn)環(huán)節(jié)，界限難以明晰的事例不勝枚舉。監(jiān)管分工的背后，其實(shí)是各部門的利益格局。當(dāng)前以“罰”執(zhí)法的現(xiàn)象十分普遍，多頭管理造就出來的部門利益，已成為改變現(xiàn)狀的最大阻力。執(zhí)法部門往往遇到好處就搶，遇到責(zé)任就推。鄭州市曾發(fā)生市“饅頭辦”與區(qū)“饅頭辦”爭(zhēng)搶饅頭管理權(quán)（處罰權(quán)）風(fēng)波。監(jiān)管部門在地方財(cái)政的支持下運(yùn)轉(zhuǎn)，而不同地區(qū)發(fā)展水平的差異使他們的技術(shù)力量、資金實(shí)力、檢驗(yàn)水平等等方面都存在著較大差異13。另外，分段監(jiān)管模式是從行政本身的角度出發(fā)

25、，對(duì)各部門職能的描述往往用概括化、政策化的語(yǔ)言，具有模糊性和彈性，難以避免職能交叉和空白14。按照現(xiàn)行模式，食品藥品監(jiān)督局是食品安全監(jiān)管的綜合協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，但是由于級(jí)別與權(quán)威不夠，不能充分發(fā)揮協(xié)調(diào)功能，沒有起到應(yīng)有的作用。 2社會(huì)性監(jiān)管不健全。食品生產(chǎn)技術(shù)越來越復(fù)雜，我國(guó)幅員遼闊，人口眾多，是一個(gè)食品生產(chǎn)和消費(fèi)大國(guó)，各地發(fā)展不均衡，食品生產(chǎn)從簡(jiǎn)單的手工作坊到現(xiàn)代高科技方式同時(shí)存在，因此，完全依靠政府監(jiān)管，根本沒有可行性。我國(guó)從食品立法、政策制定到執(zhí)法都缺乏公眾的廣泛參與。食品行業(yè)組織不發(fā)達(dá)，其作用沒有得到應(yīng)有的發(fā)揮，政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)與民間組織未能形成監(jiān)管合力。對(duì)于民間組織，目前除了社團(tuán)登記管理?xiàng)l例和民

26、辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例之外，到現(xiàn)在還沒有專門的法律法規(guī)來鼓勵(lì)和規(guī)范?，F(xiàn)行的社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例等程序性法規(guī)，對(duì)公民結(jié)社行為的實(shí)體內(nèi)容還缺乏系統(tǒng)規(guī)范，還沒有很好地解決民間組織在公共服務(wù)體制中的地位和作用問題。此外目前我國(guó)民間組織的審批注冊(cè)制度與雙重管理制度安排，從實(shí)踐來看也不利于民間組織的發(fā)展，這使得獲注冊(cè)的民間組織的總體數(shù)量還比較少。據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前我國(guó)每萬人擁有的民間組織只有21個(gè)，不及發(fā)展中國(guó)家平均水平的1/5，只相當(dāng)于美國(guó)的1/40和法國(guó)的1/9015。我國(guó)民間組織發(fā)展的這種狀況，同社會(huì)行政的發(fā)展趨勢(shì)是嚴(yán)重不相適應(yīng)的。在消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)方面，由于在企業(yè)與消費(fèi)者之間的信息不對(duì)稱，舉證困難，

27、加上消費(fèi)者團(tuán)體不發(fā)達(dá)，訴訟成本高昂，公眾存在搭便車心理。由于個(gè)體消費(fèi)者之間互不相識(shí)，信息難以溝通，我國(guó)雖然有共同訴訟的形式，但是缺乏公益訴訟和集團(tuán)訴訟形式，不利于消費(fèi)者通過訴訟形式獲得損害賠償，因此，消費(fèi)者監(jiān)管乏力。 3行政監(jiān)管主體職權(quán)法定化程度較差。我國(guó)食品安全監(jiān)管方面并非無法可依，目前有食品衛(wèi)生法、標(biāo)準(zhǔn)化法、產(chǎn)品質(zhì)量法、勞動(dòng)防疫法、消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法、商檢法等法律。但是，我國(guó)食品安全行政監(jiān)管主體在不斷地適應(yīng)形勢(shì)而調(diào)整。我國(guó)的行政組織法不健全，在行政機(jī)構(gòu)的設(shè)置、職權(quán)調(diào)整方面，沒有很好地貫徹職權(quán)法定原則。所謂“職權(quán)法定”是依法行政原則的重要內(nèi)容，其中的“法”是指法律，即國(guó)家權(quán)力

28、機(jī)關(guān)制定的法律，并非行政法規(guī)或者規(guī)章。從權(quán)力的來源方面來說，根據(jù)人民主權(quán)原則，任何權(quán)力都要來源于人民，而權(quán)力機(jī)關(guān)是由人民代表組成的，代表人民授予行政機(jī)關(guān)行政職權(quán)，行政機(jī)關(guān)不能自我授權(quán)。在法治發(fā)達(dá)國(guó)家，行政機(jī)構(gòu)的設(shè)立、行政職權(quán)的劃分與變更，都是代議機(jī)關(guān)通過法律決定的。如在1906年6月30日，美國(guó)國(guó)會(huì)頒布一部里程碑式的法律純食品和藥品法（Pure Food and Drug Act）。這部法律首次全面規(guī)定了聯(lián)邦政府在美國(guó)藥品規(guī)制中所應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任，它奠定了美國(guó)現(xiàn)代藥品法的雛形與骨架，催生了美國(guó)食品和藥品管理局的誕生6。加拿大1997年3月通過食品監(jiān)督署法，將原來分別屬于農(nóng)業(yè)部、漁業(yè)海洋部、衛(wèi)生部和

29、工業(yè)部等4個(gè)部門中的檢驗(yàn)業(yè)務(wù)剝離出來，在農(nóng)業(yè)部之下設(shè)立一個(gè)專門的食品監(jiān)督署。英國(guó)頒布1999年食品標(biāo)準(zhǔn)法，于2000年4月成立獨(dú)立食品標(biāo)準(zhǔn)局。按照印度食品安全及標(biāo)準(zhǔn)法（草案），印度將設(shè)立食品安全及標(biāo)準(zhǔn)權(quán)力機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一負(fù)責(zé)全國(guó)范圍內(nèi)的食品監(jiān)管。但是在該法通過以前，印度食品監(jiān)管仍然由農(nóng)業(yè)部、農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)部、消費(fèi)者事務(wù)部等多部門共同實(shí)施。澳洲在成立澳新（聯(lián)合）食品標(biāo)準(zhǔn)局（FSANZ）時(shí)也以澳新（聯(lián)合）食品標(biāo)準(zhǔn)法為基礎(chǔ)，而且機(jī)構(gòu)的職能都在法律中直接體現(xiàn)17。 按照我國(guó)食品衛(wèi)生法的規(guī)定，衛(wèi)生部門在食品監(jiān)管中居主導(dǎo)地位，食品工業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域的監(jiān)管權(quán)由衛(wèi)生部門行使，但是法律并沒有修改的情況下，行政監(jiān)管主體的職權(quán)卻

30、因國(guó)務(wù)院的決定發(fā)生了很大變化，盡管這些變更是根據(jù)食品安全形勢(shì)和食品監(jiān)管的需要所作的調(diào)整，但是，這在法律上仍然存在著問題。我國(guó)行政監(jiān)管對(duì)行政機(jī)構(gòu)和行政職權(quán)的設(shè)定和變更權(quán)力太大，國(guó)務(wù)院設(shè)立直屬機(jī)構(gòu)不需要全國(guó)人大批準(zhǔn)，沒有嚴(yán)格的法律約束，導(dǎo)致依法行政出現(xiàn)不應(yīng)有的缺漏。在地方組織法中，同樣存在類似問題，甚至更加嚴(yán)重，地方政府設(shè)立一個(gè)部門，只需報(bào)上級(jí)政府批準(zhǔn)后報(bào)同級(jí)人大常委會(huì)備案。這些做法在實(shí)踐中也導(dǎo)致法律與政策的沖突和執(zhí)法機(jī)構(gòu)權(quán)限爭(zhēng)議?，F(xiàn)以一個(gè)具體案例加以說明： 案例： 2006年1月11日，淄博市衛(wèi)生局衛(wèi)生監(jiān)督所衛(wèi)生監(jiān)督員在現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督檢查時(shí)發(fā)現(xiàn)，淄博天山健龍植物油有限公司生產(chǎn)加工花生油所使用的原料花生

31、米中摻有霉變的花生米，加工時(shí)也未將霉變花生米去除，儲(chǔ)存花生米的原料倉(cāng)儲(chǔ)內(nèi)無防鼠、防潮和通風(fēng)設(shè)施，現(xiàn)場(chǎng)發(fā)現(xiàn)李某等7名從業(yè)人員未取得健康證明卻正在從事食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，據(jù)此，衛(wèi)生監(jiān)督人員制作了現(xiàn)場(chǎng)檢查筆錄和詢問筆錄，對(duì)其下達(dá)了衛(wèi)生監(jiān)督意見書。隨后，該局于3月1日對(duì)該公司下達(dá)了行政處罰決定書，決定罰款15萬元，并于當(dāng)日送達(dá)。 當(dāng)事人不服，提起行政訴訟，以“超越職權(quán)、執(zhí)法主體不具有法定資格”為由，請(qǐng)求法院依法撤銷淄博市衛(wèi)生局的行政處罰決定書，并申請(qǐng)停止執(zhí)行對(duì)其作出的行政處罰。該公司提供的主要依據(jù)是2004年9月1日國(guó)務(wù)院下發(fā)了國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)食品安全工作的決定（以下簡(jiǎn)稱決定）。淄博市衛(wèi)生局向法院遞

32、交了行政訴訟答辯狀，對(duì)該公司進(jìn)行了反駁，指出根據(jù)食品衛(wèi)生法第3條、第32條和食品衛(wèi)生監(jiān)督程序第8條的規(guī)定，該局有權(quán)管轄該公司的食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，查處其轄區(qū)內(nèi)食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)戶的違法行為。認(rèn)為人民法院應(yīng)判決維持原行政處罰決定，并駁回淄博天山健龍植物油有限公司的起訴。 案件的核心和關(guān)鍵在于食品衛(wèi)生法、國(guó)務(wù)院決定之間的內(nèi)容沖突和法律位階、法律效力問題。雖然案例中沒有涉及，其實(shí)還牽扯到前述中編辦的文件。有趣的是，3個(gè)文件內(nèi)容互相矛盾。按照食品衛(wèi)生法，食品衛(wèi)生監(jiān)督管理屬于衛(wèi)生部門的職責(zé)，而根據(jù)決定，食品生產(chǎn)領(lǐng)域的監(jiān)管不再屬于衛(wèi)生部門，而是交由質(zhì)檢部門負(fù)責(zé)。而中編辦的文件規(guī)定衛(wèi)生部門又“負(fù)責(zé)食品生產(chǎn)加工環(huán)

33、節(jié)的衛(wèi)生許可，衛(wèi)生許可的主要內(nèi)容是場(chǎng)所的衛(wèi)生條件、衛(wèi)生防護(hù)和從業(yè)人員健康衛(wèi)生狀況的評(píng)價(jià)與審核，要嚴(yán)厲查處上述范圍內(nèi)的違法行為，并將衛(wèi)生許可證的發(fā)放、吊銷、注銷等情況及時(shí)通報(bào)質(zhì)檢和工商部門?！彼詻Q定的規(guī)定違法，中編辦的文件又違反了決定。根據(jù)法律優(yōu)先原則，下位法不能違反上位法，下位法與上位法相抵觸者無效。在我國(guó)，通常叫做“不抵觸原則”。另外，根據(jù)憲法的“根據(jù)”原則，行政立法必須有上位法的依據(jù)，因此，行政法規(guī)不能違反法律，行政規(guī)章不能違反行政法規(guī)。食品衛(wèi)生法屬于法律自然毫無疑義，但是國(guó)務(wù)院的決定卻不是行政法規(guī)，中編辦的通知也不是規(guī)章，都屬于其他規(guī)范性文件，不是我國(guó)法律的正式淵源。因?yàn)楦鶕?jù)國(guó)務(wù)院制定

34、的行政法規(guī)制定程序條例和行政規(guī)章制定程序條例，行政法規(guī)只能稱“條例”、“規(guī)定”、“辦法”，而行政規(guī)章只能稱“規(guī)定”和“辦法”。兩個(gè)規(guī)范性文件自然不能違反法律。很多論者為兩個(gè)文件尤其是國(guó)務(wù)院的決定辯護(hù)，認(rèn)為國(guó)務(wù)院的決定具有特定的法律意義。因?yàn)樾姓S可法第25條規(guī)定，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，省、自治區(qū)、直轄市人民政府根據(jù)“精簡(jiǎn)、統(tǒng)一、效能”的原則，可以決定一個(gè)行政機(jī)關(guān)行使有關(guān)行政機(jī)關(guān)的行政許可權(quán)。行政處罰法第16條規(guī)定，國(guó)務(wù)院或經(jīng)國(guó)務(wù)院授權(quán)的省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以決定一個(gè)行政機(jī)關(guān)行使有關(guān)行政機(jī)關(guān)的行政處罰權(quán)，但限制人身自由的行政處罰權(quán)只能由公安機(jī)關(guān)行使。國(guó)務(wù)院的決定是基于行政許可法和行政處罰法的授權(quán)

35、，對(duì)有關(guān)行政機(jī)關(guān)的行政許可權(quán)和處罰權(quán)同時(shí)作出調(diào)整。國(guó)務(wù)院的決定明確指出質(zhì)檢部門負(fù)責(zé)食品生產(chǎn)加工環(huán)節(jié)的衛(wèi)生監(jiān)督管理，將現(xiàn)有衛(wèi)生部門承擔(dān)的食品生產(chǎn)加工環(huán)節(jié)的衛(wèi)生監(jiān)督管理職責(zé)劃歸質(zhì)檢部門，“衛(wèi)生部門負(fù)責(zé)餐飲業(yè)和食堂消費(fèi)環(huán)節(jié)的監(jiān)督管理”。“食品衛(wèi)生監(jiān)督制度”是由食品衛(wèi)生法所確定的。所謂“衛(wèi)生監(jiān)督管理”，應(yīng)該包括了衛(wèi)生行政許可權(quán)和行政處罰權(quán)。根據(jù)國(guó)務(wù)院的決定，可以說衛(wèi)生部門已不再承擔(dān)對(duì)食品生產(chǎn)加工環(huán)節(jié)的行政許可職責(zé)，當(dāng)然也不再履行監(jiān)督管理職責(zé)，包括不再行使行政處罰權(quán)。但是，上述論者沒有注意到，食品安全監(jiān)管并非僅僅包括行政許可權(quán)和行政處罰權(quán)，行政許可屬于事前管理，行政處罰屬于事后管理，并不包括“事中”管理

36、，因此，國(guó)務(wù)院的決定還是違反了食品衛(wèi)生法。何況行政處罰法和行政許可法的立法原意是從立法當(dāng)時(shí)的聯(lián)合執(zhí)法和集中審批的背景出發(fā)的。 包括食品安全監(jiān)管在內(nèi)的行政機(jī)構(gòu)執(zhí)法職能需要根據(jù)形勢(shì)進(jìn)行適當(dāng)?shù)恼{(diào)整，從法律的變動(dòng)性的角度來說，這是合理的。但是，如果將行政機(jī)構(gòu)的設(shè)立（如食品藥品監(jiān)督局）和職權(quán)變動(dòng)完全交由行政機(jī)關(guān)自己決定，恐怕是與依法行政背道而馳的。因?yàn)樾姓?quán)如果能夠自我授權(quán)、自我設(shè)權(quán)，那么法律就失去了對(duì)行政的控制。況且，權(quán)力機(jī)關(guān)在立法過程中更具有民主性，立法程序更加審慎，更能保護(hù)民眾的合法權(quán)益。而行政機(jī)關(guān)的立法或決定則更多地是從行政機(jī)關(guān)的需要出發(fā)，行政立法或政策制定的程序更加簡(jiǎn)單，民主性不足，甚至由于實(shí)

37、行行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制而為領(lǐng)導(dǎo)者個(gè)人意志所左右，因此，行政機(jī)關(guān)的職權(quán)應(yīng)當(dāng)法定化，這才是問題的關(guān)鍵所在。 三、我國(guó)食品安全監(jiān)管主體模式的改進(jìn) （一）食品安全政府監(jiān)管主體的重構(gòu) 目前我國(guó)食品安全監(jiān)管效果不如人意，因此，必須審視我國(guó)食品監(jiān)管的主體模式。就政府監(jiān)管來說，目前的監(jiān)管模式確實(shí)存在缺陷，不能適應(yīng)食品安全的需要。對(duì)此，無非有兩種重構(gòu)方案：多機(jī)構(gòu)聯(lián)合監(jiān)管模式下的改革和獨(dú)立監(jiān)管模式，前者是一種漸進(jìn)的改革或微調(diào)，后者是一種大幅度的改革，是一種全新的模式。在第一種方案中又有兩種方式，第一種方式是重新建立直屬于國(guó)務(wù)院的食品安全委員會(huì)，領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)全國(guó)的食品安全監(jiān)管并統(tǒng)一制定食品安全監(jiān)管的政策和食品標(biāo)準(zhǔn)體系。第二

38、種方式是將現(xiàn)有的食品藥品監(jiān)督局升格為食品安全委員會(huì)，其權(quán)力職能如同第一種方式。兩種方式的共同點(diǎn)是建立一個(gè)有權(quán)威的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，以期改變目前監(jiān)管機(jī)構(gòu)互相爭(zhēng)奪權(quán)利又互相推諉責(zé)任，食品標(biāo)準(zhǔn)相互沖突的局面。區(qū)別在于一個(gè)是重新開張，另一個(gè)是在原有機(jī)構(gòu)的基礎(chǔ)上升格。前一種方式的優(yōu)點(diǎn)是盡量少地受現(xiàn)有機(jī)構(gòu)的影響，缺點(diǎn)是增加了政府編制、經(jīng)費(fèi)；后一種方式的優(yōu)點(diǎn)是比較節(jié)約，不改變現(xiàn)有的利益格局，阻力小，但是容易受現(xiàn)有利益格局的羈絆。其實(shí)，無論哪一種方式，問題的關(guān)鍵是食品安全委員會(huì)要有足夠的權(quán)威，這種權(quán)威除了來自更高的級(jí)別以外，最主要的是來自于法律或者權(quán)力機(jī)關(guān)的直接授權(quán)，這樣也不會(huì)因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)的改革而輕易遭到合

39、并、分立或者撤銷。我國(guó)的行政組織法本來就不健全，因此行政機(jī)構(gòu)改革的法治化程度很低。這種模式接近美國(guó)模式，但是毋庸諱言，由于缺少美國(guó)的民主、法治和行政程序基礎(chǔ)和社會(huì)基礎(chǔ)，以及缺少暢通的公眾參與途徑，即使實(shí)行這種模式，未必能達(dá)到同樣的效果。另外，采取這種模式，還必須在各監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間實(shí)行按品種分工，因?yàn)榘雌贩N監(jiān)管模式是從食品安全本身的特性出發(fā)，凸現(xiàn)對(duì)問題本身科學(xué)性質(zhì)的尊重，更具科學(xué)性和明確性，各監(jiān)管機(jī)關(guān)之間不易出現(xiàn)沖突，表現(xiàn)了社會(huì)管理的精確化、成熟化。 建立獨(dú)立的監(jiān)管機(jī)構(gòu)統(tǒng)一監(jiān)管全國(guó)的食品安全，將現(xiàn)有的食品監(jiān)管機(jī)構(gòu)的職能全部合并，或者把現(xiàn)有機(jī)構(gòu)的有關(guān)職能全部剝離，也是一種可以考慮的選擇（這種模式并不

40、排除個(gè)別其他機(jī)構(gòu)在特定的事務(wù)上的輔助性參與）。這種模式的缺點(diǎn)是改革阻力較大，權(quán)力和利益密不可分。這種全新的改革阻力主要來自于現(xiàn)有各監(jiān)管機(jī)構(gòu)及其所屬部門。它會(huì)完全打破現(xiàn)有的利益格局，改革引起的震動(dòng)也大，但是這種獨(dú)立統(tǒng)一監(jiān)管的模式已經(jīng)成為上世紀(jì)末本世紀(jì)初的食品安全監(jiān)管改革的一種趨勢(shì)，說明它有其自身的優(yōu)越性。其一，它能夠擺脫機(jī)構(gòu)之間的扯皮，免去了“扯皮”成本。其二，現(xiàn)代食品生產(chǎn)、流通、儲(chǔ)藏、銷售、消費(fèi)的技術(shù)和形勢(shì)都越來越復(fù)雜，危害越來越大，未知領(lǐng)域越來越多，沒有一個(gè)獨(dú)立的、強(qiáng)有力的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，難以取得較好的成效。這也是近來各國(guó)改革采取這種模式的真正原因。但是，采取這種模式，必須注意監(jiān)管者的超然性，即將

41、監(jiān)管機(jī)構(gòu)與食品生產(chǎn)主管機(jī)構(gòu)分開，否則仍然不能奏效。同時(shí)還要注意監(jiān)管機(jī)構(gòu)的專業(yè)性，當(dāng)然，這種獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)同樣需要法定化。由于監(jiān)管機(jī)構(gòu)的權(quán)力集中，必須加強(qiáng)對(duì)該機(jī)構(gòu)的監(jiān)督，包括人大監(jiān)督、司法監(jiān)督和行政監(jiān)察。筆者傾向于這種模式，因?yàn)樗鼞?yīng)當(dāng)是一個(gè)行之有效的模式。 （二）健全社會(huì)性監(jiān)管，落實(shí)大監(jiān)管理念 食品安全監(jiān)管必須發(fā)揮社會(huì)性監(jiān)管的作用，擺脫傳統(tǒng)的統(tǒng)治型管理的理念，充分利用社會(huì)力量治理，適應(yīng)國(guó)家行政向公共行政轉(zhuǎn)變的趨勢(shì)，因此，政府要根據(jù)實(shí)際需要還權(quán)于社會(huì)，鼓勵(lì)和規(guī)范民間組織的監(jiān)管，實(shí)現(xiàn)充分的公眾參與，健全消費(fèi)者權(quán)利救濟(jì)機(jī)制。首先，要提高民間公共組織的法律地位，健全民間組織體系。民間組織可以在生產(chǎn)安全、食

42、品安全、衛(wèi)生安全等與老百姓切身利益和生命安全直接相聯(lián)的公共安全方面發(fā)揮提供信息、協(xié)助參與監(jiān)管等重要作用。只要政府采取鼓勵(lì)、支持的相關(guān)措施，民間組織就會(huì)在參與公共安全中起到政府部門難以起到的作用。食品安全相關(guān)的民間組織包括食品安全標(biāo)準(zhǔn)的制定機(jī)構(gòu)、食品安全的檢測(cè)機(jī)構(gòu)、食品安全的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)、食品安全信用評(píng)估機(jī)構(gòu)、食品安全信息收集分析、披露機(jī)構(gòu)等等。目前，我國(guó)的相關(guān)民間組織不發(fā)達(dá)，發(fā)展受到限制，沒有獨(dú)立的法律地位，許多民間組織受政府的控制，有些組織實(shí)際上是準(zhǔn)政府組織，缺乏獨(dú)立性和公正性。因此，對(duì)民間組織應(yīng)當(dāng)通過完善社團(tuán)立法來加以激勵(lì)和規(guī)范。政府的態(tài)度應(yīng)當(dāng)改變，對(duì)民間組織既要充分信任、放手發(fā)展，又要嚴(yán)

43、格規(guī)范，加強(qiáng)自律和監(jiān)督。應(yīng)當(dāng)在制度和法律上明確民間組織在公共服務(wù)體制中的地位和作用。在廣大農(nóng)村，食品安全監(jiān)管相當(dāng)薄弱，應(yīng)當(dāng)組織農(nóng)民建立行業(yè)協(xié)會(huì)和農(nóng)會(huì)，政府應(yīng)當(dāng)與這些組織聯(lián)手，提高社會(huì)監(jiān)管能力。政府還可以加強(qiáng)社會(huì)保險(xiǎn)，鼓勵(lì)食品經(jīng)營(yíng)者參加保險(xiǎn)。這樣，一方面，可以降低經(jīng)營(yíng)者的風(fēng)險(xiǎn)，另一方面，保險(xiǎn)公司也成為一支有力的監(jiān)管力量。其次，擴(kuò)大公眾參與。在食品安全法律法規(guī)制定、執(zhí)行的過程中，做到立法公開、政務(wù)公開，通過公開征求意見、座談會(huì)、論證會(huì)、聽證會(huì)等形式廣泛征集民意，讓不同階層的利益都能夠得到充分的表達(dá)，只有廣泛的公眾參與，食品立法才可能具備民主性、科學(xué)性、正當(dāng)性和可接受性，食品政策才能得到真正的執(zhí)行。再次，應(yīng)當(dāng)完善消費(fèi)者食品損害投訴、訴訟渠道，加強(qiáng)消費(fèi)者監(jiān)管。在食品生產(chǎn)者、經(jīng)營(yíng)者和消費(fèi)者之間存在信息不對(duì)稱，政府應(yīng)提供幫助，及時(shí)提供充分的食品安全信息，保障公民的知情權(quán)、選擇權(quán)。在訴訟機(jī)制上，建立集團(tuán)訴訟、公益訴訟制度，減輕消費(fèi)者在食品安全訴訟中的舉證責(zé)任，延長(zhǎng)訴訟時(shí)效，以便利消費(fèi)者通過訴訟維護(hù)自己的權(quán)益。有些地方的監(jiān)管機(jī)構(gòu)試行大監(jiān)管的路子，實(shí)行社區(qū)聯(lián)動(dòng)，在區(qū)、街道、社區(qū)設(shè)立食品安全聯(lián)絡(luò)員、義務(wù)監(jiān)督員，取得了較好的效果，值得提倡推廣。群眾路線曾經(jīng)是我黨的“三大法寶”之一，搞好食品安全監(jiān)管，仍然要走群眾路線。 （三）監(jiān)管機(jī)構(gòu)職權(quán)的法定化