我國地方政府高等教育財(cái)政投入影響力及差異性評(píng)價(jià)-基于2004-2014年的省際面板數(shù)據(jù)

1、    我國地方政府高等教育財(cái)政投入影響力及差異性評(píng)價(jià)基于2004-2014年的省際面板數(shù)據(jù)    2.地區(qū)之間生均財(cái)政教育經(jīng)費(fèi)投入差異顯著。作為衡量地方高等教育財(cái)政投入力度最直接的絕對(duì)數(shù)指標(biāo)，pslboe、pslbpe高低最能全面反映相關(guān)地區(qū)對(duì)高等教育的支持程度，前者系用于工資福利、對(duì)個(gè)人和家庭的補(bǔ)助、商品和服務(wù)支出、其他資本性支出等方面的年度教育支出總額與在校生人數(shù)比值。d111的有京、滬、藏、津、粵、寧、青、浙；0.94d110.76的有蘇、滇、內(nèi)蒙古、吉、新、閩、桂、貴；0.75d110.69的有遼、黑、渝、瓊、甘、晉、陜、魯；0.65d110.

2、57的有冀、豫、贛、湘、皖、鄂、川。pslbpe是生均用于教學(xué)業(yè)務(wù)與管理、教師培訓(xùn)、實(shí)驗(yàn)實(shí)習(xí)、文體活動(dòng)、水電、取暖、交通差旅、郵電、儀器設(shè)備以及圖書資料等購置、房屋、建筑物和儀器設(shè)備日常維修維護(hù)等方面的實(shí)際支出，即用于保障學(xué)校正常運(yùn)轉(zhuǎn)、完成日常教學(xué)及其輔助活動(dòng)而花費(fèi)的生均支出。d121的有京、滬、津、藏、粵、寧、滇；0.99d120.7的有蘇、渝、吉、浙、閩、陜、新、遼、內(nèi)蒙古；0.69d120.6的有青、桂、川、甘、瓊；0.58d120.5的有豫、貴、黑、冀、贛、湘、晉、皖、魯、鄂。3.部分地區(qū)“進(jìn)步程度”與“努力程度”有待提高。2004-2014年，d21區(qū)間值為0.821.43，d211

3、的有24個(gè)地區(qū)；d22區(qū)間值為0.563.51，d221的有10個(gè)地區(qū)，分別為藏、貴、青、甘、滇、新、寧、瓊、桂、陜。按照進(jìn)步程度大小排序，排名后七位的d21均小于1，分別為藏、青、蒙、滬、黑、遼、鄂；按照努力程度大小排序，排名后七位的為魯、蘇、浙、粵、鄂、冀、閩、津(并列)。上述“努力程度”與“進(jìn)步程度”排名落后的地區(qū)有待進(jìn)一步提高其pfelbef和pfegdp。4.部分地區(qū)落實(shí)教育法規(guī)定的“三個(gè)增長”不到位。一是部分地區(qū)執(zhí)行教育法、綱要乏力。2004-2014年，gclbfr共出現(xiàn)過106次負(fù)增長，growthlbpe出現(xiàn)過97次負(fù)增長。二是部分地區(qū)年度之間支持力度均勻性差。如河北省201

4、0-2014年growthlboe為1.76%、65.62%、88.73%、-21.19%、-4.74%，云南2012-2014年growthlboe為113.87%、-43.38%、-9.79%，江西2012-2014年growthlboe為106.21%、-29.76%、0.50%，湖南2010-2014年growthlboe為2.00%、100.37%、31.63%、-2.91%、-5.06%。這種現(xiàn)象不利于高等教育健康、有序和可持續(xù)發(fā)展。5.地理位置相鄰地區(qū)教育經(jīng)費(fèi)投入力度存在一定的關(guān)聯(lián)性。受區(qū)域經(jīng)濟(jì)等因素的影響，相鄰地域省市區(qū)地方政府對(duì)高等教育財(cái)政投入的影響力程度或者某一指標(biāo)的影響程

5、度，呈現(xiàn)出一定的聯(lián)動(dòng)現(xiàn)象。諸如“長三角”的滬、蘇、浙等，同時(shí)，京、津、滬、渝四個(gè)直轄市要顯著優(yōu)于其他地區(qū)。(三)政策建議1.科學(xué)衡量地方政府官員業(yè)績，優(yōu)化地方財(cái)政支出結(jié)構(gòu)。長期以來，我國對(duì)地方政府的政績考核主要是gdp等經(jīng)濟(jì)建設(shè)指標(biāo)，對(duì)高等教育投入及質(zhì)量缺乏相應(yīng)的考核機(jī)制和問責(zé)機(jī)制，導(dǎo)致地方政府在配置有限的財(cái)政資源時(shí)，會(huì)選擇更能體現(xiàn)其政績的經(jīng)濟(jì)建設(shè)項(xiàng)目。首先，地方政府應(yīng)當(dāng)樹立長期發(fā)展意識(shí)，正確認(rèn)識(shí)地方高校財(cái)政投入產(chǎn)出的專業(yè)人才和先進(jìn)生產(chǎn)力對(duì)其經(jīng)濟(jì)競爭力和社會(huì)進(jìn)步的作用，正確處理好長期和任期、教育經(jīng)費(fèi)投入與基礎(chǔ)建設(shè)投入等方面的關(guān)系，破除行政任期的短視行為及錦標(biāo)賽模式，確保實(shí)現(xiàn)教育經(jīng)費(fèi)在財(cái)政預(yù)算中

6、單獨(dú)列項(xiàng)或政策制度保障。同時(shí)，在當(dāng)前我國以創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的背景下，中央政府應(yīng)當(dāng)?shù)胤絞dp總量在干部政績考核中的作用或權(quán)重，并將教育經(jīng)費(fèi)、科研經(jīng)費(fèi)等智力資本投入及其增長情況作為考核指標(biāo)。其次，生均預(yù)算內(nèi)事業(yè)費(fèi)排名靠后的冀、贛、湘、豫、川、鄂、皖等地區(qū)，以及生均預(yù)算內(nèi)公用經(jīng)費(fèi)支出排名靠后的貴、豫、黑、皖、魯、晉、鄂等地區(qū)，其生均教育經(jīng)費(fèi)不僅遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于全國平均水平，也對(duì)維持所在地區(qū)高等教育的正常運(yùn)行產(chǎn)生了不利影響，造成部分學(xué)校債臺(tái)高筑。此外，2005年、2011年和2013年，我國普通高校、普通高中、普通初中、普通小學(xué)的生均預(yù)算內(nèi)公用經(jīng)費(fèi)的比例分別是13.4:2.2:1.4:1、5.46:1.2

7、3:1.49:1、3.82:1.33:1.44:1?？梢姡覈鴮?duì)普通高校的相對(duì)投入總體呈現(xiàn)遞減趨勢，遞減幅度較大。對(duì)此，應(yīng)當(dāng)以政府為主導(dǎo)，成立教育、物價(jià)、財(cái)政、人事等相關(guān)部門生均經(jīng)費(fèi)基本標(biāo)準(zhǔn)和生均財(cái)政撥款基本標(biāo)準(zhǔn)改革領(lǐng)導(dǎo)小組，建立由教育專家、學(xué)者、政府官員、工商界人士等組成的高等教育撥款咨詢委員會(huì)，以生均社會(huì)必要教育成本及不同專業(yè)的生均教育成本為基本依據(jù)，以充足、公平、效率為原則，研究完善高校不同學(xué)科(專業(yè))辦學(xué)成本和生均經(jīng)費(fèi)基本標(biāo)準(zhǔn)及生均財(cái)政撥款標(biāo)準(zhǔn)，確保生均財(cái)政經(jīng)費(fèi)達(dá)到全國平均水平。最后，優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)。改革開放至今，我國財(cái)政實(shí)現(xiàn)了“生產(chǎn)財(cái)政公共財(cái)政民生財(cái)政”的轉(zhuǎn)變。與此同時(shí)，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)

8、展也與傳統(tǒng)的不平衡、不協(xié)調(diào)、不可持續(xù)的粗放增長模式基本告別，知識(shí)創(chuàng)新、技術(shù)創(chuàng)新、產(chǎn)品創(chuàng)新、組織創(chuàng)新、投融資方式創(chuàng)新、供給創(chuàng)新等一系列的創(chuàng)新將成為驅(qū)動(dòng)發(fā)展新引擎，經(jīng)濟(jì)增長將更多依靠人力資本質(zhì)量和技術(shù)進(jìn)步。高校是知識(shí)發(fā)現(xiàn)和科技創(chuàng)新及優(yōu)秀人才培養(yǎng)的重要力量，地方政府應(yīng)當(dāng)壓縮不合理的行政管理費(fèi)開支，增加對(duì)文教科衛(wèi)、社會(huì)保障、環(huán)境保護(hù)等方面的財(cái)政投入，確保地方高校承擔(dān)起培養(yǎng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)建設(shè)所需要的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人才。2.加大中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，改善教育支出的地域性差異。地方普通高校是我國高等教育的主體，2014年我國普通高?？傆?jì)2246所，教育部部屬高校75所，僅占3.34%。一般說來，地方財(cái)政支出通常約占中央

9、和地方財(cái)政教育支出總額的85%以上。1994年分稅制改革后，地方財(cái)政收入與其支出總量產(chǎn)生較大缺口，而按照受益原則，省級(jí)政府要負(fù)擔(dān)起保障地方高校公共經(jīng)費(fèi)撥款的主要任務(wù)。同時(shí)，我國地方高校生均經(jīng)費(fèi)支出及其增長速度并未與地方高校規(guī)模及經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平同步，例如，陜、鄂、湘及東北三省，這些地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢，但需要負(fù)擔(dān)的地方高校又比較多。再如青、寧、桂、甘等經(jīng)濟(jì)、教育雙落后地區(qū)。因此，除地方政府加大財(cái)政投入力度外，中央政府應(yīng)采取以下兩項(xiàng)措施，以以縮小地區(qū)間高等教育經(jīng)費(fèi)投入的差距，提高教育公平性及質(zhì)量。具體說來，一是完善分稅制和一般性無條件轉(zhuǎn)移支付制度，實(shí)行東部地區(qū)財(cái)力向中西部地區(qū)的縱向轉(zhuǎn)移以及富裕地區(qū)向貧

10、困地區(qū)的橫向轉(zhuǎn)移，促進(jìn)地方政府高等教育經(jīng)費(fèi)投入的均等化。二是建立專項(xiàng)教育財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，重點(diǎn)用于改善高等教育規(guī)模及增速高于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平地區(qū)的教學(xué)條件。3.教育經(jīng)費(fèi)占gdp比重問題。十八屆三中全會(huì)提出，要清理規(guī)范重點(diǎn)支出同財(cái)政收支增幅或生產(chǎn)總值掛鉤事項(xiàng)，一般不采取掛鉤方式。國務(wù)院2014年10月發(fā)布的關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定也重申了此觀點(diǎn)。同時(shí)，基于我國經(jīng)濟(jì)由高速增長轉(zhuǎn)向中高速增長的新常態(tài)，gdp和財(cái)政收入也將呈現(xiàn)中低速增長，如2015年全國gdp增速初步統(tǒng)計(jì)結(jié)果為6.9%，創(chuàng)近25年來新低。那么，我國還要不要規(guī)定教育經(jīng)費(fèi)占gdp比例？如果需要，比例應(yīng)該是多少？我們認(rèn)為，教育在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型過

11、程中承擔(dān)著知識(shí)創(chuàng)新、技術(shù)創(chuàng)新及創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人才培養(yǎng)等艱巨任務(wù)，在gdp增長放緩、財(cái)政收入與支出矛盾日益突出的背景下，如果不強(qiáng)制性地規(guī)定教育經(jīng)費(fèi)占gdp比重，全國或有關(guān)地區(qū)勢必會(huì)壓縮支出彈性較高的高等教育經(jīng)費(fèi)支出，進(jìn)而影響教育質(zhì)量和經(jīng)濟(jì)發(fā)展。聯(lián)合國教科文組織(unesco)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，教育投入比例與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平之間存在著顯著的正相關(guān)關(guān)系。財(cái)政教育投入是衡量一個(gè)國家綜合國力、國民素質(zhì)的重要尺度，國際上通常將財(cái)政教育支出占國內(nèi)生產(chǎn)總值(gdp)比例作為衡量一國政府教育投入程度的指標(biāo)。2005年，世界主要國家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)占gdp比重超過4.5%的有：丹麥6.8%、法國5.6%、波蘭5.4%、墨西哥5.

12、3%、新西蘭5.2%、英國5.0%、美國4.8%、加拿大4.7%、荷蘭4.6%。172010年世界財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)占gdp比重平均值為5.1%。由此可見，我國財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)投入仍然亟待進(jìn)一步適當(dāng)提高。根據(jù)國際經(jīng)驗(yàn)和我國國情，我國公共教育經(jīng)費(fèi)占gdp比例以4.56%比較適宜。4.建立健全地方政府財(cái)政投入第三方績效評(píng)價(jià)與問責(zé)機(jī)制。作為地方高校外部治理結(jié)構(gòu)中的重要利益相關(guān)者，地方政府賦有對(duì)高校投資、管理等多重職責(zé)。十八大以來，隨著“政府購買服務(wù)”的推廣，教育部可委托具有超然獨(dú)立性和專業(yè)資質(zhì)的評(píng)估機(jī)構(gòu)、會(huì)計(jì)師事務(wù)所、研究所等第三方機(jī)構(gòu)對(duì)地方生均高等教育財(cái)政投入狀況、地方政府對(duì)教育財(cái)政投入增長狀況、地方落

13、實(shí)教育法規(guī)定的“三個(gè)增長”情況等方面進(jìn)行評(píng)價(jià)，以擺脫地方政府“局中人”的利益羈絆，并提高評(píng)價(jià)結(jié)果的專業(yè)性和權(quán)威性。根據(jù)評(píng)價(jià)結(jié)果，對(duì)未實(shí)現(xiàn)教育法、高等教育法規(guī)定的“三個(gè)增長”的地區(qū)，以及“進(jìn)步程度”、“努力程度”落后的地區(qū)，教育部門可提請(qǐng)中央政府依法追究相關(guān)地區(qū)領(lǐng)導(dǎo)的行政責(zé)任，并對(duì)高等教育生均經(jīng)費(fèi)、公用經(jīng)費(fèi)預(yù)算內(nèi)撥款未達(dá)標(biāo)的省份，給予減少未來年度一般性轉(zhuǎn)移支付金額等方式的懲罰。5.創(chuàng)新供給側(cè)改革，公平競爭中體現(xiàn)扶優(yōu)扶強(qiáng)扶特。國務(wù)院統(tǒng)籌推進(jìn)世界一流大學(xué)和一流學(xué)科建設(shè)總體方案提出了我國政府、社會(huì)、學(xué)校相結(jié)合的一流大學(xué)和一流學(xué)科共建機(jī)制，從財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)投入的角度講：一是中央財(cái)政將中央高校納入中央高校

14、預(yù)算撥款制度中統(tǒng)籌考慮，并通過相關(guān)專項(xiàng)資金給予引導(dǎo)支持。同時(shí)，鼓勵(lì)相關(guān)地方政府通過多種方式，對(duì)中央高校給予資金、政策、資源支持。二是地方高校所需資金由地方財(cái)政統(tǒng)籌安排，中央財(cái)政通過支持地方高校發(fā)展的相關(guān)資金給予引導(dǎo)支持。三是中央基本建設(shè)投資對(duì)世界一流大學(xué)和一流學(xué)科建設(shè)相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施給予支持。四是突出績效導(dǎo)向，資金分配更多考慮辦學(xué)質(zhì)量特別是學(xué)科水平、辦學(xué)特色等因素，重點(diǎn)向辦學(xué)水平高、特色鮮明的學(xué)校傾斜，在公平競爭中體現(xiàn)扶優(yōu)扶強(qiáng)扶特。五是國家及地方政府應(yīng)鼓勵(lì)有關(guān)部門、行業(yè)、企業(yè)、集體、外商和個(gè)人投資或捐贈(zèng)高等教育，以緩解地方政府的財(cái)政支出負(fù)擔(dān)。參考文獻(xiàn)：1傅勇，張晏.中國式分權(quán)與財(cái)政支出結(jié)構(gòu)偏向：為

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