建筑起重機械安全法規(guī)體系的現(xiàn)狀分析及改進措施

1、建筑起重機械安全法規(guī)體系的現(xiàn)狀分析及改進措施隨著社會主義市場經(jīng)濟的不斷深入，建筑機械化施工為保證工程質(zhì)量，加快工程進度，降低工程投資等作出了巨大貢獻，建筑起重機械同樣被廣泛應(yīng)用到建筑工程和市政工程當(dāng)中。但建筑起重機械屬特種設(shè)備，危險性較大，直接關(guān)系到生命安全，是安全事故高發(fā)行業(yè)之一。近幾年，國家相繼出臺相關(guān)法律法規(guī)遏止特種設(shè)備的事故發(fā)生，收到了明顯成效。不難看出，健全有效的法律法規(guī)體系對防止建筑起重機械安全事故起到首要作用。針對當(dāng)前建筑起重機械事故發(fā)生狀況，亟待我們對建筑起重機械的法律、法規(guī)和規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)體系進行系統(tǒng)研究，結(jié)合我國建筑起重機械安全技術(shù)法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)體系的實際情況，建立系統(tǒng)的、操作性強的

2、、符合當(dāng)前經(jīng)濟社會發(fā)展的建筑起重機械安全管理規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)體系，以強化和規(guī)范相關(guān)部門對建筑起重機械的監(jiān)督管理，使企業(yè)真正適應(yīng)市場經(jīng)濟體制和國際形勢的要求，最終使建筑起重機械安全管理工作走向法制化、規(guī)范化軌道。 我國建筑起重機械法規(guī)現(xiàn)狀        目前，我國基本上建立了一整套法律、法規(guī)、規(guī)章、安全技術(shù)規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)體系，初步形成了“人大法律一行政法規(guī)一行政規(guī)章一安全技術(shù)規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)”五個層次的法規(guī)體系結(jié)構(gòu)。        第一層次：人大法律

3、0;       我國目前還沒有專門針對建筑起重機械管理方面的法律，特種設(shè)備安全法正在制訂之中。涉及的法律有：中華人民共和國安全生產(chǎn)法、中華人民共和國建筑法、中華人民共和國行政許可法、中華人民共和國產(chǎn)品質(zhì)量法、中華人民共和國節(jié)約能源法。        第二層次：行政法規(guī)         主要有建設(shè)工程安全生產(chǎn)管理條例(國務(wù)院令第393號)、特種設(shè)備安全監(jiān)察條例(國務(wù)院令第373

4、號)涉及的行政法規(guī)還有安全生產(chǎn)許可證條例、關(guān)于特大安全事故行政責(zé)任追究的規(guī)定(國務(wù)院令第302號)、生產(chǎn)安全事故報告和處理條例(國務(wù)院令第493號)等。        第三層次：行政規(guī)章        行政規(guī)章泛指以建設(shè)部首長或地方行政首長“令”的形式頒布、行政管理性內(nèi)容較突出的文件(如管理辦法、規(guī)定)，如建筑起重機械安全監(jiān)督管理規(guī)定(建設(shè)部令166號)。涉及的部門規(guī)章還有建筑業(yè)企業(yè)資質(zhì)管理規(guī)定(建設(shè)部令第159號)、建筑施工企業(yè)安全生產(chǎn)許可證管

5、理規(guī)定、建筑安全生產(chǎn)監(jiān)督管理規(guī)定等。        第四層次：規(guī)范性文件和安全技術(shù)規(guī)范        安全技術(shù)規(guī)范泛指經(jīng)過規(guī)定的立項、編制、審定程序、由國務(wù)院建筑起重機械監(jiān)督管理部門領(lǐng)導(dǎo)簽署或授權(quán)簽署，以住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部名義公布的管理性和技術(shù)性安全技術(shù)規(guī)范。規(guī)范性文件如建筑起重機械備案登記辦法(建質(zhì)2008176號)、建筑施工特種作業(yè)人員管理規(guī)定(建質(zhì)200875號)、關(guān)于建筑施工特種作業(yè)人員考核工作的實施意見(建辦質(zhì)200841號)、關(guān)于發(fā)布建

6、設(shè)事業(yè)“十一五”推廣應(yīng)用和限制禁止使用技術(shù)(第一批)的公告(第659號)等。安全技術(shù)規(guī)范如建筑施工安全檢查標(biāo)準(zhǔn)、建筑施工臨時用電安全技術(shù)規(guī)范、建筑施工高處作業(yè)安全技術(shù)規(guī)范、龍門架及物料提升機安全技術(shù)規(guī)范、 建筑施工扣件式鋼管腳手架安全技術(shù)規(guī)范、建筑施工門式鋼管腳手架安全技術(shù)規(guī)范(簡稱“一標(biāo)五規(guī)范”)；建筑施工企業(yè)安全生產(chǎn)評價標(biāo)準(zhǔn)、建筑機械使用安全技術(shù)規(guī)程、施工現(xiàn)場機械設(shè)備檢查技術(shù)規(guī)程等。         第五層次：相關(guān)的引用標(biāo)準(zhǔn)      

7、60; 相關(guān)的引用標(biāo)準(zhǔn)是指一系列與建筑起重機械安全有關(guān)的經(jīng)法規(guī)、規(guī)章或安全技術(shù)規(guī)范引用的國家標(biāo)準(zhǔn)和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。標(biāo)準(zhǔn)一旦被安全技術(shù)規(guī)范所引用，具有與安全技術(shù)規(guī)范同等的效力，具有強制屬性，并成為安全技術(shù)規(guī)范的組成部分。標(biāo)準(zhǔn)是建筑起重機械安全技術(shù)規(guī)范的技術(shù)基礎(chǔ)，由標(biāo)準(zhǔn)化組織制定。目前，起重機械標(biāo)準(zhǔn)共有234項，其中國家標(biāo)準(zhǔn)83項、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)151項(具體內(nèi)容略)。目前體系存在的問題        我國目前建筑起重機械的法規(guī)體系已經(jīng)初步建立，并在不斷完善，目前的體系在一定程度上改善了我國被動的建筑起重機械安全狀況，但體系與發(fā)達國家還存在

8、一定差距，還存在一些深層次的問題，內(nèi)容也待于完善。        在制度上缺少專門法律的支撐        與國際上情況相比，我國的建筑起重機械法規(guī)體系中在法律層次上存在差距。鑒于建筑起重機械具有危險性的特點，國際上一些發(fā)達的國家對起重機械的管理均有專門的法律，而我國起重機械法規(guī)體系中到目前還未出臺專門的法律。        在法規(guī)層次上存在缺陷  

9、;    特種設(shè)備安全監(jiān)察條例和建設(shè)工程安全生產(chǎn)管理條例的實施解決了新的管理體制和經(jīng)濟環(huán)境問題、明確了各方面的法律責(zé)任、確立了安全管理的基本制度。但是，也應(yīng)該看到立法本身存在的缺陷。        (1) 特種設(shè)備安全監(jiān)察條例        缺少以下方面的內(nèi)容：一是對場內(nèi)機動車輛安全監(jiān)察的規(guī)定；二是對特種設(shè)備材料，尤其是承壓元件材料的監(jiān)察規(guī)定：三是對特種設(shè)備事故處理主體的明確規(guī)定；四是對特種設(shè)備有關(guān)保險(包括檢驗保險

10、、安全責(zé)任保險等)的鼓勵政策；五是對行政許可收費的規(guī)定；六是非法使用、擅自解封、偽造許可證書等違法行為的法律責(zé)任內(nèi)容。        (2)建設(shè)工程安全生產(chǎn)管理條例        安全生產(chǎn)工作的方針不夠完整，缺少以下幾方面的內(nèi)容：一是對“綜合治理”特征的未全面體現(xiàn)；二是沒有政府建筑安全生產(chǎn)監(jiān)督管理的程序性規(guī)定(如巡查、抽查、動態(tài)監(jiān)管、安全生產(chǎn)評價等這些手段都沒有明確的程序性要求)；三是欠缺政府層面建筑安全生產(chǎn)監(jiān)督管理機構(gòu)(機構(gòu)設(shè)置、工作職責(zé)、人員

11、配置、資格要求、機構(gòu)和人員的考核管理)的規(guī)定；四是對有關(guān)建筑安全中介機構(gòu)如安全評價機構(gòu)、檢驗檢測機構(gòu)和培訓(xùn)機構(gòu)(包括法律地位、工作內(nèi)容、成立條件)未做規(guī)定；五是偏重對施工過程和施工單位的監(jiān)管，輕視對建筑活動其它過程和其它責(zé)任主體的規(guī)管(如建設(shè)單位和監(jiān)理單位的安全職責(zé)應(yīng)進一步強化，細(xì)化對有關(guān)內(nèi)容的描述和規(guī)定)。        部門規(guī)章還不夠健全        部門規(guī)章的滯后性成為當(dāng)前的一個重要問題。 建設(shè)工程安全生產(chǎn)管理條例和 安全生產(chǎn)許可證條例雖

12、然確立了建筑安全生產(chǎn)管理的最基本的制度，但對于許多制度相關(guān)部門沒有出臺具體的實施細(xì)則，可操作性不強。如建筑起重機械的定期檢驗、安裝驗收檢驗規(guī)程、檢驗周期和檢驗內(nèi)容也沒有及時公布。此外，特種設(shè)備安全監(jiān)察條例和建設(shè)工程安全生產(chǎn)管理條例對建筑起重機械檢驗機構(gòu)的資質(zhì)要求的表述也不很一致。特種設(shè)備安全監(jiān)察條例規(guī)定從事監(jiān)督檢驗、定期檢驗、型式試驗的特種設(shè)備檢驗機構(gòu)應(yīng)當(dāng)經(jīng)國務(wù)院特種設(shè)備安全監(jiān)督管理部門核準(zhǔn)。而建設(shè)工程安全生產(chǎn)管理條例對達到國家規(guī)定的起重機械檢驗檢測周期的，規(guī)定必須經(jīng)具有專業(yè)資質(zhì)的檢驗檢測機構(gòu)檢測。而對施工現(xiàn)場建筑起重機械的檢驗是否屬于監(jiān)督檢驗、定期檢驗、型式試驗的范疇，建筑起重機械檢驗的計量

13、認(rèn)證資格是否可以對起重機械檢驗提出公正數(shù)據(jù)等等，這些問題的理解還不統(tǒng)一。以上兩個條例2003年就已頒布，但至今對上述條款具體操作實施的部門規(guī)章也未出臺，兩個條例也有待修訂。      建設(shè)工程安全生產(chǎn)管理條例對未實行制造許可或生產(chǎn)許可證的產(chǎn)品提出了省級以上產(chǎn)品鑒定的要求，如打樁機械就屬于這類產(chǎn)品，打樁機械配置許多起重裝置，整機呈一高塔形結(jié)構(gòu)，如何對這類產(chǎn)品進行有效的管理，也成為當(dāng)務(wù)之急。對于高處作業(yè)吊籃也存在類似的問題。      建筑業(yè)企業(yè)資質(zhì)管理規(guī)定雖已出臺，但與之配套的起重設(shè)備安裝工程專業(yè)

14、承包企業(yè)資質(zhì)等級標(biāo)準(zhǔn)仍沿用建設(shè)部2001年頒布的建筑業(yè)企業(yè)資質(zhì)等級標(biāo)準(zhǔn)，該標(biāo)準(zhǔn)已不能完全滿足經(jīng)濟發(fā)展要求。        一些在實踐中證明有效的制度或規(guī)定僅僅停留在規(guī)范性文件的位置上，法律效力和權(quán)威性明顯不足。如建設(shè)工程安全生產(chǎn)監(jiān)督管理工作導(dǎo)則，應(yīng)上升為部門規(guī)章建設(shè)工程安全生產(chǎn)監(jiān)督管理規(guī)定 。安全技術(shù)規(guī)范不完善       缺少事故分析導(dǎo)則和安全評價方法等方面的規(guī)定。       事故的統(tǒng)計范圍、事故分類與

15、國外不一致。建筑起重機械安全技術(shù)規(guī)范及相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)中并沒有明確規(guī)定使用年限，使特種設(shè)備安全監(jiān)察條例第30條無法完整地實施。建筑起重機械安全技術(shù)規(guī)范存在較大缺口，如建筑起重機械報廢規(guī)程，建筑安裝工程安全技術(shù)規(guī)程頒布已經(jīng)將近三十年，建筑工程安全技術(shù)有了較大發(fā)展，但是至今仍在執(zhí)行；建筑施工安全檢查標(biāo)準(zhǔn)也需要進一步的修改、完善?，F(xiàn)有的安全技術(shù)規(guī)范較為分散，缺少系統(tǒng)性。        規(guī)章及規(guī)范修訂機制尚不適應(yīng)        由于缺少一個及時有效的規(guī)章規(guī)范修訂

16、機制。有關(guān)法律法規(guī)配套規(guī)章制定緩慢、系統(tǒng)性不強。使規(guī)章及安全技術(shù)規(guī)范中存在的缺憾不能夠及時得到補遺和修正。特種設(shè)備安全監(jiān)察條例和 建設(shè)工程安全生產(chǎn)管理條例 實施已近4年，需適時修改完善。        規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)體系不夠完整        與國際標(biāo)準(zhǔn)和國外先進國家的標(biāo)準(zhǔn)相比，我國的起重機械規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)體系尚不完整，標(biāo)準(zhǔn)之間存在不統(tǒng)一，不協(xié)調(diào)的現(xiàn)象，標(biāo)準(zhǔn)化工作與安全監(jiān)管工作有脫節(jié)現(xiàn)象，沒有形成一套完整的規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)體系，而是由許多獨立的規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)構(gòu)成，每個規(guī)

17、范和標(biāo)準(zhǔn)只能對應(yīng)特定的技術(shù)問題，缺少整體性和系統(tǒng)性，往往出現(xiàn)不一致的情況。另外，我國起重機械標(biāo)準(zhǔn)在國際上的地位有待提升，影響有待擴大。         法規(guī)體系構(gòu)建的體系結(jié)構(gòu)         借鑒國外經(jīng)驗，結(jié)合我國起重機械安全技術(shù)法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)體系的實際情況。需建立“以法律法規(guī)為依據(jù)、以安全技術(shù)規(guī)范為主要內(nèi)容、以技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)為基礎(chǔ)”的建筑起重機械安全管理法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系。我國建筑起重機械法規(guī)體系的結(jié)構(gòu)可以分成A、B、C、D、E等5個層次，

18、各層次法規(guī)由A至E，文件的數(shù)量逐級增加，應(yīng)呈金字塔狀，由A至E，法律效力逐級降低。        A層次：法律；B層次：行政法規(guī)；C層次：部門規(guī)章(如果僅針對有相應(yīng)立法權(quán)限的地方，該層次還包括地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、地方政府規(guī)章)D層次：建筑起重機械安全技術(shù)規(guī)范和規(guī)范性文件：E層次：技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。        構(gòu)建的目標(biāo)原則       逐步建立并完善建筑起重機械安全管理法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體

19、系，實現(xiàn)建筑起重機械依法監(jiān)管。實現(xiàn)的目標(biāo)特性是：反映市場經(jīng)濟的要求，促進資源優(yōu)化配置的市場趨向；反映科學(xué)發(fā)展的要求，代表科技進步的水平；反映境內(nèi)外統(tǒng)一的要求，與國際通行做法接軌。努力從法律制度上解決五個方面的問題：一是以法律為總綱，調(diào)整建筑起重機械安全各方面關(guān)系，明確各方面責(zé)任，解決安全管理工作法律地位問題；二是以條例為依據(jù)，解決安全監(jiān)督制度的建立問題；三是以規(guī)章為管理要求解決安全監(jiān)管工作程序問題；四是以安全技術(shù)觀范為準(zhǔn)則，解決建筑起重機械安全性能基本要求問題；五是以標(biāo)準(zhǔn)為基礎(chǔ)，解決建筑起重機械安全技術(shù)基礎(chǔ)支持問題。      

20、60;  規(guī)章和安全技術(shù)規(guī)范的設(shè)立要考慮整體性和系統(tǒng)性，各規(guī)章和規(guī)范之問要協(xié)調(diào)一致，促進統(tǒng)一，形成完整的體系。部門規(guī)章突出綜合性、通用性、管理性的辦法、規(guī)定。安全技術(shù)規(guī)范分為管理類規(guī)范和技術(shù)類規(guī)范：        (1)管理類安全技術(shù)規(guī)范是指管理性、程序性內(nèi)容為主的規(guī)定，主要包括有關(guān)的行政許可、檢驗核準(zhǔn)、考核的程序規(guī)定等；         (2)技術(shù)類安全技術(shù)規(guī)范是指技術(shù)性內(nèi)容為主的規(guī)定，主要包括有關(guān)的安全技術(shù)檢查規(guī)程、人員考核大綱等。

21、        安全技術(shù)規(guī)范制(修)定機制         安全技術(shù)規(guī)范的制(修)訂工作涉及面較廣，專業(yè)技術(shù)性較強，工作量很大。應(yīng)建立一個承擔(dān)法規(guī)制定的研究、起草、解釋、補遺和修正的機制，以減輕監(jiān)督機構(gòu)在立法、法規(guī)解釋等方面的壓力。因此，制(修)訂工作要充分發(fā)揮技術(shù)機構(gòu)、行業(yè)協(xié)會、標(biāo)準(zhǔn)化組織和安全技術(shù)委員會專家的作用，按照開放立法的原則，充分考慮各方面意見，體現(xiàn)民主，引入安全技術(shù)規(guī)范的制修訂競爭機制和審議過程民主決策機制，按照統(tǒng)一的規(guī)劃

22、制訂安全技術(shù)規(guī)范，對已頒布的規(guī)范存在的缺失及時補遺和修正。        將國際標(biāo)準(zhǔn)等同或修改轉(zhuǎn)化為我國標(biāo)準(zhǔn)        我國已經(jīng)加入了WTO，為了減少技術(shù)性貿(mào)易壁壘和適應(yīng)國際貿(mào)易的需要，提高我國起重機械產(chǎn)品質(zhì)量和技術(shù)水平，應(yīng)盡可能將國際標(biāo)準(zhǔn)等同或修改轉(zhuǎn)化為我國標(biāo)準(zhǔn)。我國的起重機械標(biāo)準(zhǔn)體系盡管在今后相當(dāng)長的一段時間內(nèi)，仍將以產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)為主但在產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)中將增加安全、衛(wèi)生、產(chǎn)品性能等方面的要求，使標(biāo)準(zhǔn)從生產(chǎn)型標(biāo)準(zhǔn)向貿(mào)易型標(biāo)準(zhǔn)過渡，以滿足加入WIO后市場及貿(mào)易的需求；并目將逐漸增加安全、管理等方面的標(biāo)準(zhǔn)，使我國的起重機械標(biāo)準(zhǔn)盡可能與國際標(biāo)準(zhǔn)接軌。幾點建議        統(tǒng)籌提出法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系完善實施的計劃        充分考慮法規(guī)制度的歷史和現(xiàn)狀