中國高等教育管理體制改革的政策分析

1、    中國高等教育管理體制改革的政策分析     摘要：二十多年來我國關(guān)于高等教育管理體制改革的重要政策，多有創(chuàng)新之處，不乏理論意義，但也存在目標(biāo)偏移、對象模糊、主體缺位、路徑不明等弱點。高等教育管理體制改革的核心目標(biāo)應(yīng)堅定不移地定位于轉(zhuǎn)變政府管理職能，理順政府與高校的關(guān)系。為此，改革政策的重新設(shè)計勢所必然。 關(guān)鍵詞：高等教育，管理體制改革，政策 高等教育管理體制，外延很廣，涵蓋了高等教育管理各個方面。本文所稱高等教育管理體制，主要是指中國公立高等教育的行政管理體制，以政府主管部門與高等學(xué)校的關(guān)系為其核心。從上世紀(jì)80年代

2、中期開始，中國高等教育管理體制改革走上艱難曲折的歷程。本文以我國高等教育管理體制改革的主要政策文本為對象，對其相關(guān)內(nèi)容及問題進(jìn)行分析。 一、文本表述及其解讀 二十多年來，我國出臺了一系列有關(guān)高等教育管理體制改革的政策。這些政策，有些是一般性的教育政策，有些是專門的高等教育政策。 1985年5月，中共中央關(guān)于教育體制改革的決定頒布（簡稱決定）。該決定與中共中央先前發(fā)布的關(guān)于經(jīng)濟(jì)體制改革和科技體制改革的兩個決定，具有理論上的邏輯聯(lián)系和實踐上的遞進(jìn)關(guān)系，是拉開我國高等教育管理體制改革序幕的一項重要政策。決定首次承認(rèn)高等教育管理體制的“弊端”是，“在教育事業(yè)管理權(quán)限的劃分

3、上，政府有關(guān)部門對學(xué)校主要是高等學(xué)校統(tǒng)得過死，使學(xué)校缺乏應(yīng)有的活力；而政府應(yīng)該加以管理的事情，又沒有很好地管起來?！睕Q定指出：“當(dāng)前高等教育體制改革的關(guān)鍵，就是改變政府對高等學(xué)校統(tǒng)得過多的管理體制，在國家統(tǒng)一的教育方針和計劃的指導(dǎo)下，擴(kuò)大高等學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)”。1次年3月，國務(wù)院發(fā)布高等教育管理職責(zé)暫行規(guī)定，規(guī)定了國家教育委員會和省級人民政府管理高等學(xué)校的主要職責(zé)，提出了“擴(kuò)大高等學(xué)校管理權(quán)限”的八個主要方面2。該規(guī)定可以看作1985年決定的具體化和補(bǔ)充。 1992年12月，國務(wù)院批轉(zhuǎn)的國家教委關(guān)于加快改革和積極發(fā)展普通高等教育的意見指出：“高等教育辦學(xué)體制的改革是要理順政府、社會和

4、學(xué)校三者之間的關(guān)系，按照政事分開的原則，使高等學(xué)校真正成為自主辦學(xué)的法人實體”。31993年2月，中共中央、國務(wù)院頒布的中國教育改革和發(fā)展綱要強(qiáng)調(diào)：“改革包得過多、統(tǒng)得過死的體制”，“進(jìn)行高等教育體制改革，主要是解決政府與高等學(xué)校、中央與地方、國家教委與中央各業(yè)務(wù)部門之間的關(guān)系，逐步建立政府宏觀管理、學(xué)校面向社會自主辦學(xué)的體制?！薄霸谡c學(xué)校的關(guān)系上，要按照政事分開的原則，通過立法，明確高等學(xué)校的權(quán)利和義務(wù)，使高等學(xué)校真正成為面向社會自主辦學(xué)的法人實體?！?這兩份文件是在我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制改革的大方向基本確立后出臺的，使用的概念略有不同。前者用“辦學(xué)和管理體制”，從上下文關(guān)系看，“辦學(xué)

5、體制”主要是針對政府的宏觀管理體制而言，“管理體制”則針對校內(nèi)管理。后者則用了“高等教育體制”一詞。概念表述雖有不同，但所指沒有根本區(qū)別，都可以理解為“高等教育管理體制”。更重要的是，兩個文件對高等教育管理體制的核心問題都做出了明確的界定，那就是“政府與高等學(xué)校的關(guān)系”。雖然“政”、“事”、“法人實體”在文本中沒有明確界定，但是，矛盾已經(jīng)揭開，實質(zhì)已經(jīng)觸及，具體表述的某些變化并沒有改變?nèi)藗兲剿鞯乃悸泛头较颉?#160;1993年8月，國家教委發(fā)布了關(guān)于國家教委直屬高校內(nèi)部管理體制改革的若干意見和關(guān)于國家教委直屬高校深化改革，擴(kuò)大辦學(xué)自主權(quán)的若干意見，1994年7月，國務(wù)院發(fā)布關(guān)于<中國教

6、育改革和發(fā)展綱要>的實施意見。這些文件都可以視作綱要改革目標(biāo)的具體化。5 1995年5月，國家教委發(fā)布關(guān)于深化高等教育體制改革的若干意見。雖然用了“深化”一詞，但顯然是意識到高等教育管理體制改革的艱巨性和長期性，是“重點和難點”問題，因而指出“要方向明確、態(tài)度積極，努力探索、措施得力，步子穩(wěn)妥、逐步到位”，顯示了一種審慎、求穩(wěn)的態(tài)度。文件提出，“高等教育管理體制改革的目標(biāo)是：爭取到2000年或稍長一點時間，基本形成舉辦者、管理者和辦學(xué)者職責(zé)分明，以財政撥款為主多渠道經(jīng)費投入，中央和省、自治區(qū)、直轄市人民政府兩級管理、分工負(fù)責(zé)，以省、自治區(qū)、直轄市人民政府統(tǒng)籌為主，條塊有機(jī)結(jié)合的

7、體制框架”，并且“要通過深化改革和立法，劃分、規(guī)范舉辦者、管理者、辦學(xué)者的權(quán)力和義務(wù)?！?這樣的改革目標(biāo)，與前述各項文本相比，變化很大，實質(zhì)已經(jīng)轉(zhuǎn)向解決“兩級管理、條塊結(jié)合”方面。至于政府與高校的關(guān)系，文件主要是從舉辦者、管理者、辦學(xué)者的關(guān)系角度進(jìn)行了闡述。盡管也提出“政府部門的教育行政管理要簡政放權(quán)，轉(zhuǎn)變職能”，但是，政策的重點似乎已經(jīng)轉(zhuǎn)移到作為辦學(xué)者的高等學(xué)校，能否“依法充分行使權(quán)力”方面了。 1998年8月通過的中華人民共和國高等教育法，規(guī)定“國務(wù)院統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和管理全國高等教育事業(yè)”，“高等學(xué)校應(yīng)當(dāng)面向社會，依法自主辦學(xué)，實行民主管理”，還規(guī)定了高等學(xué)校的“法人資格。”高等教育法

8、對我國高等教育管理體制的基本點從法律上予以規(guī)范，其性質(zhì)決定了它不可能涉及體制改革這樣的階段性問題。 1998年教育部發(fā)布面向21世紀(jì)教育振興行動計劃，提出“加快高等教育改革步伐”和“深化辦學(xué)體制改革”。但這里的“高等教育改革”主要是高等學(xué)校的“共建、調(diào)整、合作、合并”，形成“兩級管理、以省級政府統(tǒng)籌為主”的“新體制”；而“辦學(xué)體制”改革，與1992年意見相比較，概念已經(jīng)縮小，主要是指“舉辦”體制，即“基本形成以政府辦學(xué)為主體，社會各界共同參與、公辦學(xué)校和民辦學(xué)校共同發(fā)展的辦學(xué)體制?！?1999年6月頒布的中共中央國務(wù)院關(guān)于深化教育改革全面推進(jìn)素質(zhì)教育的決定，雖然提到“進(jìn)一步簡政放權(quán)”

9、問題，但此處的“放權(quán)”，主要是指中央向地方放權(quán)，重點仍在“共建、調(diào)整、合作、合并”。雖然也提出“切實落實和擴(kuò)大高等學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)”8，但其“原則性”意味已經(jīng)很濃。 2004年2月，教育部的20032007年教育振興行動計劃，以上一年頒布的行政許可法為闡釋角度，提出改革教育行政審批制度、清理教育行政許可項目、探索建立“現(xiàn)代學(xué)校制度”9等問題。2007年的國家教育事業(yè)發(fā)展“十一五”規(guī)劃綱要，除了強(qiáng)調(diào)“兩級管理、以省為主”的體制外，還提出了“現(xiàn)代大學(xué)制度”命題，具有理論上的意義。但是，規(guī)劃綱要主要是從校內(nèi)管理體制的角度來論述“現(xiàn)代大學(xué)制度”，并沒有將“現(xiàn)代大學(xué)制度”定位到政府與高校的關(guān)系

10、這個層面上，因此所述內(nèi)容僅限于校內(nèi)諸項事務(wù)。10 二、政策的幾點缺陷 二十多年來，“高等教育管理體制改革”始終是我國高等教育改革和發(fā)展的核心主題，上述相關(guān)政策，就是這一核心主題的文本體現(xiàn)。這些政策，多有創(chuàng)新之處，也不乏理論的意義。但是，這些政策本文中關(guān)于“高等教育管理體制改革”的內(nèi)容，也存在著一些明顯的缺陷，影響著改革的實踐和人們的認(rèn)識。 1.改革目標(biāo)的偏移 通過“文本互聯(lián)性”分析11，可以發(fā)現(xiàn)，二十多年來我國高等教育管理體制改革的政策目標(biāo)，以20世紀(jì)90年代中期為界，發(fā)生了一次重大轉(zhuǎn)向。此前，高等教育管理體制改革的主要目標(biāo)一直很堅定，就是轉(zhuǎn)變政府職能，

11、改革政府“統(tǒng)得過死”、“包得過多”的“弊端”。雖然在若干意見和綱要中都提到“兩級管理、以省為主”問題，但主次很分明。1995年若干意見關(guān)于高等教育管理體制改革目標(biāo)的表述，與前面各項政策相比，則大異其趣。若干意見雖然也承認(rèn)，“政府直接管理的職能沒有完全轉(zhuǎn)變”，繼續(xù)提出“簡政放權(quán)，轉(zhuǎn)變職能”，但是，在若干意見中，改革目標(biāo)的重心，明顯已偏移到“兩級管理、條塊結(jié)合”的布局結(jié)構(gòu)方面。1998年的行動計劃、1999年的決定，基本照此沿用。 正因為高等教育管理體制改革的目標(biāo)，發(fā)生了如此偏移，因此，在評價這一階段改革的成效時，會出現(xiàn)兩種截然不同的意見。一種意見認(rèn)為，“高教管理體制改革邁出了重要步伐，

12、取得了明顯的進(jìn)展，在某些方面取得了突破性進(jìn)展。”12這可以稱為“突破論”。另一種意見卻認(rèn)為，“高校自主權(quán)的下放”，是“進(jìn)展最慢”的一項體制改革，“90年代之后，官本位、行政化的價值回潮，重新強(qiáng)化高校的行政級別所以在高校管理體系的維度上，現(xiàn)在比80年代大大后退了?！?3這可以稱為“后退論”。這兩種截然不同的結(jié)論，看似矛盾，其實都沒有錯，因為它們所指“高等教育管理體制”，不是同一個概念?！巴黄普摗敝傅氖恰皟杉壒芾怼⒁允橹鞯捏w制”。經(jīng)過十多年的“共建、調(diào)整、合作、合并”，這一體制至少在形式上已經(jīng)確立，稱之為“重大突破”，未嘗不可?！昂笸苏摗敝傅氖恰罢毮苻D(zhuǎn)變”。就此而言，我國高等教育管理體制改革

13、是否“后退”了，另當(dāng)別論，但收效甚微應(yīng)該是不爭的事實。否則，近年的人大和政協(xié)“兩會”上，對高等教育日益濃厚的“行政化”14趨向，就不會有那么集中、那么尖銳的抨擊。就連當(dāng)年主持高等教育改革發(fā)展工作的中央領(lǐng)導(dǎo)也坦陳：“高等教育體制改革任重道遠(yuǎn)”。15 然而，我國“高等教育管理體制”的內(nèi)涵到底是什么，“弊端”到底在哪里，改革的目的何在，這些都是方向性問題，是不能偷換和偏移的改革核心問題。20世紀(jì)80年代中期確立的目標(biāo)是轉(zhuǎn)變政府職能，理順政府與高校的關(guān)系，它所要解決的是政府對高校管什么和如何管的問題，也就是管理職能和管理方式的問題。從1985年的決定到1993年的綱要，一直強(qiáng)調(diào)這個改革目標(biāo)，說明政策制定者對我國高等教育管理體制的“弊端”，對問題的癥結(jié)所在，是有正確的認(rèn)識的。而20世紀(jì)90年代中期以后，改革目標(biāo)轉(zhuǎn)向“兩級管理、以省為主”的體制方面，它所要解決的是由誰管，也就是由哪一級政府管的問題。對于我國高等教育管理體制的實際情況而言，改革管什么和如何管的問題，顯然是問題的實質(zhì)所在。因為這個問題，從根本上決定了政府與高校的關(guān)系，決定了政府的管理性質(zhì)，決定了高等學(xué)校的性質(zhì)和地位。相比之下，由誰管，由