論我國環(huán)境法基本原則

1、論我國環(huán)境法的基本原則環(huán)境法的基本原則是指環(huán)境法所確認(rèn)并體現(xiàn)的反映環(huán)境法本質(zhì)和特征的基本原則。它貫穿于整個(gè)環(huán)境法體系，對貫徹和實(shí)施環(huán)境法具有普遍的指導(dǎo)作用。由于在我國環(huán)境法還是一門新興的法律學(xué)科，目前學(xué)術(shù)界對其基本原則爭議頗多，至今對其具體內(nèi)容沒有形成共識(shí)。但是，對于環(huán)境法的基本原則的重要性，卻是沒有異議的。一、 環(huán)境法基本原則確立的意義(一)環(huán)境法的基本原則是環(huán)境法的核心和靈魂環(huán)境法成為一個(gè)獨(dú)立的法律部門的基本依據(jù)是其具有獨(dú)特的法律調(diào)整對象與法律調(diào)整方法。其中，基本原則屬于調(diào)整方法的范疇，是調(diào)整方法的重要組成部分。確立完備的環(huán)境法基本原則對于環(huán)境法獨(dú)立性的實(shí)現(xiàn)具有重要作用，使其具備法理基礎(chǔ)。

2、環(huán)境法基本原則指導(dǎo)著環(huán)境立法、司法和執(zhí)法，遇到新問題、新情況，可以根據(jù)環(huán)境法的基本原則體現(xiàn)的精神來進(jìn)行處理。(二)環(huán)境法的基本原則具有彌補(bǔ)功能由于法律上環(huán)境概念的不確定性以及環(huán)境法調(diào)整范圍的相對性，具體法律規(guī)范對環(huán)境法律關(guān)系的調(diào)整不可能面面俱到，需要通過適用環(huán)境法的基本原則予以彌補(bǔ)。正如在處理民事案件時(shí)，在沒有法律的明文規(guī)定的情況下，通常援引公平原則和誠實(shí)信用原則等來彌補(bǔ)法律之不足。我國環(huán)境法體系還很不成熟，相關(guān)的法律規(guī)范非常欠缺，如果沒有完善的基本原則作為后盾，會(huì)使其處于尷尬境地。(三)環(huán)境法的基本原則對環(huán)境立法作用重大隨著經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的發(fā)展，一些新型的環(huán)境關(guān)系需要納入環(huán)境法調(diào)整規(guī)范，而具體立

3、法可能一度滯后，在這種情況下，根據(jù)環(huán)境法基本原則的要求，可以推動(dòng)立法進(jìn)程，亦可以直接適用有關(guān)的法律規(guī)定。所以，環(huán)境法的基本原則對于環(huán)境立法具有指導(dǎo)作用。(四)環(huán)境法的基本原則可以防止法律濫用環(huán)境法律規(guī)范內(nèi)容非常龐雜，在法律的實(shí)施中容易產(chǎn)生一些偏差。例如，過分重視一些環(huán)境技術(shù)法律規(guī)范，可能導(dǎo)致“法律役于技術(shù)”的歧途;其次，環(huán)境問題與其他社會(huì)問題相比，具有高科技背景與決策風(fēng)險(xiǎn)，涉及廣泛的利益沖突與決策權(quán)衡;此外，還有一些現(xiàn)實(shí)問題，由于種種原因，在現(xiàn)階段可能并不適宜用法律來調(diào)整。在這些情況下，脫離環(huán)境法的基本原則而片面地運(yùn)用具體的法律規(guī)范，可能會(huì)減損法律適用的效率，甚至造成法律的濫用?？上驳氖俏覈h(huán)

4、境法的基本原則在不斷演變和發(fā)展，從國務(wù)院召開第一次全國環(huán)境保護(hù)會(huì)議之后頒布第一個(gè)環(huán)境保護(hù)文件關(guān)于保護(hù)和改善環(huán)境的若干規(guī)定(試行草案)(1973年)，規(guī)定環(huán)境保護(hù)32字方針“全面規(guī)劃、合理布局、綜合利用、化害為利、依靠群眾、大家動(dòng)手、保護(hù)環(huán)境、造福人民”，至今經(jīng)歷30余年的發(fā)展過程，我國環(huán)境法的基本原則已經(jīng)從單項(xiàng)的基本原則發(fā)展成為科學(xué)體系;適用范圍在不斷調(diào)整和擴(kuò)大;含義和內(nèi)容也在改進(jìn)和深化。環(huán)境法的基本原則擔(dān)當(dāng)著支撐環(huán)境法的重任，在目前環(huán)境法蓬勃發(fā)展的大好形勢下，對于其基本原則構(gòu)建應(yīng)該審慎和明確，筆者呼吁盡快在學(xué)術(shù)界達(dá)成關(guān)于環(huán)境法基本原則的共識(shí)，以推進(jìn)環(huán)境法的發(fā)展進(jìn)程。二、 環(huán)境法基本原則確立的

5、依據(jù)筆者認(rèn)為，環(huán)境法基本原則的確立，至少應(yīng)該考慮以下幾個(gè)方面：(一)環(huán)境法的基本原則是環(huán)境法基本特點(diǎn)的體現(xiàn)，是環(huán)境法所特有的原則環(huán)境法的基本原則應(yīng)該是環(huán)境法作為一個(gè)獨(dú)立的法律部門所特有的原則，所以不能把環(huán)境法的基本原則與一般的立法原則、司法原則或其他的法律原則混為一談，尤其不能與其他部門法的基本原則相混淆。法律之間有些通用的原則或是共同原則，也是指導(dǎo)環(huán)境立法執(zhí)法等的一般原則，是必須遵守的，但是，不可以稱之為環(huán)境法的基本原則。有學(xué)者提出“國家干預(yù)原則”也是環(huán)境法的基本原則，認(rèn)為我國歷來十分重視國家對開發(fā)利用環(huán)境的干預(yù)，將環(huán)境管理作為國家的一項(xiàng)基本職能，并設(shè)立了相應(yīng)的環(huán)境管理機(jī)構(gòu)，授予其必要的權(quán)力

6、來實(shí)現(xiàn)這一職能。筆者認(rèn)為，國家干預(yù)原則作為環(huán)境法的基本原則比較牽強(qiáng)，因?yàn)樗⒉荒荏w現(xiàn)出環(huán)境法獨(dú)有的特色。所有的法律，無不是由國家制定或認(rèn)可，并由國家強(qiáng)制力保證其實(shí)施。民法、刑法、行政法等等，有哪一部法律能夠缺少國家的干預(yù)?而且，環(huán)境法歷來與行政法具有千絲萬縷的聯(lián)系，過分強(qiáng)調(diào)國家干預(yù)，弊大于利。(二)環(huán)境法的基本原則貫穿整個(gè)環(huán)境法，具有普遍指導(dǎo)意義環(huán)境法的基本原則必須是在環(huán)境法律體系中得到廣泛使適用，構(gòu)成環(huán)境法的基礎(chǔ)和核心，并且適用于環(huán)境法體系的各個(gè)環(huán)節(jié)和所有領(lǐng)域、一切效力范圍的原則，而不是僅僅適用于某個(gè)環(huán)節(jié)、某個(gè)領(lǐng)域的具體原則。環(huán)境法基本原則的特點(diǎn)在于它的指導(dǎo)性或原則性，其貫徹實(shí)施需要通過具體

7、的法律條文、法律規(guī)范或者法院的判決等等加以具體化。環(huán)境法的基本原則是對環(huán)境立法、執(zhí)法、司法精神的高度概括和總結(jié)，因此應(yīng)該相對集中，不宜過多和分散。而且要把環(huán)境作為一個(gè)整體加以保護(hù),對于各環(huán)境要素要聯(lián)系起來進(jìn)行綜合考量。(三)環(huán)境法的基本原則是由環(huán)境法規(guī)定、確認(rèn)或體現(xiàn)的環(huán)境法的基本原則的表現(xiàn)形式可以是直接明文規(guī)定于環(huán)境立法之中，例如中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法(以下簡稱環(huán)境保護(hù)法)第四條規(guī)定的“協(xié)調(diào)發(fā)展原則”;也可以是通過一個(gè)或幾個(gè)具體的法律條文規(guī)定間接加以體現(xiàn)，如環(huán)境保護(hù)法第十三條規(guī)定的環(huán)境影響評價(jià)制度，體現(xiàn)了“預(yù)防為主”原則。一般說來，環(huán)境單行法不對基本原則作明文宣示，而是通過對具體的環(huán)境法律制

8、度的規(guī)定，比較隱晦地表現(xiàn)出基本原則的指導(dǎo)性以及對基本原則的從屬性。另外，由于立法的相對滯后，可能暫時(shí)沒有規(guī)定或體現(xiàn)出基本原則，有些甚至與我們追求的價(jià)值背道而馳，但是基本原則可以推動(dòng)立法，可以通過制定新法、修改舊法等來實(shí)現(xiàn)環(huán)境法基本原則的實(shí)現(xiàn)。(四)環(huán)境法的基本原則既不宜過于寬泛，也不宜過于具體首先，環(huán)境法的基本原則應(yīng)該是可操作的原則，內(nèi)容應(yīng)該明確，不能只是宣言性的口號(hào)。筆者不贊成將可持續(xù)發(fā)展作為環(huán)境法的基本原則予以確立，因?yàn)榭沙掷m(xù)發(fā)展只是一個(gè)指導(dǎo)方針，對我國具有普遍指導(dǎo)意義，但是作為一項(xiàng)部門法的基本原則，既不能體現(xiàn)環(huán)境法的特色，也不能直接落實(shí)，因?yàn)槠鋬?nèi)涵過于寬泛。而“協(xié)調(diào)發(fā)展原則”則可以作為可

9、持續(xù)發(fā)展原則的細(xì)化，強(qiáng)調(diào)環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)進(jìn)步同步進(jìn)行，是比較可取的。其次，環(huán)境法的基本原則不能過于具體，原則與制度或者其他規(guī)定不同，它具有指導(dǎo)性，所以應(yīng)該相對抽象，不僅對現(xiàn)實(shí)的法律關(guān)系進(jìn)行調(diào)整，而且應(yīng)該在長期范圍內(nèi)都具有現(xiàn)實(shí)指導(dǎo)意義。過于具體化的制度不能稱之為原則，一條一條看似完整，實(shí)際上是縮小了基本原則的范圍。比如僅僅規(guī)定“污染者負(fù)擔(dān)”原則，雖然表現(xiàn)出對污染問題的重視，但是此原則卻沒有全局性的指導(dǎo)意義。最近有學(xué)者又提出“環(huán)境資源的開發(fā)、利用與保護(hù)、改善相結(jié)合的原則”，看似是對“污染者負(fù)擔(dān)”原則的補(bǔ)充與完善，實(shí)際上又犯了同樣的錯(cuò)誤。以前我們重視污染防治，今天我們又側(cè)重資源保護(hù)，但是我們

10、的基本原則卻不能因?yàn)槲覀兛捶ê妥⒁饬Φ母淖兌我飧淖?，也就是下面要討論的問題。(五)環(huán)境法的基本原則要具有前瞻性和相對穩(wěn)定性人們對環(huán)境問題的認(rèn)識(shí)存在一個(gè)過程，因此在法律上進(jìn)行調(diào)整，不可能一開始就盡善盡美。立法可以逐步完善和改進(jìn)，但是環(huán)境法的基本原則卻不允許存在滯后。這就要求我們在確立環(huán)境法的基本原則之時(shí)，要具有前瞻性。任何原則、制度或者法律規(guī)定等等都不可避免時(shí)代特色，這一點(diǎn)無可厚非。即使環(huán)境保護(hù)法中規(guī)定的立法目的也是如此：為保護(hù)和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境、防治污染和其他公害，保障人體健康，促進(jìn)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的發(fā)展。隨著我們的認(rèn)識(shí)水平的提高和歷史條件的變化，我們可能會(huì)對此立法目的進(jìn)行修改。還有

11、各個(gè)環(huán)境單行法中不合時(shí)宜的規(guī)定都會(huì)被時(shí)代所淘汰。但是，法律的基本原則作為法律的支柱，不能任意更改。因此，環(huán)境法的基本原則必須保持相對穩(wěn)定性。正如民法的基本原則：平等原則;自愿原則;公平原則;誠實(shí)信用原則和禁止權(quán)利濫用原則。我們說這五條基本原則體現(xiàn)了民法的特點(diǎn)，涵蓋了整個(gè)民法領(lǐng)域，而且為民法的基本法與單行法等規(guī)定或體現(xiàn)，相互之間和諧統(tǒng)一且完備，對實(shí)踐具有很強(qiáng)的指導(dǎo)意義，可視為是民法永恒追求的價(jià)值和原則。環(huán)境法的基本原則也應(yīng)該如此，什么是環(huán)境法應(yīng)追求的，什么是至少我們預(yù)料范圍內(nèi)正確的，什么是完整齊備的，什么是可行的等等。真理、價(jià)值這樣的理念應(yīng)該在基本原則之中體現(xiàn)。我們無法預(yù)知將來發(fā)生的具體情況和可

12、能出現(xiàn)的問題，但是我們可以用基本原則來指導(dǎo)。換言之，環(huán)境法的基本原則應(yīng)該是在環(huán)境法領(lǐng)域“放之四海皆準(zhǔn)”的。而且，環(huán)境法的基本原則應(yīng)該成為構(gòu)成環(huán)境法的充要條件。一方面，要考慮完備性，從中央到地方，從單位到個(gè)人;從立法到司法再到執(zhí)法;從實(shí)體到程序等等各個(gè)領(lǐng)域、各個(gè)方面都要考慮全面。另一方面，要考慮其必要性，每一個(gè)原則都是必需的，缺一不可。總之，如果說環(huán)境法是一個(gè)完整的球形，那么環(huán)境法的基本原則應(yīng)該構(gòu)成其框架，而不是一個(gè)或幾個(gè)單薄的面。它可能不會(huì)面面俱到，但是一定在每一個(gè)領(lǐng)域都會(huì)有關(guān)聯(lián)。三、 環(huán)境法的基本原則根據(jù)以上確立依據(jù)，筆者認(rèn)為環(huán)境法的基本原則如下：(一)協(xié)調(diào)發(fā)展原則即環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展

13、相協(xié)調(diào)原則，指的是環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)籌規(guī)劃、協(xié)調(diào)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和環(huán)境效益的統(tǒng)一。5環(huán)境保護(hù)法第四條明確規(guī)定：國家制定的環(huán)境保護(hù)規(guī)劃必須納入國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃，國家采取有利于環(huán)境保護(hù)的經(jīng)濟(jì)、技術(shù)政策和措施，使環(huán)境保護(hù)工作同經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展相協(xié)調(diào)。該條原則反映了可持續(xù)發(fā)展的要求，體現(xiàn)了可持續(xù)發(fā)展理論中發(fā)展與限制兩方面的內(nèi)容，反映了環(huán)境法的本質(zhì)與特征，體現(xiàn)了環(huán)境法的價(jià)值取向，符合環(huán)境法的發(fā)展趨勢，并且具有實(shí)際可操作性。從表面上看，可持續(xù)發(fā)展是一種長久、穩(wěn)定的發(fā)展，是從縱向歷史過程對發(fā)展提出的要求，是既滿足當(dāng)代需求、又滿足后代需要的發(fā)展;協(xié)調(diào)是指環(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展必須結(jié)

14、合起來處理，協(xié)調(diào)發(fā)展是一種多頭、并行的發(fā)展，是從橫向關(guān)系對環(huán)境保護(hù)和社會(huì)發(fā)展提出的要求，是既滿足經(jīng)濟(jì)社會(huì)的需要、又滿足環(huán)境保護(hù)的需要的發(fā)展。貫徹和落實(shí)協(xié)調(diào)發(fā)展原則的前提是正確理解環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展的關(guān)系，也就是正確處理保護(hù)和發(fā)展的關(guān)系。發(fā)展是硬道理，保護(hù)也是硬道理。沒有保護(hù)就談不上真正的發(fā)展。實(shí)踐中存在的問題就是經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的矛盾凸現(xiàn)，很多情況下經(jīng)濟(jì)發(fā)展都是以資源浪費(fèi)和破壞、環(huán)境污染為代價(jià)，縱觀世界，每個(gè)國家都是站在本國利益的立場上，以別國資源破壞和環(huán)境污染換取自己國家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。在保護(hù)和發(fā)展遇到?jīng)_突的時(shí)候，多數(shù)情況下是側(cè)重發(fā)展的。所以很多“悲觀派”認(rèn)為保護(hù)和發(fā)展就是一對矛盾，要保

15、護(hù)就要犧牲發(fā)展。所以要想真正實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)，就要實(shí)行經(jīng)濟(jì)零增長?！皹酚^派”認(rèn)為經(jīng)濟(jì)發(fā)展，科學(xué)技術(shù)進(jìn)步，環(huán)境問題就會(huì)自然而然地得到解決。我們要正確認(rèn)識(shí)保護(hù)與發(fā)展的關(guān)系，這里所講的“發(fā)展”，指的應(yīng)該是可持續(xù)發(fā)展;那么，以犧牲環(huán)境換得的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展，并不是真正的發(fā)展，甚至可能是倒退。所以我們應(yīng)該用全面、整體、長遠(yuǎn)的眼光看問題。我們所要實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)，是全球的、世代的可持續(xù)發(fā)展。這就要求我們在確立經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展目標(biāo)時(shí)，把環(huán)境保護(hù)規(guī)劃考慮進(jìn)去;在開發(fā)、利用自然資源的時(shí)候，要限量開發(fā)、合理利用，考慮對生態(tài)的影響以及考慮環(huán)境的承載力;在生產(chǎn)過程中落實(shí)“清潔生產(chǎn)”，提高資源的利用率，使用清潔能源，減少廢棄物的排放

16、，并且最大限度地回收利用各種廢料;要維護(hù)生態(tài)系統(tǒng)的完整性;當(dāng)環(huán)境退化變?yōu)椴豢杀苊獾臅r(shí)候，必須采取措施將其減至最低限度;最大限度利用環(huán)境改善與經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展之間的互補(bǔ)性;把環(huán)境效益和社會(huì)效益結(jié)合起來，作為一個(gè)整體來研究。實(shí)際上，我們可能無法完成環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展的完美結(jié)合，但是至少，要努力找到兩者之間的平衡點(diǎn)，我們強(qiáng)調(diào)的是彼此協(xié)調(diào)、共同發(fā)展。只要它們之間的價(jià)值取向是一致的，我們在制定規(guī)劃和具體操作的時(shí)候能夠落實(shí)得好，強(qiáng)調(diào)共同利益，協(xié)調(diào)發(fā)展還是可以實(shí)現(xiàn)的。在落實(shí)協(xié)調(diào)發(fā)展原則時(shí)，應(yīng)該注意以下幾個(gè)問題：首先，在決策領(lǐng)域，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)環(huán)境與發(fā)展的綜合決策。各級決策部門應(yīng)當(dāng)在進(jìn)行經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展重大決策與

17、制定國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃過程中，必須對環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展加以全面考慮、統(tǒng)籌兼顧、綜合平衡、科學(xué)決策。正如21世紀(jì)議程所指出的：“如果要使環(huán)境與發(fā)展成為經(jīng)濟(jì)和政治決策的中心，就必須根據(jù)各國的具體條件來調(diào)整，甚至是根本改變決策方式，切實(shí)做到將這些因素充分結(jié)合起來”，“確保在各級決策和所有部門中將經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境考慮結(jié)合起來”。在我國，必須將協(xié)調(diào)發(fā)展原則確立的目標(biāo)和方式，將環(huán)境保護(hù)切實(shí)納入國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、國土規(guī)劃、城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃和其他有關(guān)規(guī)劃;同時(shí)，要充分利用價(jià)值規(guī)律和經(jīng)濟(jì)手段，發(fā)揮市場調(diào)控機(jī)制的作用。其次，在經(jīng)濟(jì)和技術(shù)領(lǐng)域，協(xié)調(diào)發(fā)展原則對于環(huán)境經(jīng)濟(jì)和技術(shù)領(lǐng)域法律規(guī)范具有重要的指導(dǎo)和統(tǒng)

18、領(lǐng)作用。環(huán)境法律規(guī)范大量屬于經(jīng)濟(jì)和技術(shù)性規(guī)范，我國各種環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策的制定、各種加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)科學(xué)技術(shù)的研究和應(yīng)用，既要考慮環(huán)境保護(hù)戰(zhàn)略方針和實(shí)現(xiàn)預(yù)期的環(huán)境保護(hù)目標(biāo)，也要對各發(fā)展階段和各地區(qū)的環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策和環(huán)境保護(hù)科學(xué)技術(shù)的實(shí)施進(jìn)行必要的協(xié)調(diào)，這樣才能使經(jīng)濟(jì)技術(shù)規(guī)范實(shí)現(xiàn)最佳的效果。一方面，經(jīng)濟(jì)技術(shù)水平的提高對環(huán)境法產(chǎn)生重要影響;另一方面，協(xié)調(diào)發(fā)展原則能夠防治經(jīng)濟(jì)技術(shù)的濫用。(二)預(yù)防為主原則既預(yù)防為主、防治結(jié)合、綜合治理原則，指的是國家在環(huán)境保護(hù)工作中采取各種預(yù)防措施，以防治環(huán)境問題的惡化，或者把環(huán)境污染和破壞控制在能夠維持生態(tài)平衡、保護(hù)人體健康和社會(huì)物質(zhì)財(cái)富及保障經(jīng)濟(jì)、社會(huì)持續(xù)發(fā)展的限度之內(nèi)，而

19、對已造成的環(huán)境污染和破壞積極治理的原則?？v觀世界，發(fā)達(dá)國家大都走過了一條“先污染后治理”的道路，在因環(huán)境問題付出慘重代價(jià)之后，才漸漸走出誤區(qū)，進(jìn)而認(rèn)識(shí)到各種環(huán)境要素是一個(gè)相互聯(lián)系的整體，環(huán)境污染和生態(tài)破壞都會(huì)造成嚴(yán)重后果，而且可能會(huì)經(jīng)過相當(dāng)長的復(fù)雜變化過程才顯現(xiàn)出來，而一旦形成危害就很難恢復(fù)，且消耗大量的金錢和時(shí)間。1982年通過的內(nèi)羅畢宣言指出：“與其花很多錢、費(fèi)很多力氣在環(huán)境破壞之后亡羊補(bǔ)牢，不如預(yù)防其破壞”，“只有采取一種綜合的并在區(qū)域內(nèi)做到統(tǒng)一的辦法，才能實(shí)現(xiàn)于環(huán)境無害和持續(xù)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展”。各國環(huán)境立法逐漸從消極的末端治理轉(zhuǎn)移到積極預(yù)防上來，并將此作為環(huán)境立法的重要原則。里約環(huán)境與發(fā)

20、展宣言規(guī)定：“為了保護(hù)環(huán)境，各國應(yīng)按照本國的能力，廣泛適用防備措施。遇有嚴(yán)重或不可逆轉(zhuǎn)損害的威脅時(shí)，不得以缺乏科學(xué)充分確實(shí)證據(jù)為理由，延遲采取符合成本效益的措施防止環(huán)境惡化。”此外，有許多國際環(huán)境條約或環(huán)境會(huì)議通過的重要文件，也有許多有關(guān)預(yù)防為主的內(nèi)容。我國環(huán)境保護(hù)法雖然沒有明確規(guī)定預(yù)防為主原則，但是其中規(guī)定的一系列環(huán)境法的基本制度已經(jīng)充分反映出預(yù)防為主的要求，例如環(huán)境影響評價(jià)制度、許可證制度等等。各環(huán)境保護(hù)單行法中有許多相關(guān)內(nèi)容的規(guī)定，例如海洋環(huán)境保護(hù)法、水污染防治法、大氣污染防治法等均有專章或?qū)？钜?guī)定。預(yù)防為主原則屬于事前調(diào)整，是先進(jìn)的環(huán)境保護(hù)戰(zhàn)略和科學(xué)的環(huán)境管理思想的體現(xiàn)，被視為現(xiàn)代環(huán)境

21、保護(hù)的靈魂。要預(yù)防一切環(huán)境污染和破壞造成的危害，當(dāng)然也包括通常不會(huì)發(fā)生的危害、時(shí)空較遠(yuǎn)的危害以及累積型的危害，既適用于損害預(yù)防也適用于風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防，要求盡量防止和減少引起人類環(huán)境退化的原因。需要注意的是，預(yù)防是基于人類憑借現(xiàn)有的科技水平在可能的范圍內(nèi)，事先防范各種干擾環(huán)境的行為。在具體落實(shí)的時(shí)候，可能出現(xiàn)的問題是“法律役于技術(shù)”，對于那些現(xiàn)有科技水平不能證明對環(huán)境有不良影響的活動(dòng)，當(dāng)事人就有借口來從事。為了防止這種情況出現(xiàn)，應(yīng)該專門規(guī)定，對于從事環(huán)境開發(fā)、利用等活動(dòng)的，凡不能證明對環(huán)境無不良影響，均視為有影響，應(yīng)嚴(yán)格限制，或禁止，或采取相應(yīng)補(bǔ)償措施等等。但是，由于預(yù)防既不能消除和減少已經(jīng)產(chǎn)生的環(huán)境

22、問題，也不能在沒有任何經(jīng)驗(yàn)的條件下防止所有環(huán)境問題的產(chǎn)生，所以對于由于條件限制而無法認(rèn)識(shí)、預(yù)測和防止的環(huán)境問題，只能進(jìn)行治理。因此治理也是不可或缺的一部分，只有根據(jù)具體情況統(tǒng)籌安排，運(yùn)用各種手段和措施，對環(huán)境進(jìn)行綜合整治，才能達(dá)到保護(hù)和改善環(huán)境的目的。雖然我國歷來都比較重視預(yù)防為主，但是目前對于此原則的貫徹還是存在一些問題。無論從立法上還是實(shí)踐中，都有需要改進(jìn)的方面。比如，我國有關(guān)排污收費(fèi)的法律規(guī)定，超標(biāo)排污的單位，在繳納了超標(biāo)排污費(fèi)后仍未能使排污達(dá)到排污標(biāo)準(zhǔn)的，從開征第三年起加收排污超標(biāo)費(fèi);除此之外，還必須負(fù)責(zé)治理，并且征收的超標(biāo)排污費(fèi)必須用于污染的防治?？梢?，超標(biāo)排污行為除非造成環(huán)境嚴(yán)重污

23、染(特殊保護(hù)區(qū)除外)，現(xiàn)階段被我國法律所許可，在排污單位依法繳納超標(biāo)排污費(fèi)并履行治理義務(wù)的前提下被認(rèn)為是合法的。這顯然與“預(yù)防為主”原則相悖。由于環(huán)境污染造成的危害都有潛伏期，一般具有緩釋性，因此必須預(yù)防今后的嚴(yán)重危害，甚至要考慮到子孫后代的利益，避免被動(dòng)局面的出現(xiàn)。因此，應(yīng)該盡快對合法排污問題進(jìn)行規(guī)制。又如，由于外來物種入侵問題，造成嚴(yán)重的生態(tài)災(zāi)難，威脅著我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)安全，顯然也是由于沒有做好預(yù)防為主工作的惡果。最典型的就是被喻為“紫色惡魔”的鳳眼蓮(俗稱“水葫蘆”)在水域的肆虐，其在云南滇池的瘋狂蔓延被專家指稱患了“生態(tài)癌癥”。外來物種入侵的結(jié)果具有一定程度的不可預(yù)見性，這就使預(yù)防工

24、作顯得復(fù)雜和棘手。貫徹落實(shí)預(yù)防為主原則，首先必須制定專門的外來物種管理法規(guī)，建立外來物種引進(jìn)的風(fēng)險(xiǎn)評估機(jī)制、跟蹤監(jiān)測機(jī)制和綜合治理機(jī)制。對于不適宜引進(jìn)的有害物種，要通過風(fēng)險(xiǎn)評估機(jī)制進(jìn)行評估，把它們拒之門外，此為“預(yù)防為主”;對于風(fēng)險(xiǎn)尚未可知的物種，要通過跟蹤監(jiān)測機(jī)制，如果被證實(shí)為有害生物或隨條件變化轉(zhuǎn)變?yōu)橛泻ι?，要及時(shí)徹底根除，此為“防治結(jié)合”;對于已經(jīng)入侵的有害物種，要通過綜合治理制度，確?？沙掷m(xù)的控制與管理技術(shù)體系的建立。必須通過生物、物理、化學(xué)等方法的綜合運(yùn)用，達(dá)到對外來入侵物種的最佳治理效果，此為“綜合治理”。需要注意的是，在很長一段時(shí)間內(nèi)，我國都是重污染防治輕生態(tài)保護(hù)，但是預(yù)防為主

25、原則對于生態(tài)保護(hù)尤為重要，因?yàn)樯鷳B(tài)系統(tǒng)一旦遭到破壞，其后果比環(huán)境污染更加嚴(yán)重，比如物種滅絕等等，因此在生態(tài)保護(hù)領(lǐng)域要加強(qiáng)貫徹預(yù)防為主原則。(三)環(huán)境責(zé)任原則傳統(tǒng)理論認(rèn)為環(huán)境責(zé)任原則即污染者付費(fèi)、利用者補(bǔ)償、開發(fā)者保護(hù)、破壞者恢復(fù)原則，指的是人們對環(huán)境和資源的利用，或?qū)Νh(huán)境造成污染破壞、對資源造成減損，即應(yīng)承擔(dān)法律義務(wù)和法律責(zé)任。其中，污染者付費(fèi)是指污染環(huán)境造成的損失及治理污染的費(fèi)用應(yīng)當(dāng)由排污者承擔(dān)，而不應(yīng)該轉(zhuǎn)嫁給國家和社會(huì);利用者補(bǔ)償是指開放利用環(huán)境資源者，應(yīng)當(dāng)按照國家有關(guān)規(guī)定承擔(dān)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)呢?zé)任;開發(fā)者保護(hù)是指有權(quán)開發(fā)利用環(huán)境資源者，同時(shí)承擔(dān)保護(hù)環(huán)境資源的義務(wù);破壞者恢復(fù)是指造成環(huán)境資源破壞的

26、單位和個(gè)人，須承擔(dān)將受到破壞的環(huán)境資源予以恢復(fù)和整治的法律責(zé)任。我國環(huán)境法對此原則作了各種強(qiáng)制性的規(guī)定，比如，環(huán)境保護(hù)法第28條規(guī)定：“排放污染物超過國家或者地方規(guī)定的污染物排放標(biāo)準(zhǔn)的企業(yè)事業(yè)單位，依照國家規(guī)定繳納超標(biāo)準(zhǔn)排污費(fèi)，并負(fù)責(zé)治理。” 第41條規(guī)定：“造成環(huán)境污染危害的，有責(zé)任排除危害，并對直接受到損害的單位或者個(gè)人賠償損失?！钡?9條規(guī)定：“開發(fā)利用自然資源，必須采取措施保護(hù)生態(tài)環(huán)境?！贝送?，環(huán)境保護(hù)單行法(如水土保持法、草原法、礦產(chǎn)資源法等等)也有許多規(guī)定反映了該原則的要求。筆者認(rèn)為，把環(huán)境責(zé)任原則具體理解為污染者付費(fèi)、利用者補(bǔ)償、開發(fā)者保護(hù)、破壞者恢復(fù)是不完整的。首先，污染者付費(fèi)

27、、利用者補(bǔ)償、開發(fā)者保護(hù)、破壞者恢復(fù)本身是有缺陷的，在具體操作中存在許多問題。污染企業(yè)超標(biāo)排污要繳費(fèi)，但是在許多情況下，排污費(fèi)對于經(jīng)營者來說顯得微不足道，在追求超額利潤的過程中完全可以無視其存在，甚至有些企業(yè)已經(jīng)把超標(biāo)的排污費(fèi)列入生產(chǎn)成本;這樣產(chǎn)生的后果一是可能造成環(huán)境侵權(quán)，而污染受害者由于相比之下處于弱勢地位，經(jīng)濟(jì)實(shí)力、信息掌控懸殊，也無力支付高額的訴訟費(fèi)用;另一方面對國家造成的損失不可估量，據(jù)計(jì)算，預(yù)防污染費(fèi)用與事后治理的費(fèi)用比例是1：20，排污企業(yè)繳納排污費(fèi)后可以心照常進(jìn)行生產(chǎn)，并不承擔(dān)治理責(zé)任，而其繳納的排污費(fèi)比起國家進(jìn)行治理污染所付出的費(fèi)用，簡直是九牛一毛。因此，必須采取措施，不能使

28、污染者認(rèn)為只要付費(fèi)，環(huán)境污染就變成了自己的權(quán)利，對于繳納排污費(fèi)的，如果排污量不足規(guī)定指標(biāo)，那么是否有權(quán)利把剩余的排污量進(jìn)行轉(zhuǎn)讓?這也是一個(gè)實(shí)際中存在的問題，筆者認(rèn)為排污權(quán)轉(zhuǎn)讓應(yīng)該嚴(yán)格禁止。要明確污染者付費(fèi)帶有一種補(bǔ)償和懲罰性質(zhì)，并不是一種權(quán)利。破壞者恢復(fù)也只是存在于理想中的原則，因?yàn)榄h(huán)境一旦遭到破壞，很難恢復(fù)。許多自然資源和生態(tài)環(huán)境資源的價(jià)值是難以用金錢來衡量的，例如一棵樹木作為木材的價(jià)值是有限的，但它在保持生態(tài)環(huán)境方面的價(jià)值遠(yuǎn)非其其木材的價(jià)值，而一棵珍稀樹木的自然資源價(jià)值或一棵古木的人文生態(tài)價(jià)值更是無法估量，如果遭到破壞，如何來計(jì)算?如何進(jìn)行恢復(fù)?一個(gè)物種的滅絕怎么可能恢復(fù)?而且這種責(zé)任讓個(gè)

29、人來承擔(dān)，顯然是不可能的。此外，目前我國環(huán)境保護(hù)工作都是由環(huán)境行政機(jī)關(guān)來統(tǒng)一負(fù)責(zé)管理的。那么環(huán)境行政機(jī)關(guān)的權(quán)力由誰來進(jìn)行監(jiān)督?賦予環(huán)境行政機(jī)關(guān)太大的權(quán)力，勢必會(huì)造成行政機(jī)關(guān)的腐敗等現(xiàn)象。如果環(huán)境行政相對人經(jīng)過環(huán)境行政機(jī)關(guān)許可進(jìn)行環(huán)境開發(fā)、利用等活動(dòng)，結(jié)果造成了嚴(yán)重環(huán)境污染或者環(huán)境破壞，那么這個(gè)責(zé)任又由誰來承擔(dān)?因此，筆者認(rèn)為，對環(huán)境責(zé)任原則要進(jìn)行全面理解，不能局限于污染者付費(fèi)、利用者補(bǔ)償、開發(fā)者保護(hù)、破壞者恢復(fù)，在追究環(huán)境責(zé)任的時(shí)候，還要綜合利用民事、行政、刑事手段來進(jìn)行綜合管理。在具體操作過程中，建議采取受益補(bǔ)償和利益平衡原則。在環(huán)境開發(fā)、利用過程中，要根據(jù)開發(fā)、利用的強(qiáng)度以及影響性質(zhì)、程度和規(guī)模，賦予主體相應(yīng)權(quán)利，以及要求主體承擔(dān)一定的義務(wù)，另外要根據(jù)環(huán)境受損程度換算成應(yīng)該承擔(dān)的修復(fù)義務(wù);對環(huán)境產(chǎn)生不良影響時(shí)，要考慮各方的受益情況和實(shí)際能力，確定各方責(zé)任，這樣比較公平和可行。例如有學(xué)者建議因故意或重大過失造成環(huán)境污染損害應(yīng)該引入懲罰性賠償制度。目前，我國環(huán)境立法在這方面還存在著許多不足，確立這樣的原則能夠推動(dòng)立法進(jìn)步。(四)公眾參與原則即依靠群眾保護(hù)環(huán)境的原則，也稱環(huán)境保護(hù)的民主原則，是指鼓勵(lì)廣大群眾