我國高等教育的投入模式與改革

1、    我國高等教育的投入模式與改革    摘要：本文在分析世界各國主要高等教育投入模式基礎(chǔ)上，提出我國當(dāng)前的高等教育投入模式具有“大的非公共投入，小的非公共部門”的特點，即以公立學(xué)校強(qiáng)烈依賴非公共投入、民辦學(xué)校發(fā)展迅速但是規(guī)模有限為主要特點。針對未來的改革，提出應(yīng)增加高等教育財政投入；對當(dāng)前高等教育投入機(jī)制特別是供給方資金提供機(jī)制中存在的問題進(jìn)行了分析，并提出具體的政策建議。關(guān)鍵詞：高等教育，教育財政機(jī)制一、我國高等教育的投入模式 世界各國具有不同的教育投入模式，其中具有典型意義的主要有三種：（1）日本和韓國模式。其突出特點是：公共教育支出占gdp的比

2、例明顯低于與其經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)水平相應(yīng)的國際平均水平。日本2003年公共教育支出占gdp比例僅為3.65%，韓國的公共教育支出占gdp比例為4.62%。但是這些國家私人教育支出較高。（2）歐洲福利國家模式。其突出特點是公共教育支出占gdp比例高于相應(yīng)的國際平均水平，但是私人承擔(dān)的教育經(jīng)費比例很低。典型的國家為法國，其2003年公共教育支出占gdp比例為6.02%。（3）美國模式。其特點是公共教育投入占gdp的比例較高，同時私人部門包括家庭等分擔(dān)的教育經(jīng)費比例也較高。 更加深入的分析發(fā)現(xiàn)，實際上各國在初等教育或初中教育的辦學(xué)體制和財政體制方面的差異較小，而導(dǎo)致彼此差異的主要是高等教育的投入模式和發(fā)展路徑

3、的不同。日本學(xué)者金子元久提出，歐洲的高等教育基本上由政府部門壟斷，私立高等教育機(jī)構(gòu)的作用具有明顯的局限性。同時歐洲高校的經(jīng)費主要依賴政府的財政支出，家庭的直接負(fù)擔(dān)比例極為有限。對于美國來說，其高等教育分為公立部門（主要是州立大學(xué)）和私立部門。從本科課程的學(xué)生人數(shù)分布來看，前者約占7成，后者約占3成。在成本負(fù)擔(dān)機(jī)制方面，美國的高等教育公共支出在gdp中所占的比例處于國際較高水平。但是，由于美國高校的學(xué)費水準(zhǔn)較高，成本分擔(dān)機(jī)制中個人或家庭的負(fù)擔(dān)比率也同樣處于較高的水準(zhǔn)。與前者形成鮮明對照的是，東亞地區(qū)的日本、韓國和中國的臺灣地區(qū)，高校學(xué)生總數(shù)中私立大學(xué)學(xué)生占據(jù)了極高的比例（7080%），從成本分擔(dān)

4、機(jī)制方面來看，高等教育的公共財政支出占gdp比例在國際上處于較低水平。另一方面，由于私立大學(xué)經(jīng)費基本依賴學(xué)費收入，國立大學(xué)也需要繳納較高的學(xué)費，所以個人或家庭的負(fù)擔(dān)比例處于較高水平。印度學(xué)者泰雷克（tilak）曾指出，“從某種程度上來說，南韓和日本的經(jīng)驗與傳統(tǒng)的福利國家模式形成了鮮明的對比，更不用說傳統(tǒng)的主導(dǎo)了歐洲經(jīng)濟(jì)體包括英國、瑞典、瑞士和意大利以及美國和加拿大的那種國家在教育提供中起重要作用的教育發(fā)展模式?！?#160;在國際比較視野下，高等教育投入模式的差異與各國在推進(jìn)高等教育大眾化初期的外在約束條件相關(guān)。根據(jù)金子元久的分析，與歐美發(fā)達(dá)國家相比，東亞各國是在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相對較低的歷史時期

5、出現(xiàn)了高等教育升學(xué)需求的膨脹，在國、公立大學(xué)無法充分滿足現(xiàn)有升學(xué)需求的狀況下，私立大學(xué)填補(bǔ)了過度需求的缺口，同時也正是這種過度需求的產(chǎn)生為此后私立大學(xué)的快速發(fā)展提供了生存的土壤。其次，精英型高等教育機(jī)構(gòu)是社會用來復(fù)制本社會精英階層的工具，因此高等教育大眾化、普及化背后的各種政治權(quán)力和社會權(quán)力的角力特別是精英型機(jī)構(gòu)原有的掌控權(quán)力的安排在很大程度上決定了教育發(fā)展的路徑以及教育財政的模式。美國精英型私立大學(xué)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)在于其基金（endowments）制度及其背后強(qiáng)有力的財團(tuán)支持，這是允許其社會精英階層將龐大的財力資源置于公共視野之外而進(jìn)行本階層復(fù)制的制度化安排。在大眾化進(jìn)程中這些精英型機(jī)構(gòu)的核心經(jīng)濟(jì)

6、基礎(chǔ)和治理機(jī)制并沒有得到根本的、更加民主化的改變；與此同時，公立（州立）高等教育機(jī)構(gòu)特別是兩年制社區(qū)學(xué)院成為美國擴(kuò)張高等教育機(jī)會的先鋒。而在公立高等教育體系中，又進(jìn)一步分層，最為典型的是加利福尼亞州“高等教育總體規(guī)劃”提出的由加州大學(xué)系統(tǒng)、加州州立大學(xué)系統(tǒng)和社區(qū)學(xué)院系統(tǒng)組成的三層體制，分別對應(yīng)于精英性與公平性的教育需求。與此相比，日本從帝國大學(xué)時代發(fā)展而來的精英型國立大學(xué)的格局在大眾化進(jìn)程中也受到了保護(hù)，政府主要采取了允許私立大學(xué)設(shè)立和擴(kuò)充的戰(zhàn)略增加高等教育機(jī)會。在國際比較分析的框架下，從教育財政和提供的角度來看，我國當(dāng)前整個教育體系，特別是高等教育，簡單地說具有“大的非公共投入，小的非公共部

7、門”的特點，也就是以公立學(xué)校強(qiáng)烈依賴非公共投入、民辦學(xué)校發(fā)展迅速但是規(guī)模有限為主要特點。根據(jù)2005年的教育經(jīng)費統(tǒng)計數(shù)據(jù)，我國普通高等院校31%的資金來源于學(xué)雜費收入，只有41%的資金來自于預(yù)算內(nèi)事業(yè)性經(jīng)費撥款。而2006年民辦學(xué)校在校生占全體在校生的比例在普通本?？苾H為 15.92%；2005年社會團(tuán)體和公民個人辦學(xué)經(jīng)費占總經(jīng)費的比例在普通高等院校僅占7%左右。因此，我國為加大高等教育投入進(jìn)行總體制度設(shè)計的任務(wù)是探討適合我國國情的、在審慎和廣泛地汲取其他國家的經(jīng)驗教訓(xùn)基礎(chǔ)上、進(jìn)一步明確我國模式的高等教育發(fā)展道路和財政支持體系建設(shè)的問題。目前主要有兩個根本性的制度設(shè)計挑戰(zhàn)：第一是對于我國高等教

8、育體系內(nèi)的精英型學(xué)校和大眾型學(xué)校，政府和市場的財政責(zé)任應(yīng)該如何劃分？第二是對于“小的非公共部門”，未來是應(yīng)該加強(qiáng)和完善現(xiàn)有的公立高等教育體系，還是進(jìn)一步增強(qiáng)非公共部門在推動高等教育大眾化進(jìn)程中的重要作用，并以此作為吸納社會資金的核心渠道？根據(jù)前文的分析，我國不可能仿效歐洲福利國家模式，特別是不能重回“政府包辦教育”，完全由政府承擔(dān)教育支出的老路。即使在當(dāng)前國家財力大為改善的情況下，這種模式對于我國來說還是過于“昂貴”，不具有可行性。但是，在當(dāng)前社會條件下，我國不能也不應(yīng)該走仿效日本和韓國依靠非公立學(xué)校和非公共資金提供高等教育服務(wù)的道路。當(dāng)前在教育制度上我國與日本、韓國的高等教育高速擴(kuò)張初期比較

9、接近，特別是優(yōu)質(zhì)的教育資源集中在公立學(xué)校中。而且，那些對于學(xué)生入學(xué)能力要求越低的學(xué)校，其由個人承擔(dān)的辦學(xué)成本比例越高。這種教育分化的格局產(chǎn)生了高質(zhì)量、（相對）低學(xué)費的精英型學(xué)校，和低質(zhì)量、（相對）高學(xué)費的大眾型學(xué)校。但是，在日本，經(jīng)濟(jì)高速增長的同時民眾的收入差距并沒有擴(kuò)大。另一方面，日本和韓國在基礎(chǔ)教育的公平性方面取得的成就在全球視野下都十分突出。在這種背景下，其高等教育中的公私分野更多地被作為能力分化的體現(xiàn)而為社會所寬容。但目前我國的基本國情是民眾收入差距持續(xù)拉大，來自不同收入階層的受教育者得到校外教育資源的差距越來越大，未來學(xué)生在各級各類教育機(jī)構(gòu)中的分布有可能受到越來越顯著的家庭社會經(jīng)濟(jì)背

10、景的影響。根據(jù)國際經(jīng)驗，依賴非公立學(xué)校和非公共資金的教育發(fā)展模式在宏觀層面上最終將帶來整體民眾的私人教育支出增加；而就分配效應(yīng)來說，我國此類政策將越來越集中影響社會非優(yōu)勢群體，最終導(dǎo)致公共教育投入作為社會財富再分配手段的作用受到嚴(yán)重制約。更為根本的問題是，我國經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中的市場經(jīng)濟(jì)改革并不會必然導(dǎo)致教育領(lǐng)域內(nèi)相應(yīng)的民營力量的壯大。在全球視野下，那些具有優(yōu)質(zhì)私立教育的國家多為文化和宗教異質(zhì)性的國家，教育首先作為“精神的市場”，而不是經(jīng)濟(jì)獲利的產(chǎn)業(yè)吸引了那些旨在爭取政治權(quán)力、社會權(quán)力和文化與宗教影響的利益相關(guān)者的投入。在我國文化傳統(tǒng)和政治經(jīng)濟(jì)體制及經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平總體較低的宏觀背景下，當(dāng)前以及未來一段時

11、間內(nèi)民營教育機(jī)構(gòu)總的特點是沒有強(qiáng)大的經(jīng)濟(jì)財團(tuán)支持，沒有充分的資金儲備，基本以逐利的辦學(xué)者為主，依托學(xué)費收入的自我積累維持運轉(zhuǎn)。這一特點在高等教育領(lǐng)域?qū)⒏油怀??？傊瑢τ谖覈叩冉逃A段的精英型學(xué)校和大眾型學(xué)校，必須進(jìn)一步明確政府投入主導(dǎo)的原則，政府必須全面加大財政投入，在均衡地、審慎地分析各種備選方案的公平效應(yīng)和效率效應(yīng)的基礎(chǔ)上，制訂和完善相應(yīng)具體的教育財政制度。 二、增加高等教育財政投入的機(jī)制設(shè)計 1.當(dāng)前我國高等教育財政機(jī)制存在的問題 教育財政機(jī)制可分為幾大類，主要包括政府的資金提供機(jī)制、政府制訂的各級各類學(xué)校的學(xué)費政策、政府制訂的有關(guān)重要教育投入元素的相關(guān)制度（例如教師工資標(biāo)準(zhǔn)）等。而

12、在政府的資金提供機(jī)制中，又可分為兩大類：第一類是供給方的資金提供機(jī)制，指政府對于教育機(jī)構(gòu)直接的資金支持機(jī)制；第二類是需求方的資金提供機(jī)制，也就是政府將資金給予教育需求者的機(jī)制，其中包括貧困學(xué)生資助體系中的各種機(jī)制。鑒于我國政府自2007年以來已經(jīng)開始改革和完善高等教育的學(xué)生助學(xué)體系，本文著重分析當(dāng)前尚未得到充分關(guān)注的供給方資金提供機(jī)制問題。在全球視野下，供給方資金提供機(jī)制歷經(jīng)改革，隨著各國教育公共目標(biāo)的變化不斷進(jìn)行調(diào)整?？偟膩碚f，供給方資金提供機(jī)制改革的趨勢是尋求公共政策目標(biāo)與資金提供機(jī)制更加直接和有效的聯(lián)系，特別是以多元素為基礎(chǔ)的復(fù)合型撥款制度確保這些多目標(biāo)的達(dá)成。相比之下，目前我國的制度仍

13、然較為簡單和落后。在事業(yè)性經(jīng)費撥款機(jī)制方面，我國目前的撥款方式主要包括以下幾種：（1）“基數(shù)加發(fā)展型” 這是在教育快速發(fā)展而政府財政能力或意愿不能滿足資金需求情況下經(jīng)常采用的撥款機(jī)制。（2）“投入要素型” 這種機(jī)制以教育投入元素核心是教師數(shù)量及構(gòu)成來確定事業(yè)性經(jīng)費的預(yù)算。（3）“投入+產(chǎn)出型” 典型的做法是按照學(xué)生數(shù)預(yù)算學(xué)校公用經(jīng)費，而以教師數(shù)為人頭費預(yù)算的基礎(chǔ)。這是一種轉(zhuǎn)型期的處理辦法。（4）“簡單產(chǎn)出型” 這種機(jī)制簡單地以學(xué)生數(shù)、或分學(xué)科與層級的學(xué)生數(shù)為主要參數(shù)（在我國背景下，高等教育完成率低的現(xiàn)象不像其他國家突出，因此學(xué)生數(shù)可等同于產(chǎn)出的測量），按照生均經(jīng)費撥款標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行資金分配。徹底的以

14、學(xué)生數(shù)為唯一政策參數(shù)的預(yù)算方式屬于零基預(yù)算。在財政撥款機(jī)制方面，我國目前仍有相當(dāng)數(shù)量的省級財政依托“基數(shù)加發(fā)展”的方法分配高等教育事業(yè)性經(jīng)費，不少地方政府按照1998年的基數(shù)進(jìn)行撥款，這是導(dǎo)致全國范圍內(nèi)高校預(yù)算內(nèi)生均事業(yè)費自2000年開始逐年下降的主要原因。但是，值得注意的是，在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，地方政府對于高教增大投入的趨向也十分明顯。例如，江蘇、浙江目前按照生均經(jīng)費定額方法努力提高高等教育的經(jīng)費保障水平，并且定額標(biāo)準(zhǔn)逐年提高。2007年浙江的基準(zhǔn)定額標(biāo)準(zhǔn)為6800元，2008年標(biāo)準(zhǔn)將進(jìn)一步提高至超過部屬高校標(biāo)準(zhǔn)。目前看來，這種現(xiàn)實中的“簡單產(chǎn)出型”主要有三個突出的問題：第一是制造了學(xué)校進(jìn)一步擴(kuò)

15、大招生人數(shù)的內(nèi)在激勵，罔顧高等教育質(zhì)量下降的危險。第二是與專業(yè)和學(xué)科有關(guān)的財政激勵問題。生均經(jīng)費標(biāo)準(zhǔn)（和學(xué)費標(biāo)準(zhǔn)）各學(xué)科之間差距太小，未能充分反映各學(xué)科的辦學(xué)成本和社會需求差異。以某省為例，專業(yè)折算系數(shù)文科為0.9，理科為1，醫(yī)學(xué)為 1.25，工科為1.2。相比之下，醫(yī)科與工科的系數(shù)顯然較低。這系統(tǒng)地激勵了學(xué)校努力擴(kuò)張那些辦學(xué)成本較低而社會需求可能已經(jīng)飽和的學(xué)科和專業(yè)，社會需求旺盛但辦學(xué)成本較高的專業(yè)和學(xué)科沒有得到充足發(fā)展。這種財政激勵機(jī)制最終導(dǎo)致宏觀層面上的高等教育人才培養(yǎng)結(jié)構(gòu)和勞動力市場人才需求結(jié)構(gòu)的錯位，這也可能是導(dǎo)致當(dāng)前高校畢業(yè)生就業(yè)率不高的根本原因之一。第三個突出問題與辦學(xué)層次有關(guān)。

16、值得關(guān)注的是，高職高專院校的生均基準(zhǔn)定額常常被簡單地定為本科院校定額的一定比例（例如 90%），這樣的制度安排不能充分體現(xiàn)兩類院校的功能差異和不同的定位走向，而且構(gòu)成了“專升本”這種學(xué)校罔顧社會需求、忽視追求辦學(xué)特色?？傮w來說，事業(yè)性經(jīng)費撥款機(jī)制是實現(xiàn)教育公共政策目標(biāo)最為重要的財政手段，因此在加大財政投入的過程中，如何全面完善和改革我國各級各類院校的事業(yè)性撥款機(jī)制是核心任務(wù)。另外，在供給方資金提供機(jī)制中，政府撥付的各種專項資金也是重要的組成部分。我國當(dāng)前涉及的核心問題是高等教育中研發(fā)活動的財政支持機(jī)制和高校的基建投入問題。這兩類支出目前主要以專項資金的方式投入。研究表明，風(fēng)險很大的純基礎(chǔ)研究適

17、合于持續(xù)、穩(wěn)定支持模式，不適合采用周期性項目的資助模式。而在基建方面，高等院校普遍出現(xiàn)的債務(wù)問題，根本原因在于教育基建投入的保障機(jī)制從未得以建立。在國家財力有限的情況下，部分教育支出（例如校舍修繕等）由政府依靠專項資金進(jìn)行支持，其背后的原因是這些支出納入常規(guī)性事業(yè)性撥款所帶來嚴(yán)重的財政壓力。專項資金的機(jī)制具有較強(qiáng)的指向性，能有效提高資金使用的有效性，而且不會觸及財政體制問題，上級政府可以進(jìn)退有余。但是，在財力基礎(chǔ)增強(qiáng)的情況下，應(yīng)該將每所學(xué)校必需的、為學(xué)校持續(xù)循環(huán)運轉(zhuǎn)所必要的、本質(zhì)上屬于事業(yè)性經(jīng)費核心組成部分的支出項目納入常規(guī)性撥款的范疇。 三、初步的政策建議 對于高等教育（包含高等職業(yè)教育），

18、增加教育投入應(yīng)將改革高等教育事業(yè)性經(jīng)費撥款機(jī)制作為重要任務(wù)。首先在加大財政投入的前提下，建立和健全逐年提高生均財政性經(jīng)費撥款標(biāo)準(zhǔn)的制度，逐步實施更加重視產(chǎn)出和結(jié)果因素的規(guī)范化的撥款機(jī)制。建議將財政激勵機(jī)制的設(shè)計進(jìn)一步深化到大學(xué)和學(xué)院的功能結(jié)構(gòu)以及與此對應(yīng)的專業(yè)和學(xué)科層次上。也就是在財政激勵機(jī)制和質(zhì)量保障機(jī)制的頂端設(shè)計上，從目前的以院校整體為基本瞄準(zhǔn)單位的做法向更加偏重以大學(xué)和學(xué)院的功能要素包括人才培養(yǎng)、科研和社會服務(wù)為單位的設(shè)計轉(zhuǎn)移。簡而言之，高校事業(yè)性經(jīng)費撥款機(jī)制的改革原則應(yīng)是在加大投入的基礎(chǔ)上，實施“功能導(dǎo)向、分類支持”的撥款機(jī)制。首先按照高等學(xué)校的三大社會功能，財政撥款體系由教學(xué)經(jīng)費、科研經(jīng)費和社會服務(wù)激勵經(jīng)費構(gòu)成。針對每一類功能的經(jīng)費，原則上又由基本保障經(jīng)費、績效經(jīng)費和專項經(jīng)費構(gòu)成。其中績效經(jīng)費制度旨在建立更加有效的微觀層面的公共政策目標(biāo)執(zhí)行機(jī)制，加強(qiáng)高校對于教育產(chǎn)出和教育