PPP項目操作的五個階段

1、2015年什么最火？ PPP成為當(dāng)之無愧的火爆詞之一。然而，PPP 概念再火，也只是詞上的火爆，卻并非本身成效好而帶來的火爆。從PPP項目的落地率低，形成“叫好不叫座”的尷尬局面，便可見一 斑。其原因究竟出在什么地方，有很多關(guān)鍵問題值得深思。財政部發(fā)布的政府和社會資本合作模式操作指南 （試行）（財金2014113號）（簡稱操作指南）將PPP模式的操作程序分為5 個階段：項目識別、項目準(zhǔn)備、項目采購、項目執(zhí)行和項目移交。五 個階段按照PPP項目操作邏輯前后連接，形成完整的PPP項目采購 流程，其中任何一個階段出現(xiàn)問題，都可能導(dǎo)致 PPP項目失敗。項目識別階段項目識別階段的主要功能是挑選適合采用

2、PPP模式的項目，包括項 目發(fā)起、項目篩選、物有所值評價和財政承受能力論證 4個步驟。項 目識別環(huán)節(jié)的各項工作主要由政府負(fù)責(zé)， 其關(guān)鍵問題包括以下幾個方 面：第一，明確項目篩選責(zé)任主體目前，在國家層面上PPP牽頭機(jī)構(gòu)有兩家，分別是財政部和國家發(fā) 改委。在執(zhí)行階段，要明確項目篩選責(zé)任主體，這是成功采用PPP模式的前提。第二，明確項目篩選標(biāo)準(zhǔn)根據(jù)操作指南的篩選原則，“投資規(guī)模較大，需求長期穩(wěn)定， 價格調(diào)整機(jī)制靈活，市場化程度較高的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)類項目”適宜采用ppp模式。但是這個原則屬于定性描述，篩選標(biāo)準(zhǔn)并不明 確，在實際操作中很難落實。第三，PPP政策缺乏操作細(xì)則目前從國家到地方，出臺的政策

3、比較多，但都缺乏操作細(xì)則。財政 部的承受能力論證細(xì)則（政府和社會資本合作項目財政承受能力論 證指引（財金201521號）剛出臺不久，物有所值評價細(xì)則還遲 遲沒有推出。這種情況下，每個地方在做 PPP項目時，根據(jù)自己的 理解來進(jìn)行物有所值評價和財政承受能力論證，這就會導(dǎo)致評價和論 證方法混亂，給人為干預(yù)論證結(jié)果留下空間。第四，如何界定社會資本國務(wù)院辦公廳最新發(fā)布的關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會資本 合作模式的指導(dǎo)意見（國辦發(fā)201542號）中對“社會資本”進(jìn) 行了定義，指出“對已經(jīng)建立現(xiàn)代企業(yè)制度、實現(xiàn)市場化運(yùn)營的，在 其承擔(dān)的地方政府債務(wù)已納入政府財政預(yù)算、 得到妥善處置并明確公 告今后不再

4、承擔(dān)地方政府舉債融資職能的前提下，可作為社會資本參 與當(dāng)?shù)卣蜕鐣Y本合作項目。”但是，對于其他控股國有企業(yè)， 還是沒有清晰的闡述。第五，如何界定公共產(chǎn)品的范圍公共產(chǎn)品和公共服務(wù)首先強(qiáng)調(diào)的是一個公共性，政府對社會資本提供 的服務(wù)的質(zhì)量、數(shù)量或價格應(yīng)有一定程度的制約。然而，部分地方政府為快速推動項目、增加政績，將 PPP模式應(yīng)用于商業(yè)地產(chǎn)、園區(qū) 開發(fā)等純競爭性領(lǐng)域的項目，與 PPP模式的本意不相符。項目準(zhǔn)備階段項目準(zhǔn)備階段是為項目實施做好準(zhǔn)備工作， 包括項目實施方案、項 目實施機(jī)構(gòu)、人員等，其中最主要的工作是編制項目實施方案。項目 實施方案的編制需要關(guān)注以下問題：第一，合理分配項目風(fēng)險風(fēng)險分配

5、基本框架是按照風(fēng)險分配優(yōu)化、風(fēng)險收益對等和風(fēng)險可控 等原則，綜合考慮風(fēng)險管理能力、項目回報機(jī)制和市場風(fēng)險管理能力 等要素，在政府和社會資本之間合理分配項目風(fēng)險。原則上，項目設(shè) 計、建造、財務(wù)、運(yùn)營維護(hù)等商業(yè)風(fēng)險由社會資本承擔(dān)；法律、政策和最低需求等風(fēng)險由政府承擔(dān)；不可抗力風(fēng)險由政府和社會資本合理 共擔(dān)。第二，選擇合適的項目運(yùn)作方式PPP模式的運(yùn)作方式是根據(jù)項目各個環(huán)節(jié)在政府和社會資本之間進(jìn) 行分配組合。通過考察項目各個環(huán)節(jié)是政府來做， 還是社會資本做更 合適、更有效率對項目設(shè)計、建造、融資、運(yùn)營、維護(hù)等各個方面的 職能進(jìn)行劃分。不同的劃分方法就會得到不同的組合， 從而產(chǎn)生不同 的PPP運(yùn)作方式

6、。財政部發(fā)布的操作指南中列示了委托一運(yùn)營 （OMC）、管理合 同(MC)、建設(shè)一運(yùn)營一移交(BOT)、建設(shè)一擁有一運(yùn)營(BOO)、轉(zhuǎn) 讓一運(yùn)營一移交(TOT)和改建一運(yùn)營一移交(ROT)等6種PPP項目 運(yùn)作方式，但這肯定是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。根據(jù)項目各個階段的不同組合， 應(yīng)該會產(chǎn)生幾十種運(yùn)作方式。究竟選擇哪種運(yùn)作方式，根據(jù)項目具體情況，會有不同的選擇。目前，國內(nèi)選擇PPP運(yùn)作方式的主要依據(jù)是為了項目融資，但是當(dāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定階段時，政府推出PPP項目的主要目的將不再是融資， 而是由政府負(fù)責(zé)融資，社會資本只負(fù)責(zé)設(shè)計、建造、運(yùn)營維護(hù)等職責(zé)。因為政府的信用高于企業(yè)，相應(yīng)的，政府的融資成本比企業(yè)低，采用 這

7、種模式才更加物有所值。因此，項目實施機(jī)構(gòu)需要根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與項目特點選擇合理的項目運(yùn)作方式。第三，選擇合適的采購方式按照財政部的要求，PPP項目采購應(yīng)該遵守政府采購法，采用公開 招標(biāo)、邀請招標(biāo)、競爭性談判、單一來源采購、競爭性磋商以及政府 采購監(jiān)督管理部門認(rèn)定的其他采購方式。 從實際情況看，公開招標(biāo)是 目前各地PPP項目最常使用的采購方式，因為這對于政府來說，公 開招標(biāo)的政治風(fēng)險最少。然而，公開招標(biāo)并不總是最適合 PPP項目的采購方式。公開招標(biāo) 方式程序復(fù)雜、規(guī)定僵化，不但需要較長時間進(jìn)行資格預(yù)審，同時還 需滿足“投標(biāo)人超過3家”等為傳統(tǒng)簡單政府采購而設(shè)計的規(guī)定。公 開招標(biāo)適用于核心邊界條件

8、和技術(shù)經(jīng)濟(jì)參數(shù)明確、完整，且采購中不 做更改的項目。而大量PPP項目邊界條件模糊、采購需求復(fù)雜，簡 單套用公開招標(biāo)程序，通常會導(dǎo)致項目流標(biāo)，增加項目采購的失敗率。目前來看，比較適合PPP項目的采購方式是競爭性談判和競爭性 磋商，通過政府與潛在投資人的談判和磋商， 可以幫助政府明確項目 邊界條件，從而設(shè)置合理的采購條件，提高項目采購效率。第四，制定合理的交易結(jié)構(gòu)PPP項目的交易結(jié)構(gòu)主要由四個因素決定，分別是項目參與者、項 目投融資結(jié)構(gòu)、回報機(jī)制和相關(guān)配套安排。項目參與者指參與項目的 各個主體，包括授權(quán)政府級別、項目實施機(jī)構(gòu)、監(jiān)管機(jī)構(gòu)、出資機(jī)構(gòu) 等;項目投融資結(jié)構(gòu)指項目資本性支出的資金來源、性質(zhì)和

9、用途，項 目資產(chǎn)的形成和轉(zhuǎn)移等；回報機(jī)制主要包括使用者付費(fèi)、可行性缺口 補(bǔ)助、政府付費(fèi)三種方式；相關(guān)配套安排指項目以外相關(guān)機(jī)構(gòu)提供的 土地、水、電、氣等配套設(shè)施和項目所需的上下游服務(wù)。政府或其委托的咨詢機(jī)構(gòu)需要通過綜合考慮這四個方面的因素，制定合理的交易機(jī)構(gòu)。第五，設(shè)計合理的回報機(jī)制PPP項目的回報機(jī)制主要有三種，第一種是使用者付費(fèi)，由購買服 務(wù)者支付購買費(fèi)用，像高速公路、自來水公司、停車場等經(jīng)營性項目 比較適合采用使用者付費(fèi)模式。第二種是可行性缺口補(bǔ)助，使用者付 費(fèi)不足以滿足社會資本或項目公司成本回收和合理回報，而由政府以財政補(bǔ)貼、股本投入、優(yōu)惠貸款和其他優(yōu)惠政策的形式，給予社會資 本或項目

10、公司的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)助，比如軌道交通類 PPP項目就是典型的采用可行性缺口補(bǔ)助的項目。第三種是由政府直接付費(fèi)，這種模式又可 以分為以下三種情況：一是可用性付費(fèi)，比如社會資本為政府提供了 一條滿足通行標(biāo)準(zhǔn)的道路，政府購買道路可用性付費(fèi)給社會資本；二是使用量付費(fèi)，比如免費(fèi)的公園，政府可以根據(jù)入園量來進(jìn)行付費(fèi)；三是按照績效付費(fèi)，比如社會資本為政府提供基層的醫(yī)療服務(wù)， 政府 按照服務(wù)的績效設(shè)立相關(guān)的指標(biāo)來進(jìn)行付費(fèi)。此外，在設(shè)計回報機(jī)制時還應(yīng)考慮價格調(diào)整機(jī)制，比如軌道交通類PPP項目，通常決定軌道交通票價的主要因素為動力費(fèi)用、人工費(fèi) 用和其他費(fèi)用，通過設(shè)置調(diào)價機(jī)制，當(dāng)這幾個費(fèi)用發(fā)生變化時，票價 就會進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)

11、整。項目采購階段項目采購階段的關(guān)鍵問題包括三個， 分別是充分的市場測試，設(shè)置 合理的資格預(yù)審條件和核心邊界條件。第一，充分的市場測試市場測試是在啟動PPP采購程序前，政府用以檢驗項目方案能否吸 引市場參與主體如潛在投資人、融資機(jī)構(gòu)的意愿，并借此獲得各類市 場參與主體的反饋，對PPP方案進(jìn)行調(diào)整完善的一種工具。市場測 試是一個尋找最佳項目實施方案的過程， 而不是尋找最佳交易對手的 過程，也不是進(jìn)行實質(zhì)性談判的過程。目前，投資人對參與市場測試 的積極性不是特別高。但市場測試對 PPP項目的運(yùn)作非常關(guān)鍵，很 多項目的失敗都是歸結(jié)于此。第二，設(shè)置合理的資格預(yù)審條件資格預(yù)審主要是為了實現(xiàn)市場測試的職能，

12、 驗證項目是否具有足夠吸 引力，實現(xiàn)充分競爭。資格預(yù)審的條件主要為資質(zhì)、項目經(jīng)驗、財務(wù) 等方面的客觀條件，條件設(shè)置既需要滿足項目基本需求，實施機(jī)構(gòu)的 特殊要求，同時也要考慮潛在投資人的實際情況。 資格預(yù)審條件要求 過高，可能導(dǎo)致符合要求的社會資本數(shù)量不足，無法實現(xiàn)充分競爭；條件要求過低，可能難以滿足項目需求。在設(shè)置資格預(yù)審條件前，需要充分了解項目所處行業(yè)社會資本的相關(guān) 指標(biāo)，并了解項目所需要的基本資質(zhì)和經(jīng)驗要求。第三，設(shè)置合理的邊界條件項目的采購邊界條件主要包括項目運(yùn)營模式、 項目合作年限、回報 機(jī)制、交易結(jié)構(gòu)、風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制等。政府應(yīng)在設(shè)置邊界條件時充分考 慮社會資本的利益，為其留下合理利潤空

13、間，這樣才能更好地保障項 目順利落地。在項目實施中，還有一些條件是可以靈活調(diào)整的。在實際工作中，有些地方政府始終擔(dān)心社會資本“占便宜”，為社會資本進(jìn)入設(shè)置了較為苛刻的條件，如設(shè)置過低的限價或不設(shè)置調(diào)價 機(jī)制。這些邊界條件極大削弱了項目的吸引力， 也給社會資本造成了 地方政府難以合作的印象，極有可能導(dǎo)致項目招標(biāo)失敗。項目執(zhí)行階段 項目執(zhí)行是PPP項目運(yùn)作成功的關(guān)鍵，因為 PPP項目從項目識別、 項目準(zhǔn)備到項目采購階段可能只需要幾個月的時間就可以完成，而PPP項目的執(zhí)行階段通常需要 2030年的時間，這才是PPP項目 開始實施并產(chǎn)生效率的關(guān)鍵階段。項目執(zhí)行主要關(guān)注項目公司的設(shè) 立、融資管理、績效監(jiān)

14、測與支付。項目執(zhí)行階段還需要制定定期評估 機(jī)制，按照操作指南，每35年需要進(jìn)行一次中期評估。項目 執(zhí)行階段需要關(guān)注的問題主要包括兩個方面： 第一，良好的履約管理能力良好的履約管理能力主要包括兩方面，一方面是指政府對于項目公司 的履約具有監(jiān)管意識和監(jiān)管能力，因為 PPP項目大多提供的是公共 產(chǎn)品，為了保障公眾利益，需要政府對提供產(chǎn)品的數(shù)量、質(zhì)量、價格 進(jìn)行日常監(jiān)管；另一方面是指政府自身的合同履約意識和能力，其中 最核心的是政府的付費(fèi)能力。第二，設(shè)計合理的績效考核機(jī)制PPP項目實現(xiàn)物有所值的一個重要方式是要對項目公司的服務(wù)按照 績效付費(fèi)，但是目前大多數(shù)項目的付費(fèi)與績效考核的掛鉤做得不夠 好。要實現(xiàn)按照績效付費(fèi)的機(jī)制，需要政府針對項目公司的運(yùn)營情況 建立一個績效考核的指標(biāo)，通過每年對項目運(yùn)營績效的考核結(jié)果來決 定政府付費(fèi)額。項目移交階段 項目移交階段的主要工作包括移交準(zhǔn)備、性能測試、資產(chǎn)交割和績效 評價，其中最關(guān)鍵的環(huán)節(jié)是性能測試。