政府招商引資合同性質(zhì)探析

1、政府招商引資合同性質(zhì)探析問題的提出政府在招商引資過程中，常常會與投資人簽訂協(xié)議，承諾在土地、稅費等方面賜予投資人優(yōu)待，投資人承諾在當?shù)赝顿Y工程。如雙方產(chǎn)生爭議，合作協(xié)議性質(zhì)往往成為爭議焦點。2009年5月，某市經(jīng)濟開發(fā)區(qū)管委會下稱“管委會與某生物技術(shù)公司下稱“生物公司簽訂合作協(xié)議，商定管委會向生物公司供應(yīng)60畝工業(yè)用地，并供應(yīng)其他假設(shè)干優(yōu)待政策；生物公司應(yīng)在1年內(nèi)完成工程建立并投產(chǎn)，否那么管委會有權(quán)收回土地和優(yōu)待政策。合同簽訂后，生物公司經(jīng)公開招拍掛獲得60畝工業(yè)用地，并辦理了土地用法權(quán)證。因管委會供應(yīng)的土地不具備“三通一平條件，生物公司未能按期將工程建成投產(chǎn)。后該市人民政府打算收回案涉60畝

2、土地，并將土地規(guī)劃性質(zhì)變更為住宅用地，重新出讓給案外人。生物公司遂以管委會違約為由，訴請管委會賠償損失。訴訟中，雙方爭議焦點在于法院應(yīng)否將本案作為民事案件受理。政府招商引資合同性質(zhì)之爭對于因招商引資合同引發(fā)的糾紛，畢竟應(yīng)通過民事還是行政訴訟程序處理，取決于對招商引資合同性質(zhì)的認定。對此，理論中通常有兩種不同觀點。一種觀點認為，政府在招商引資過程中與投資人簽訂的合作合同，其性質(zhì)屬行政合同，由此引發(fā)的糾紛應(yīng)通過行政訴訟解決。1. 從主體看，供應(yīng)政策優(yōu)待作為招商引資合同的合同條件，只有把握公權(quán)利的政府機構(gòu)才能做到，屬于政府行使公權(quán)利的范疇。因此，招商引資合同所確立的法律關(guān)系建立在政府公權(quán)利的根底之上

3、，而不屬于調(diào)整公平主體之間權(quán)利義務(wù)關(guān)系的民事法律范疇。2. 從內(nèi)容看，政府在此類合同中通常享有行政特權(quán)，可以監(jiān)視甚至指導(dǎo)合同履行；當投資人違背合同商定時，政府通常會挺直取消優(yōu)待政策甚至無償收回土地，民事合同明顯無法包容這些內(nèi)容。3. 從履行看，政府優(yōu)待政策的實現(xiàn)，必需經(jīng)過相關(guān)行政管理部門的審批，申言之，政府承諾的優(yōu)待政策事實上是政府行使行政權(quán)的結(jié)果。從這個角度看，將此類合同認定為行政合同也是合理的。另一種觀點認為，此類合同屬于民事合同，應(yīng)根據(jù)民事訴訟程序解決糾紛。1. 從內(nèi)容看，此類合同項下商定的權(quán)利義務(wù)，仍是以財產(chǎn)權(quán)益為核心內(nèi)容的等價有償法律關(guān)系。在訂立合同時，投資人與政府之間并不存在行政管

4、理關(guān)系，政府招商引資的優(yōu)待政策也并非行使法定的公共管理職能的行為，招商引資合同主要是用來明確當事人之間的民事權(quán)利義務(wù)關(guān)系。2. 從目的看，政府招商引資的目的并不是為了施行行政管理，而是為了促進經(jīng)濟進展，實現(xiàn)經(jīng)濟價值，與行政管理職能并無必定聯(lián)絡(luò)，不宜將其認定為行政合同。3. 從救濟途徑看，政府與投資人簽訂的投資或合作合同一般都會對合同解除、違約責(zé)任擔(dān)當方式等條款作出明確商定，這是公平民事主體之間私法自治、意思自由的表達，也說明此類合同為民事合同。最高人民法院裁判看法對于政府或開發(fā)區(qū)管委會在招商引資過程中，與投資人簽訂的合作或投資協(xié)議應(yīng)如何定性，我們檢索了最高人民法院的相關(guān)裁判文書，發(fā)覺對于此類合

5、同的定性在最高人民法院內(nèi)部也存在不同的看法：1. 認為招商引資合同屬于民事合同的裁判看法1在自貢大象電子科技有限公司與自貢市大安區(qū)人民政府合同糾紛再審案【2014民申字第799號】中，最高人民法院認為：大安區(qū)政府與大象公司簽訂的自貢大象電子科技園工程投資協(xié)議書及補充協(xié)議等合同，系當事人真實意思表示，未違背法律和行政法規(guī)的制止性規(guī)定，應(yīng)為有效。大安區(qū)政府為引進大象公司相關(guān)工程進展當?shù)亟?jīng)濟而供應(yīng)了肯定的優(yōu)待條件，同時商定如大象公司達不到招商引資條件，那么通過違約補償?shù)姆绞绞栈叵鄳?yīng)的優(yōu)待條件。雙方當事人對于詳細的優(yōu)待和違約條款均作出了明確的商定，應(yīng)當老實履行。2在日照國暉電子科技有限公司訴山東日照高

6、新技術(shù)開發(fā)區(qū)管理委員會招商合同糾紛再審案【(2011)民提字第45號】中，最高人民法院認為，本案再審爭議的焦點問題是開發(fā)區(qū)管委會與國暉公司于2006年4月30日簽訂的補充協(xié)議是否有效。開發(fā)區(qū)管委會與中恒公司簽訂的招商、投資協(xié)議書，商定了日照市高科技工業(yè)園區(qū)引進中恒公司“高性能鋰離子電池及材料生產(chǎn)工程的相關(guān)事宜，其內(nèi)容系雙方的真實意思表示，且不違背法律法規(guī)的制止性規(guī)定，應(yīng)為有效協(xié)議。2. 認為招商引資合同屬于行政合同的裁判看法1在深圳市尚昆投資進展有限公司與河南省衛(wèi)輝市人民政府管轄權(quán)異議糾紛二審案【(2012)民二終字第126號】中，最高法院認為，從河南省衛(wèi)輝市人民政府與深圳市尚昆投資進展有限公

7、司簽訂的投資協(xié)議內(nèi)容看，有關(guān)政策優(yōu)待以及為工程制定各項特事特辦的行政措施等內(nèi)容，均屬于政府行使行政權(quán)的范疇，河南省衛(wèi)輝市人民政府發(fā)布的關(guān)于處理深圳市尚昆投資進展有限公司投資開發(fā)建立文化旅游生態(tài)新區(qū)工程有關(guān)事宜的通知，更是政府詳細行政行為的表達。因此，雙方簽訂的投資協(xié)議的簽訂人身份、協(xié)議內(nèi)容與中華人民共和國合同法其次條規(guī)定的“合同是公平主體的自然人、法人、其他組織之間設(shè)立、變更、終止民事權(quán)利義務(wù)的協(xié)議的定義明顯不符。深圳市尚昆投資進展公司訴爭的糾紛，不屬于公平民事主體之間具有民事權(quán)利義務(wù)內(nèi)容的法律糾紛，不屬于人民法院民商事案件受案范圍，據(jù)此，最高人民法院裁定駁回了深圳市尚昆投資進展有限公司的起訴

8、。2在大慶市振富房地產(chǎn)開發(fā)有限公司與大慶市人民政府債務(wù)糾紛二審案【2006民一終字第47號】中，最高人民法院認為：本案雙方當事人在優(yōu)待政策制定和履行中地位不公平，不屬于民法意義上的公平主體。首先，訟爭供熱建立工程優(yōu)待政策確實定、振富公司介入的形式以及訟爭工程結(jié)算款確實定等諸多方面都是市政府單方打算的。盡管雙方當事人之間在本案訟爭建立工程上不存在領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系、隸屬關(guān)系，但上述案件事實說明，市政府在制定和執(zhí)行優(yōu)待政策方面居于支配和主導(dǎo)地位。其次，優(yōu)待政策是市政府單方制定的，未邀請振富公司參與市政府辦公會議并與之公平協(xié)商，也未征得振富公司同意，市政府作出的單方意思表示，沒有振富公司的意思協(xié)作。因此，市政

9、府辦公會議紀要等相關(guān)文件不是雙方公平協(xié)商共同簽訂的民事合同。據(jù)此，最高人民法院裁定駁回了大慶市振富房地產(chǎn)開發(fā)有限公司的起訴。我們的觀點我們認為，推斷招商引資合同的法律性質(zhì)，應(yīng)當綜合書面文件的性質(zhì)、合同訂立意圖、合同訂立過程中雙方的磋商過程和參加程度，以及合同的實際履行情況進展綜合推斷。大多數(shù)狀況下，政府基于引入外來投資、進展地方經(jīng)濟的考慮，針對商業(yè)性投資工程訂立的招商引資合同，應(yīng)當將其認定為民事合同，并根據(jù)民事爭議解決機制處理由此引發(fā)的糾紛。首先，法律并未對行政主體參加民事活動予以肯定排擠，理論中也存在大量由政府簽訂的民事合同。如單純以合同一方主體為行政機關(guān)，與一般民事主體相比具有肯定特別性，即簡潔認定招商引資合同全部為行政合同，明顯過于武斷。其次，政府對外簽訂招商引資合同，目的在于引進資金，帶動地方經(jīng)濟進展，而賜予投資企業(yè)優(yōu)待政策，是政府為吸引投資者的投資，而在合同中承諾支付的對價。政府就商業(yè)性投資類簽訂招商引資合同，很難稱其目的必定具有公共管理性質(zhì)。最終，雖在然招商引資合同的履行過程中，政府承諾的優(yōu)待政策通常需要依靠相關(guān)職能部門的溝通、協(xié)調(diào)、審批方能最終落實，但這并不能因此否認招商引資合同中的相關(guān)條款仍是以處分民事財產(chǎn)權(quán)益為核心內(nèi)容。通常，招商引資合同的履行應(yīng)當區(qū)分兩層法律關(guān)系看，即政府和投資人基于合同產(chǎn)生民事上的法律關(guān)