大學(xué)生創(chuàng)業(yè)政策反思：政策解構(gòu)與轉(zhuǎn)型-基于輸入-過程-輸出的分析維度

1、    大學(xué)生創(chuàng)業(yè)政策反思政策解構(gòu)與轉(zhuǎn)型基于“輸入過程輸出”的分析維度    摘要：大學(xué)生創(chuàng)業(yè)政策作為創(chuàng)業(yè)政策中特殊群體的細(xì)分政策，是影響大學(xué)生創(chuàng)業(yè)意愿、創(chuàng)業(yè)行為及創(chuàng)業(yè)結(jié)果的重要因素。而當(dāng)前我國(guó)大學(xué)生創(chuàng)業(yè)政策在內(nèi)容設(shè)計(jì)、政策執(zhí)行與評(píng)價(jià)等方面仍存在局限。基于對(duì)大學(xué)生創(chuàng)業(yè)政策意蘊(yùn)的解讀及“輸入-過程-輸出”三維度困境的闡釋，反思大學(xué)生創(chuàng)業(yè)政策轉(zhuǎn)型，并提出依據(jù)創(chuàng)業(yè)周期，構(gòu)建大學(xué)生創(chuàng)業(yè)政策體系；整合利益主體，優(yōu)化大學(xué)生創(chuàng)業(yè)政策執(zhí)行；健全評(píng)價(jià)機(jī)制，改善大學(xué)生創(chuàng)業(yè)政策效果。關(guān)鍵詞：大學(xué)生創(chuàng)業(yè)政策，“輸入-過程-輸出”維度，解構(gòu)與轉(zhuǎn)型一、研究緣起創(chuàng)業(yè)政策是創(chuàng)業(yè)環(huán)境的重

2、要維度，多數(shù)學(xué)者在進(jìn)行創(chuàng)業(yè)相關(guān)研究時(shí)將創(chuàng)業(yè)政策隱含于創(chuàng)業(yè)環(huán)境之中。創(chuàng)業(yè)政策作為一個(gè)獨(dú)立的研究領(lǐng)域始于20世紀(jì)90年代中期，對(duì)其涵義的界定大致圍繞三個(gè)不同視角展開：第一，基于目的與功能的角度定義創(chuàng)業(yè)政策。如最早關(guān)注創(chuàng)業(yè)政策的兩位學(xué)者lundstrom與stevenson，他們認(rèn)為創(chuàng)業(yè)政策是通過影響創(chuàng)業(yè)者的動(dòng)機(jī)、機(jī)會(huì)和技能來提高其創(chuàng)業(yè)活動(dòng)水平的政策措施，進(jìn)而達(dá)到激勵(lì)一國(guó)或地區(qū)經(jīng)濟(jì)主體的創(chuàng)業(yè)精神，鼓勵(lì)更多人創(chuàng)建企業(yè)的目的。1第二，基于語義學(xué)的角度進(jìn)行定義。david m.hart通過定義“創(chuàng)業(yè)”與“政策”的涵義，進(jìn)而詮釋創(chuàng)業(yè)政策的內(nèi)涵，指出“創(chuàng)業(yè)”是開創(chuàng)或擴(kuò)張新企業(yè)的過程，“政策”是寬泛意義上的政府

3、政策，創(chuàng)業(yè)政策則是政府通過營(yíng)造良好的創(chuàng)業(yè)環(huán)境為熊彼特式的企業(yè)家更好地從事創(chuàng)新、創(chuàng)業(yè)活動(dòng)。2第三，從區(qū)分廣義與狹義的角度界定創(chuàng)業(yè)政策。jan degadt概括了創(chuàng)業(yè)政策的兩層涵義：從廣義上來講，創(chuàng)業(yè)政策是為營(yíng)造更好的創(chuàng)業(yè)環(huán)境，為新企業(yè)創(chuàng)造更好的創(chuàng)業(yè)機(jī)會(huì)而采取的政策措施；從狹義上來看，創(chuàng)業(yè)政策是為了激勵(lì)更多人創(chuàng)建自己的企業(yè)，并提高初創(chuàng)企業(yè)的存活率的具體措施。3國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)創(chuàng)業(yè)政策進(jìn)行定義，部分內(nèi)涵界定也多基于國(guó)外研究，從創(chuàng)業(yè)政策實(shí)施的目標(biāo)群體、內(nèi)容體系、功能作用等不同側(cè)重點(diǎn)出發(fā)，根據(jù)研究需要賦予其本土化涵義?？偟膩碚f，國(guó)內(nèi)外學(xué)者關(guān)于創(chuàng)業(yè)政策的概念解讀雖在表述上有所不同，但存在幾點(diǎn)共識(shí)：一是主體方面。

4、創(chuàng)業(yè)政策的目標(biāo)群體并不局限于某一特殊人群，而是可以面向包括學(xué)生、農(nóng)民等在內(nèi)的潛在或事實(shí)創(chuàng)業(yè)者；二是內(nèi)容方面。不同學(xué)者對(duì)創(chuàng)業(yè)政策的內(nèi)容劃分不盡相同，但依據(jù)創(chuàng)業(yè)周期，可歸納為創(chuàng)業(yè)前期的教育政策、創(chuàng)業(yè)中期的融資政策及創(chuàng)業(yè)后期的服務(wù)政策；三是功能方面。多數(shù)學(xué)者都肯定了創(chuàng)業(yè)政策不僅是激發(fā)創(chuàng)業(yè)者創(chuàng)新潛能的理論口號(hào)，更是解決就業(yè)問題的減壓閥，具有較強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)意義。中國(guó)大學(xué)生創(chuàng)業(yè)及大學(xué)生創(chuàng)業(yè)領(lǐng)域相關(guān)研究逐漸興起的原因有三個(gè)方面：一是國(guó)際上對(duì)大學(xué)生創(chuàng)新和創(chuàng)業(yè)能力的重視；二是國(guó)內(nèi)高校畢業(yè)生面臨就業(yè)困境；三是與發(fā)達(dá)國(guó)家之間的大學(xué)生創(chuàng)業(yè)差距。大學(xué)生創(chuàng)新、創(chuàng)業(yè)能力的提升備受關(guān)注，這也在客觀上推動(dòng)了大學(xué)生創(chuàng)業(yè)及大學(xué)生創(chuàng)業(yè)領(lǐng)

5、域的相關(guān)研究。此外，在我國(guó)進(jìn)入大眾化階段以后，高校畢業(yè)生人數(shù)急劇增加，高等教育規(guī)模逐漸躍居世界第一，這既是我國(guó)高等教育發(fā)展史上的里程碑，也是對(duì)社會(huì)容納大學(xué)生就業(yè)能力的巨大考驗(yàn)。解決這一問題的重要途徑，便是鼓勵(lì)大學(xué)生突破傳統(tǒng)就業(yè)模式，由“崗位需求者”轉(zhuǎn)變?yōu)椤皪徫粍?chuàng)造者”。受教育部高校學(xué)生司委托進(jìn)行的“高校畢業(yè)生自主創(chuàng)業(yè)研究”顯示：75%的大學(xué)生有創(chuàng)業(yè)熱情，而付諸創(chuàng)業(yè)行動(dòng)的僅有2%。我國(guó)高校大學(xué)生的創(chuàng)業(yè)熱情雖在逐步提高，但創(chuàng)業(yè)率和創(chuàng)業(yè)成功率一直維持在2%左右，而發(fā)達(dá)國(guó)家大學(xué)生創(chuàng)業(yè)率已達(dá)到20%-30%，創(chuàng)業(yè)成功率為10%左右。4可以看出，我國(guó)大學(xué)生創(chuàng)業(yè)率雖處于上升趨勢(shì)，但創(chuàng)業(yè)成功率偏低，與發(fā)達(dá)國(guó)家

6、相比仍有較大差距。究其原因，不僅是由于大學(xué)生缺乏創(chuàng)業(yè)知識(shí)和創(chuàng)業(yè)能力，更多的還與創(chuàng)業(yè)環(huán)境有關(guān)。大學(xué)生創(chuàng)業(yè)政策作為創(chuàng)業(yè)環(huán)境的關(guān)鍵組成部分，一方面可以通過創(chuàng)業(yè)氛圍的營(yíng)造，影響大學(xué)生創(chuàng)業(yè)意愿、創(chuàng)業(yè)行為及創(chuàng)業(yè)結(jié)果；另一方面可以通過推動(dòng)高校創(chuàng)業(yè)教育的開展，提升大學(xué)生創(chuàng)新、創(chuàng)業(yè)意識(shí)及就業(yè)、創(chuàng)業(yè)能力。二、大學(xué)生創(chuàng)業(yè)政策評(píng)析：基于“輸入-過程-輸出”分析維度大學(xué)生創(chuàng)業(yè)政策作為創(chuàng)業(yè)政策中特殊群體的細(xì)分政策，既具備創(chuàng)業(yè)政策的一般屬性，也具有大學(xué)生創(chuàng)業(yè)群體及創(chuàng)業(yè)活動(dòng)的特殊性。大學(xué)生創(chuàng)業(yè)群體的特殊性主要表現(xiàn)在兩方面：一是作為學(xué)生，他們具有特定的專業(yè)知識(shí)儲(chǔ)備和創(chuàng)業(yè)激情；二是作為創(chuàng)業(yè)者，他們?nèi)狈ι鐣?huì)經(jīng)驗(yàn)、社會(huì)資源尤其是物質(zhì)

7、資源。大學(xué)生創(chuàng)業(yè)政策的制定、執(zhí)行和評(píng)價(jià)均需要考慮大學(xué)生這一群體的特殊性，既能有效激發(fā)大學(xué)生創(chuàng)新、創(chuàng)業(yè)潛力，發(fā)揮大學(xué)生創(chuàng)業(yè)優(yōu)勢(shì)；也能夠營(yíng)造良好的創(chuàng)業(yè)環(huán)境與氛圍，降低大學(xué)生創(chuàng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，提高大學(xué)生創(chuàng)業(yè)成功率。大學(xué)生創(chuàng)業(yè)政策在制定、執(zhí)行、評(píng)價(jià)過程中，由于受諸多因素的影響，會(huì)出現(xiàn)不同的問題，其中有些是一般創(chuàng)業(yè)政策的共性問題，有些則是大學(xué)生創(chuàng)業(yè)政策所特有的個(gè)性問題，這些問題會(huì)不同程度地影響政策效果，致使政策目標(biāo)與政策結(jié)果出現(xiàn)偏差。當(dāng)前可基于“輸入-過程-輸出”的維度分析（如圖1所示）歸納我國(guó)大學(xué)生創(chuàng)業(yè)政策存在的問題及轉(zhuǎn)型路徑。1.政策輸入：政策目標(biāo)與體系不健全政策輸入是實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的首要環(huán)節(jié)。從最早提出支持

8、高校畢業(yè)生自主創(chuàng)業(yè)的國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)教育部等部門關(guān)于進(jìn)一步做好1999年普通高等學(xué)校畢業(yè)生就業(yè)工作意見的通知，到2014年提出在全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)施大學(xué)生創(chuàng)業(yè)引領(lǐng)計(jì)劃的國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于做好2014年全國(guó)普通高等學(xué)校畢業(yè)生就業(yè)創(chuàng)業(yè)工作的通知（以下簡(jiǎn)稱通知），以及2015年提出的國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于深化高等學(xué)校創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)教育改革的實(shí)施意見等相關(guān)政策不難發(fā)現(xiàn)，國(guó)家對(duì)大學(xué)生創(chuàng)業(yè)相關(guān)政策的發(fā)布通常與高校畢業(yè)生就業(yè)政策融合在一起。大學(xué)生創(chuàng)業(yè)政策作為就業(yè)政策的一部分，其短期的功能性目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)以創(chuàng)業(yè)帶動(dòng)就業(yè)，保持社會(huì)穩(wěn)定，而長(zhǎng)期的功能性目標(biāo)則是促進(jìn)創(chuàng)新，推動(dòng)創(chuàng)新型國(guó)家建設(shè)。創(chuàng)業(yè)政策成功與否主要取決于政策目標(biāo)與手段是否能夠

9、被目標(biāo)群體理解和接受。5雖然這兩層目標(biāo)能夠?yàn)槎鄶?shù)人所認(rèn)可，但均缺乏對(duì)政策直接受益者大學(xué)生群體創(chuàng)業(yè)現(xiàn)實(shí)訴求的考慮。大學(xué)生創(chuàng)業(yè)可分為創(chuàng)業(yè)意向期、萌芽期、執(zhí)行期和發(fā)展期，不同時(shí)期創(chuàng)業(yè)目標(biāo)和政策需求有明顯差異，當(dāng)前大學(xué)生創(chuàng)業(yè)政策目標(biāo)主要體現(xiàn)了社會(huì)的需要，未能將大學(xué)生創(chuàng)業(yè)的階段性特征融入。階段性目標(biāo)的缺失使大學(xué)生創(chuàng)業(yè)政策在實(shí)施過程中很難得到正確的評(píng)估，更難以根據(jù)創(chuàng)業(yè)需要和環(huán)境改變而做出及時(shí)調(diào)整。除了政策目標(biāo)，政策內(nèi)容也是影響政策輸入質(zhì)量的重要因素。我國(guó)大學(xué)生創(chuàng)業(yè)政策主要包括創(chuàng)業(yè)教育、創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)、稅收、融資等方面。首先，作為大學(xué)生創(chuàng)業(yè)政策體系的起點(diǎn)，創(chuàng)業(yè)教育政策應(yīng)重視對(duì)大學(xué)生創(chuàng)業(yè)意識(shí)的發(fā)掘及創(chuàng)業(yè)能力的鍛煉。

10、根據(jù)2001年gem（globe entrepreneurship monitor）報(bào)告，創(chuàng)業(yè)主要分為生存型和機(jī)會(huì)型。機(jī)會(huì)型創(chuàng)業(yè)往往擁有更高的技術(shù)含量，能夠創(chuàng)造更多的就業(yè)、出口與市場(chǎng)，進(jìn)而改善經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)。6生存型和機(jī)會(huì)型的核心區(qū)別在于創(chuàng)業(yè)者能力的差異。7然而，基于對(duì)南京6所高校（南京大學(xué)、南京理工大學(xué)、南京農(nóng)業(yè)大學(xué)、南京師范大學(xué)、南京財(cái)經(jīng)大學(xué)及江蘇經(jīng)貿(mào)職業(yè)技術(shù)學(xué)院）的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，包括專、兼職在內(nèi)的創(chuàng)業(yè)教育師資，其中70%的教師沒有任何相關(guān)創(chuàng)業(yè)經(jīng)歷，他們中大多數(shù)對(duì)創(chuàng)業(yè)實(shí)際流程較為生疏，創(chuàng)業(yè)知識(shí)的獲得也主要來源于書本或者他人經(jīng)歷，這也導(dǎo)致高校制訂的創(chuàng)業(yè)支持政策很難起到實(shí)際作用。此外，資金短缺問題也是大

11、學(xué)生創(chuàng)業(yè)政策的重要內(nèi)容。為此，中央和地方政府也相繼出臺(tái)了稅收優(yōu)惠、小額擔(dān)保貸款、降低進(jìn)入壁壘、設(shè)立大學(xué)生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)教育獎(jiǎng)勵(lì)基金和大學(xué)生創(chuàng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)基金等政策，這些政策雖能在一定程度上緩解大學(xué)生創(chuàng)業(yè)資金短缺壓力，但從大學(xué)生較低的創(chuàng)業(yè)率和創(chuàng)業(yè)成功率來看，我國(guó)創(chuàng)業(yè)稅收優(yōu)惠幅度、創(chuàng)業(yè)基金投入的力度仍較小。2014年通知規(guī)定，大學(xué)生自其在工商部門首次注冊(cè)登記之日起3年內(nèi)，免收管理類、登記類和證照類等有關(guān)行政事業(yè)性收費(fèi)，對(duì)高校畢業(yè)生創(chuàng)辦的小型微型企業(yè)，按規(guī)定減半征收企業(yè)所得稅。其中免征費(fèi)用本身金額并不大，而減半的金額與大學(xué)生所需的創(chuàng)業(yè)費(fèi)用相比也相差甚遠(yuǎn)，這些有限的稅費(fèi)優(yōu)惠政策很難真正激發(fā)大學(xué)生的創(chuàng)業(yè)熱情。一些大

12、學(xué)生雖付諸創(chuàng)業(yè)，但仍選擇了低層次、低科技含量的生存型創(chuàng)業(yè)，現(xiàn)有政策內(nèi)容鮮有根據(jù)創(chuàng)業(yè)項(xiàng)目的不同而采取不同程度的優(yōu)惠，使得高科技水平和高知識(shí)含量的機(jī)會(huì)型創(chuàng)業(yè)比重明顯偏低。2.政策過程：政策執(zhí)行與監(jiān)督不到位美國(guó)學(xué)者艾利森認(rèn)為，在達(dá)到政策目標(biāo)的過程中，政策方案確定的功能占10%，而政策有效執(zhí)行的功能占90%。8由此可見，政策執(zhí)行對(duì)政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)具有關(guān)鍵性作用。由于我國(guó)尚未成立專門的大學(xué)生創(chuàng)業(yè)服務(wù)部門，創(chuàng)業(yè)政策的執(zhí)行分散，政策很難實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)整合，而且政策執(zhí)行者大多并不十分了解創(chuàng)業(yè)管理理論和創(chuàng)業(yè)相關(guān)信息，在政策宣傳和執(zhí)行過程中容易造成“政策折扣”。在被調(diào)研的六所高校中，僅有28.6%的學(xué)生國(guó)家、學(xué)校有關(guān)創(chuàng)業(yè)

13、方面的政策，而71.4%的大學(xué)生都“不了解”，即便他們?cè)鴧⑴c過高校的創(chuàng)業(yè)實(shí)踐活動(dòng)。政府、高校制定了政策，而政策的受益者對(duì)此卻并不了解，這也從側(cè)面反映了政策宣傳執(zhí)行中的不足。2014年通知規(guī)定，各地要抓住國(guó)家推進(jìn)公司注冊(cè)資本登記制度改革的契機(jī)，積極協(xié)調(diào)有關(guān)部門盡快制定簡(jiǎn)化創(chuàng)業(yè)手續(xù)、降低創(chuàng)業(yè)門檻的具體辦法。政策內(nèi)容雖好，但執(zhí)行效果的好壞在很大程度上依賴于執(zhí)行部門能否通力合作，以及執(zhí)行主體是否具備提供指導(dǎo)、咨詢和服務(wù)的能力。此外，銀行貸款是大學(xué)生創(chuàng)業(yè)的重要資金來源，商業(yè)銀行作為大學(xué)生創(chuàng)業(yè)政策利益相關(guān)主體之一對(duì)政策執(zhí)行效果也會(huì)產(chǎn)生影響，而信息不對(duì)稱常常使得商業(yè)銀行對(duì)大學(xué)生的創(chuàng)業(yè)能力、還貸能力等存在懷疑

14、。雖然國(guó)家為支持大學(xué)生創(chuàng)業(yè)設(shè)立了政策性小額貸款擔(dān)保機(jī)構(gòu)，但缺乏明確的規(guī)定。因此，商業(yè)銀行發(fā)放創(chuàng)業(yè)貸款的積極性并不高，通常以提高小額貸款的門檻來防范風(fēng)險(xiǎn)，致使大學(xué)生創(chuàng)業(yè)貸款“開花”多“結(jié)果”少。與此同時(shí)，大學(xué)生創(chuàng)業(yè)政策并不具有強(qiáng)制性，若實(shí)施過程缺乏有效監(jiān)督，很容易導(dǎo)致政策執(zhí)行的“走樣”和表面化。國(guó)家雖然進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)落實(shí)稅費(fèi)減免、小額擔(dān)保貸款、簡(jiǎn)化創(chuàng)業(yè)基金申領(lǐng)手續(xù)、設(shè)立創(chuàng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)基金、建立創(chuàng)業(yè)孵化器等鼓勵(lì)大學(xué)生創(chuàng)業(yè)的政策，但僅僅依靠這些政策并不能解決實(shí)際問題，大學(xué)生創(chuàng)業(yè)是一個(gè)涉及多重利益主體的系統(tǒng)工程，而多數(shù)地方政府并未建立有效的監(jiān)督機(jī)制以促進(jìn)各主體之間的合作與協(xié)調(diào)。大學(xué)生在進(jìn)行創(chuàng)業(yè)相關(guān)優(yōu)惠審批時(shí)，手

15、續(xù)仍十分繁瑣、時(shí)間跨度長(zhǎng)。根據(jù)2013年河北石家莊市一項(xiàng)關(guān)于大學(xué)生創(chuàng)業(yè)政策實(shí)施情況的調(diào)研，從開始提交貸款申請(qǐng)到受理審核、公示、核準(zhǔn)、資金撥付大約要?dú)v時(shí)3個(gè)多月，其中審核這一項(xiàng)就需要街道審批、勞保局審核推薦、擔(dān)保機(jī)構(gòu)審核擔(dān)保、銀行審核放貸等手續(xù)。監(jiān)督機(jī)制的不完善以及責(zé)任主體不明確往往造成大學(xué)生創(chuàng)業(yè)相關(guān)手續(xù)的審批過程拖沓冗長(zhǎng)，在不同程度上影響了大學(xué)生創(chuàng)業(yè)積極性和創(chuàng)業(yè)成功率。3.政策輸出：政策效果與評(píng)價(jià)不完善大學(xué)生創(chuàng)業(yè)政策的輸出既包括未創(chuàng)業(yè)的在校生接受創(chuàng)業(yè)教育、創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)的質(zhì)量，也包括大學(xué)生創(chuàng)業(yè)者付諸創(chuàng)業(yè)行動(dòng)所獲得創(chuàng)業(yè)支持的質(zhì)量。目前而言，創(chuàng)業(yè)教育多以零散的形式存在于高等教育機(jī)構(gòu)中，很多高校僅通過向全校學(xué)生開設(shè)選修課的方式傳遞創(chuàng)業(yè)教育理念，這種“大眾化”的教育方式使一些具有較強(qiáng)創(chuàng)業(yè)欲望與實(shí)踐能力的“精英群體”并不能接受系統(tǒng)的創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)以及針對(duì)性的指導(dǎo)。此外，根據(jù)不同研究者在不同地區(qū)對(duì)創(chuàng)業(yè)環(huán)境所做的調(diào)查，筆者發(fā)現(xiàn)，絕大多數(shù)大學(xué)生創(chuàng)業(yè)者對(duì)創(chuàng)業(yè)環(huán)境都有不同程度的不滿（如表所示）?？梢?，大學(xué)生創(chuàng)業(yè)政策作為創(chuàng)業(yè)環(huán)境的重要組成部分，其實(shí)施效果并沒有達(dá)到預(yù)期目標(biāo)。大學(xué)生創(chuàng)業(yè)政策未取得良好效果也與其不健全的評(píng)價(jià)機(jī)制有關(guān)。由于評(píng)價(jià)機(jī)制的缺漏，一些存在問題