高校內(nèi)部控制現(xiàn)狀及存在問題研究

1、    高校內(nèi)部控制現(xiàn)狀及存在問題研究    一、背景隨著我國教育改革的逐步深化，我國正實施從高等教育大國向高等教育強國的跨越。國家對高校的教育經(jīng)費投入不斷上升，高校也在校園建設(shè)中拓展資金渠道，這些活動使得大量資金向高校流入。由政府撥款、學(xué)雜費、銀行貸款三項來源組成的高校資金規(guī)模正日益龐大。與此同時，高校的經(jīng)濟犯罪案件仍然易發(fā)多發(fā)。根據(jù)中央紀委監(jiān)察部網(wǎng)站信息統(tǒng)計，2014年39名高校領(lǐng)導(dǎo)干部被查處，2015年53名領(lǐng)導(dǎo)干部被通報，腐敗問題主要集中在基建項目、財務(wù)管理、物資采購、科研經(jīng)費、校辦企業(yè)、招生錄取和選人用人七個領(lǐng)域。這些問題如得不到控制，將會影響

2、我國教育改革的進程，有必要采用管理工具來解決這些問題，而內(nèi)部控制正是這樣的管理工具。內(nèi)部控制作為保證資產(chǎn)安全、提高運行效率和效果的管理工具，需要在高校中應(yīng)用并不斷完善。然而，由于高校的特有經(jīng)濟環(huán)境，使得其內(nèi)部控制起步較晚，目前普遍存在眾多薄弱環(huán)節(jié)。因此，有必要研究高校內(nèi)部控制現(xiàn)狀及存在問題，以便建立健全內(nèi)部控制體系，提高高校資產(chǎn)安全和運行效率。二、內(nèi)部控制概念及發(fā)展（一）內(nèi)部控制的概念內(nèi)部控制是經(jīng)濟組織在經(jīng)濟活動中建立的職責(zé)分工制度和業(yè)務(wù)組織形式，它由董事會、監(jiān)事會、管理層和全體員工共同實施，通過相互制約的控制活動更好地實現(xiàn)組織目標。內(nèi)部控制是一種用于執(zhí)行的活動，它的實施效果表現(xiàn)在財務(wù)報告可靠

3、性增加、更加合法合規(guī)、運營效果和效率提高。（二）內(nèi)部控制的發(fā)展歷程內(nèi)部控制是在企業(yè)經(jīng)營中發(fā)展起來的，它經(jīng)歷了內(nèi)部牽制、內(nèi)部控制制度、內(nèi)部控制結(jié)構(gòu)、內(nèi)部控制整合框架、企業(yè)風(fēng)險管理整合五個階段。1目前國內(nèi)的上市公司中絕大多數(shù)都會在年報報告階段披露內(nèi)部控制審計報告，內(nèi)部控制活動對于提高上市公司的內(nèi)部控制水平、提高風(fēng)險防范能力發(fā)揮了重要作用。然而，由于高校與企業(yè)從事的經(jīng)濟活動不同，高校內(nèi)部控制與企業(yè)內(nèi)部控制有較大差異。首先，在控制目的上，高校是非營利單位，對成本、收益、財務(wù)管理相對重視程度低；其次，從研究上看，高校內(nèi)部控制比企業(yè)落后，尚未形成完善的內(nèi)部控制體系；再次，在關(guān)注程度上，高校更關(guān)注教學(xué)科研成

4、果和學(xué)校聲譽，相對來說，對內(nèi)部控制關(guān)注度低；最后，在業(yè)務(wù)方面，高校業(yè)務(wù)種類繁多，涉及教學(xué)、科研、投資、基建、采購、后勤等多種經(jīng)濟活動。由于存在這些差異，高校內(nèi)部控制需要有專門的規(guī)范文件來予以指導(dǎo)。涉及內(nèi)部控制的規(guī)范文件有：2004年發(fā)布的教育系統(tǒng)內(nèi)部審計工作規(guī)定，2012年發(fā)布的事業(yè)單位財務(wù)規(guī)則、高等學(xué)校財務(wù)制度、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行），其中前三個文件只是體現(xiàn)了內(nèi)部控制的思想，并不能直接應(yīng)用于內(nèi)部控制管理活動中，最后一個文件針對高校內(nèi)部控制中面臨的問題提供了全面和專業(yè)的指導(dǎo)。行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）已于2014年1月1日施行，但現(xiàn)實情況表明，高校仍然存在諸多內(nèi)控薄弱環(huán)節(jié)，本文

5、將對照該文件，闡述目前高校的內(nèi)部控制現(xiàn)狀及存在問題。三、高校內(nèi)部控制現(xiàn)狀（一）預(yù)算管理流于形式高校每年編制收入預(yù)算和支出預(yù)算向教育部報送，收入預(yù)算包括財政撥款、上級補助收入、事業(yè)收入、附屬單位繳款和其他收入等項目，支出預(yù)算包括基本支出和項目支出計劃。支出預(yù)算幾乎要提前一年編制，這時高校的年度發(fā)展計劃還沒有編制，這就造成預(yù)算與計劃脫節(jié)。而預(yù)算的調(diào)整程序報批時間較長，高校往往會先支出款項再去報批預(yù)算調(diào)整。預(yù)算編制方法過于簡單，大部分高校仍按照“上年數(shù)+本年增加預(yù)算”的方法來編制預(yù)算，與實際情況存在偏差。銀行貸款以及一些自籌資金作為高校資金的重要組成部分，并沒有納入到預(yù)算之中，形成了體外循環(huán)。（二）

6、收支管理松散有些高校過多的考慮本校利益，拖欠、截留應(yīng)上繳的收入，甚至出現(xiàn)將收入用于支出的“坐支”現(xiàn)象，2嚴重影響了“收支兩條線”的管理工作。學(xué)校、學(xué)院都開設(shè)賬戶、重復(fù)開戶，增加了財政資金的收繳環(huán)節(jié)，也不利于審核管理。財務(wù)崗位未設(shè)輪崗制度，財務(wù)人員在一個崗位工作太久，容易懈怠，財務(wù)制度容易因循守舊，當工作中出現(xiàn)新情況時，容易出現(xiàn)工作失誤。（三）采購歸類隨意管理混亂高校的采購控制主要依據(jù)政府采購法，實行集中采購、公開招標方式。購買、付款、驗收的權(quán)力分離，有利于減少不良行為。但是在實際操作中，相關(guān)人員利用制度缺陷追逐個人利益的行為時有發(fā)生，如在申報階段指定供貨商，在招標階段指定中標人，在驗收階段驗收

7、不嚴格，這些都會造成高校利益的損害。政府采購法明確了“集中采購目錄”和“采購限額標準”，但有些高校通過分拆采購項目等方式規(guī)避政府采購。但在實踐中，非政府采購業(yè)務(wù)缺少監(jiān)督，通常權(quán)力集中在幾個人手中，采購行為內(nèi)控不到位，采購的價格不合理、質(zhì)量沒有保障的情況比較常見。（四）資產(chǎn)管理缺乏足夠重視許多高校的管理層更關(guān)注貨幣資金的管理，而對固定資產(chǎn)、無形資產(chǎn)等長期資產(chǎn)缺乏足夠的重視。高校的資產(chǎn)管理通常由幾個部門并行管理，如財務(wù)部管理貨幣資金，資產(chǎn)管理部管理科研資產(chǎn)，后勤部管理宿舍、食堂，各部門如果不能及時溝通核對，很就容易造成責(zé)任不清、管理混亂的局面。部分高校沒有形成資產(chǎn)管理與預(yù)算管理的結(jié)合，容易造成資產(chǎn)

8、的重復(fù)購置和超量購置。由于資產(chǎn)管理制度落實不到位，賬實不符的情況普遍存在，購入、接受捐贈、竣工后的資產(chǎn)未入賬，毀損后未核銷的情況比較常見。由于學(xué)校內(nèi)部實行資產(chǎn)終身制，各院系只追求資產(chǎn)數(shù)量的增加，對于存量資產(chǎn)疏于管理，資產(chǎn)的使用難以達到物盡其用。（五）合同沒有統(tǒng)一管理高校普遍沒有建立合同管理部門，經(jīng)濟合同的簽訂往往由各院系完成，這造成了合同管理的混亂。由于缺少管理，哪些經(jīng)濟活動需要簽訂合同，在什么情況下才可以簽訂合同并沒有規(guī)定，這就無可避免地出現(xiàn)了應(yīng)簽訂未簽訂、違規(guī)擔保等情況的出現(xiàn)，給學(xué)校帶來潛在的經(jīng)濟損失。高校普遍缺少對經(jīng)濟合同履約情況的實時監(jiān)督，容易出現(xiàn)對方未能按期履行合同的情況。（六）內(nèi)部

9、監(jiān)督獨立性和權(quán)威性不足內(nèi)部監(jiān)督由內(nèi)部審計部門完成，該部門歸校級領(lǐng)導(dǎo)管理，與其他部門并行，其人員來源于財務(wù)部門。由于審計部門地位并不高于其他部門，其獨立性和權(quán)威性受到限制，審計活動往往流于形式，審查一些管理層安排的經(jīng)濟活動，而對于并行部門的經(jīng)濟活動也往往披露一些不太重要的問題。高校的管理層對于內(nèi)部監(jiān)督重視程度不夠，不去完善和執(zhí)行內(nèi)部監(jiān)督，對于查處的問題，也往往不予公布，私下處理。四、完善內(nèi)部控制的措施（一）完善預(yù)算管理預(yù)算管理的目標是通過整合目標和資源，經(jīng)過合理預(yù)測，對下一年度教學(xué)、科研、經(jīng)營需要的經(jīng)費做出計劃和安排。為使預(yù)算與來年的年度發(fā)展計劃匹配，高校應(yīng)建立專門的預(yù)算工作委員會，統(tǒng)籌安排各部

10、門提交的年度發(fā)展計劃與預(yù)算。預(yù)算工作委員會由校領(lǐng)導(dǎo)、財務(wù)處、審計處、紀檢處、各學(xué)院負責(zé)人組成，下設(shè)預(yù)算工作辦公室管理各院系預(yù)算員。預(yù)算編制委員會的權(quán)利包括：審議批準學(xué)校的新一年發(fā)展計劃、審議批準預(yù)算草案、批準預(yù)算調(diào)整方案、確定預(yù)算員的績效考核方案、監(jiān)督預(yù)算執(zhí)行情況。預(yù)算工作辦公室作為常設(shè)機構(gòu)，完成預(yù)算草案、預(yù)算調(diào)整方案、預(yù)算員績效考核方案的擬定以及提交預(yù)算執(zhí)行情況年度總結(jié)。各院系預(yù)算員負責(zé)本部門預(yù)算的信息收集及進度監(jiān)督的執(zhí)行。3預(yù)算的編制方法要突破傳統(tǒng)“增量預(yù)算”和“零基預(yù)算”固有模式，積極探索新的預(yù)算編制方法。比如采用與績效相關(guān)聯(lián)的績效預(yù)算編制體系，通過一年預(yù)算的運行來評估預(yù)算子項目投入產(chǎn)出

11、的績效，核算投入產(chǎn)出比，對于比率低的幾個子項目，在來年的預(yù)算中予以削減，以促進各部門使用預(yù)算來計劃、管理、提升教學(xué)科研能力。將預(yù)算的執(zhí)行效果加入各院系相關(guān)負責(zé)人的考評中，對于預(yù)算執(zhí)行效果好的給予考評上的鼓勵，對于預(yù)算執(zhí)行效果差的給予考評上的懲戒，最大限度的調(diào)動各院系在預(yù)算工作中的積極性和創(chuàng)造性。（二）完善收支管理關(guān)閉不必要的銀行賬戶，在學(xué)校內(nèi)實行二級的“收支兩條線”管理制度，將學(xué)校內(nèi)收支都納入到收支管理之中，減少并努力消除體外循環(huán)資金。通過票據(jù)加強收入管理，教育事業(yè)收入逐筆開具行政事業(yè)性統(tǒng)一收據(jù)，經(jīng)營性收入開具經(jīng)營稅票，代收往來款開具資金往來結(jié)算票據(jù)。細化收入和支出的核算，將收入支出細分到二、

12、三級科目，以便清晰的反映資金的來源和去向。（三）完善采購管理采購業(yè)務(wù)內(nèi)部控制的主要目標是通過建立采購管理體系，在按時按質(zhì)完成采購任務(wù)的基礎(chǔ)上降低采購成本，提高采購效率，爭取付款的有利條件，降低付款風(fēng)險，增強采購的主動權(quán)。高校應(yīng)建立采購管理辦法，對于采購行為是否列入政府采購作出明確的標準，對于評標采用的標準和程序予以規(guī)定，對采購人和評標專家的行為作出禁止性規(guī)定，對于投標單位的資質(zhì)作出審核辦法，對于采購項目的申報、批準、公示、評標、選標、合同簽訂、貨物簽收、查驗、款項支付、售后服務(wù)等環(huán)節(jié)負責(zé)人和應(yīng)完成的工作任務(wù)予以指導(dǎo)。在規(guī)范采購部門行為規(guī)范的基礎(chǔ)上，應(yīng)建立采購的監(jiān)督體系，紀檢部門負責(zé)招投標過程中

13、的舉報、投訴、跟蹤調(diào)查、查處，審計部門監(jiān)督工作流程是否嚴格執(zhí)行，對于投標單位的資質(zhì)審查，落實供貨單位切實履約。財務(wù)部門對于資金支付按照審批流程和合同規(guī)定支付。資產(chǎn)管理部門對于采購物品的分配、查驗予以監(jiān)督，對于資產(chǎn)的售后服務(wù)予以管理。（四）完善資產(chǎn)管理資產(chǎn)管理的目標是存量資產(chǎn)的安全與完整、配置合理、使用合理、管理高效、處置規(guī)范。高校應(yīng)構(gòu)建三層資產(chǎn)管理機構(gòu)框架：第一層為高校資產(chǎn)管理委員會，第二層為資產(chǎn)管理辦公室，第三層為各院系資產(chǎn)使用部門。資產(chǎn)管理委員會的工作職責(zé)為制定本校資產(chǎn)管理辦法、建立資產(chǎn)管理評價體系、擬定中長期資產(chǎn)投資計劃、重大產(chǎn)權(quán)變動的決議、資產(chǎn)管理部門人員任免考核獎懲。資產(chǎn)管理辦公室負

14、責(zé)采購物品的簽收、驗收合格、安裝調(diào)試、使用記錄歸檔和處置登記，協(xié)調(diào)管理全校資產(chǎn)，清查資產(chǎn)、考核和檢查使用情況。資產(chǎn)使用部門負責(zé)記錄資產(chǎn)使用情況、匯總數(shù)據(jù)，定期提交資產(chǎn)使用報告。4優(yōu)化資產(chǎn)的配置制度，對于容易移動的資產(chǎn)由各院系領(lǐng)取，對于成套設(shè)備建立實驗室分配給各院系。打破資產(chǎn)的“終身使用制”，建立共享資產(chǎn)制度，成立共享資產(chǎn)管理部門，對于長期閑置的資產(chǎn)收回學(xué)校，由學(xué)校對各院系開放，計時收費。對于已過使用期限無法使用的資產(chǎn)做報廢處理，可轉(zhuǎn)為實驗材料發(fā)揮剩余價值；對于長期閑置在學(xué)校內(nèi)沒有使用價值的資產(chǎn)，做轉(zhuǎn)讓處理。（五）完善合同管理合同管理的目標在于，通過對合同簽訂、履行、變更、解除等事項的控制和規(guī)范

15、，確保合同有效執(zhí)行，對違約風(fēng)險及時識別和處理。應(yīng)建立合同管理部門，統(tǒng)一管理全校合同的簽訂和履行，設(shè)置合同專用章，加強合同的擬定管理、檔案管理。合同管理的業(yè)務(wù)流程涉及五個部門六個流程，五個部門分別為合同管理部、業(yè)務(wù)部門、法律專家、財務(wù)部和主管領(lǐng)導(dǎo)，六個流程為策劃調(diào)查、擬定合同文本、簽署合同、變更合同、資金結(jié)算和歸檔。5設(shè)置合同簽署的權(quán)限，加強對合同對方資格、資信和履約能力的調(diào)查，保持對履約進度的監(jiān)控，一旦發(fā)現(xiàn)違約風(fēng)險增加及時向主管部門提示。每份合同都要設(shè)置管理人，辦理該合同支付、收款、核對、審批和糾紛處理。建立合同評價制度，對于合同簽訂和履行中出現(xiàn)的問題及時總結(jié)，更新合同管理制度，逐步提升合同管

16、理能力。（六）完善監(jiān)督機制為提高內(nèi)部審計部門在內(nèi)部控制中的監(jiān)督作用，應(yīng)提高內(nèi)部審計部門在學(xué)校的地位，由專業(yè)能力高、品行端正的校級干部擔任領(lǐng)導(dǎo)職位，保持其獨立性和權(quán)威性。嚴格按照內(nèi)部審計實務(wù)指南第4號-高校內(nèi)部審計的規(guī)定，內(nèi)部審計人員不低于教職工總數(shù)的2，內(nèi)審隊伍應(yīng)由具備經(jīng)濟、管理、法律、建設(shè)工程、信息系統(tǒng)等方面專業(yè)素質(zhì)的人員組成，并具備必要的職業(yè)資格。6通過對內(nèi)審人員的培訓(xùn)，增強其專業(yè)能力，在工作中形成學(xué)習(xí)型組織，不斷積累和提升監(jiān)督水平。內(nèi)審部門應(yīng)通過日常檢查和監(jiān)督，評估內(nèi)部控制實施的效果，發(fā)現(xiàn)內(nèi)部控制的缺陷，通過開展專題會議來推進內(nèi)部控制的執(zhí)行和更新，促進學(xué)校內(nèi)部控制體系的完善。激發(fā)全員參與

17、的熱情，發(fā)揮教職工內(nèi)部監(jiān)督的作用，鼓勵教職工在專題會議中或以郵件形式向內(nèi)審部門提供改進建議。鑒于高校職務(wù)犯罪易發(fā)多發(fā)的現(xiàn)實，本文期望完善高校內(nèi)部控制來增強高校資產(chǎn)安全性和運行效率。高校內(nèi)部控制在理論和實踐上均落后于企業(yè)內(nèi)部控制。我國2012年出臺的行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）是第一部完整論述行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的規(guī)范，可作為高校建立內(nèi)部控制的指導(dǎo)文件。參照該文件內(nèi)部控制風(fēng)險評估的項目，分析高校內(nèi)部控制的現(xiàn)狀，可發(fā)現(xiàn)諸多不夠完善的方面。本文在分析高校內(nèi)部控制現(xiàn)狀基礎(chǔ)上，提出了完善方案，以期改善、解決存在的問題，但鑒于高校內(nèi)部控制從總體上仍處于發(fā)展的初級階段，目前的完善方案也處于初級階段，僅希望起到拋磚引玉作用，作者也將在今后的工作和研究中進一步探索高校內(nèi)部控制的完善和體系建設(shè)方案。參考文獻：1高飛.a高校內(nèi)部控制體系構(gòu)建研究d.安徽：安徽大學(xué)，2015.2謝愛香.高校“收