第四章 政府預(yù)算的編制 一二節(jié)(1) 修改2

1、第四章 政府預(yù)算的編制與審批1.政府預(yù)算編制的依據(jù)與機(jī)構(gòu)政府預(yù)算編制的依據(jù)與機(jī)構(gòu)2.政府預(yù)算編制的模式政府預(yù)算編制的模式3.政府預(yù)算收支測算的一般方法政府預(yù)算收支測算的一般方法4.部門預(yù)算的編制部門預(yù)算的編制5.財(cái)政總預(yù)算編制和審批財(cái)政總預(yù)算編制和審批l預(yù)算的編制：未來收支計(jì)劃的預(yù)測和決定，預(yù)算的編制：未來收支計(jì)劃的預(yù)測和決定，實(shí)質(zhì)是對有限的公共資源在各種需求之間進(jìn)實(shí)質(zhì)是對有限的公共資源在各種需求之間進(jìn)行配置行配置對以往財(cái)政資源的分配使用情況（目標(biāo)實(shí)現(xiàn)、成本）對以往財(cái)政資源的分配使用情況（目標(biāo)實(shí)現(xiàn)、成本）進(jìn)行分析進(jìn)行分析對未來的預(yù)算期分配新的財(cái)政資源對未來的預(yù)算期分配新的財(cái)政資源l 涉及到不同

2、的利益集團(tuán)對有限資源的競爭涉及到不同的利益集團(tuán)對有限資源的競爭第一節(jié)第一節(jié) 政府預(yù)算編制的依據(jù)與機(jī)構(gòu)政府預(yù)算編制的依據(jù)與機(jī)構(gòu)因此：因此：u政府預(yù)算的編制就是制定預(yù)算資金籌政府預(yù)算的編制就是制定預(yù)算資金籌集、分配的年度計(jì)劃，政府預(yù)算資金從集、分配的年度計(jì)劃，政府預(yù)算資金從哪里籌集，籌集多少，分配到哪里去，哪里籌集，籌集多少，分配到哪里去，每一項(xiàng)預(yù)算收支的安排都要有其法律依每一項(xiàng)預(yù)算收支的安排都要有其法律依據(jù)、政策依據(jù)和制度依據(jù)。據(jù)、政策依據(jù)和制度依據(jù)。u還要按照一定的組織機(jī)構(gòu)及明確的職還要按照一定的組織機(jī)構(gòu)及明確的職責(zé)分工進(jìn)行。責(zé)分工進(jìn)行。（二）國家經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃與財(cái)政規(guī)劃（二）國家經(jīng)濟(jì)社會發(fā)

3、展規(guī)劃與財(cái)政規(guī)劃u1 1經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展預(yù)測與中期預(yù)算規(guī)劃經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展預(yù)測與中期預(yù)算規(guī)劃有助于增強(qiáng)部門預(yù)算管理的可預(yù)見性和公共支出有助于增強(qiáng)部門預(yù)算管理的可預(yù)見性和公共支出的連續(xù)性、穩(wěn)定性和效率，有利于約束政府的財(cái)?shù)倪B續(xù)性、穩(wěn)定性和效率，有利于約束政府的財(cái)政行為，確保政府對公眾的受托責(zé)任。政行為，確保政府對公眾的受托責(zé)任。 宏觀經(jīng)濟(jì)及財(cái)政預(yù)測報(bào)告。宏觀經(jīng)濟(jì)及財(cái)政預(yù)測報(bào)告。在許多國家的年度預(yù)算文件中，在許多國家的年度預(yù)算文件中，除了列示有對未來一年政府財(cái)政收支和債務(wù)方面的信息外，還除了列示有對未來一年政府財(cái)政收支和債務(wù)方面的信息外，還有一份清晰的政策報(bào)告書（預(yù)算前報(bào)告）。它闡明政府所關(guān)注有一份清晰的

4、政策報(bào)告書（預(yù)算前報(bào)告）。它闡明政府所關(guān)注的財(cái)政政策目標(biāo)及其優(yōu)先性、當(dāng)前財(cái)政政策對未來年份的影響，的財(cái)政政策目標(biāo)及其優(yōu)先性、當(dāng)前財(cái)政政策對未來年份的影響，以及中長期財(cái)政狀況。以及中長期財(cái)政狀況。中期預(yù)算規(guī)劃。中期預(yù)算規(guī)劃。在宏觀經(jīng)濟(jì)預(yù)測的基礎(chǔ)上，通常還需要一份在宏觀經(jīng)濟(jì)預(yù)測的基礎(chǔ)上，通常還需要一份多年期滾動的預(yù)算規(guī)劃。多年期滾動的預(yù)算規(guī)劃。 （二）國家經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃與財(cái)政規(guī)劃（二）國家經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃與財(cái)政規(guī)劃u2 我國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展計(jì)劃的主要指標(biāo)我國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展計(jì)劃的主要指標(biāo)我國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展計(jì)劃的主要指標(biāo)是測我國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展計(jì)劃的主要指標(biāo)是測算預(yù)算收支指標(biāo)的基本依據(jù)。

5、算預(yù)算收支指標(biāo)的基本依據(jù)。政府預(yù)算與國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展計(jì)劃的關(guān)系，政府預(yù)算與國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展計(jì)劃的關(guān)系，實(shí)質(zhì)上是財(cái)政同經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展的關(guān)系，具體實(shí)質(zhì)上是財(cái)政同經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展的關(guān)系，具體為：為：1.1.國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展計(jì)劃對政府預(yù)算的決定作用國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展計(jì)劃對政府預(yù)算的決定作用2.2.政府預(yù)算對國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展計(jì)劃的促進(jìn)和制政府預(yù)算對國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展計(jì)劃的促進(jìn)和制約作用約作用（三）確定年度預(yù)算限額（三）確定年度預(yù)算限額1預(yù)算限額制度預(yù)算限額制度u預(yù)算限額不僅是對預(yù)算編制所涉及的財(cái)政資源總預(yù)算限額不僅是對預(yù)算編制所涉及的財(cái)政資源總量構(gòu)成約束，而且應(yīng)對整個(gè)預(yù)算執(zhí)行過程都具有強(qiáng)量構(gòu)成約束

6、，而且應(yīng)對整個(gè)預(yù)算執(zhí)行過程都具有強(qiáng)大的約束力。這意味著，在正常情況下，一旦預(yù)算大的約束力。這意味著，在正常情況下，一旦預(yù)算通過法定程序進(jìn)入執(zhí)行階段后，將不允許任何支出通過法定程序進(jìn)入執(zhí)行階段后，將不允許任何支出機(jī)構(gòu)隨意安排超過預(yù)算限額的支出需求。機(jī)構(gòu)隨意安排超過預(yù)算限額的支出需求。 （三）確定年度預(yù)算限額（三）確定年度預(yù)算限額預(yù)算限額的主要內(nèi)容是預(yù)算限額的主要內(nèi)容是支出限額支出限額，此外還，此外還應(yīng)包括財(cái)政收入限額、預(yù)算盈余或赤字以應(yīng)包括財(cái)政收入限額、預(yù)算盈余或赤字以及政府債務(wù)限額。及政府債務(wù)限額。1預(yù)算限額制度預(yù)算限額制度 預(yù)算限額分為總量限額和部門限額預(yù)算限額分為總量限額和部門限額二、政府

7、預(yù)算編制機(jī)構(gòu)二、政府預(yù)算編制機(jī)構(gòu)（一）政府預(yù)算決策的參與方及職責(zé)（一）政府預(yù)算決策的參與方及職責(zé)財(cái)政資金財(cái)政資金的的需求者：需求者：政府部門、事業(yè)單位、政府部門、事業(yè)單位、黨派團(tuán)體、企業(yè)、居民個(gè)人等；黨派團(tuán)體、企業(yè)、居民個(gè)人等；財(cái)政資金的供給者：財(cái)政資金的供給者：承擔(dān)公共受托責(zé)任的承擔(dān)公共受托責(zé)任的政府、財(cái)政預(yù)算部門；政府、財(cái)政預(yù)算部門； 財(cái)政資金的監(jiān)督者：財(cái)政資金的監(jiān)督者：立法機(jī)關(guān)、審計(jì)機(jī)構(gòu)、立法機(jī)關(guān)、審計(jì)機(jī)構(gòu)、社會公眾；社會公眾；（二）政府預(yù)算的編制機(jī)構(gòu)（二）政府預(yù)算的編制機(jī)構(gòu)u1 1我國政府預(yù)算編制的機(jī)構(gòu)我國政府預(yù)算編制的機(jī)構(gòu) 根據(jù)我國根據(jù)我國預(yù)算法預(yù)算法規(guī)定：預(yù)算編制的規(guī)定：預(yù)算編制的

8、領(lǐng)導(dǎo)機(jī)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)是各級政府；具體編制機(jī)關(guān)是各級政府財(cái)政部門關(guān)是各級政府；具體編制機(jī)關(guān)是各級政府財(cái)政部門；各職能部門各職能部門負(fù)責(zé)編制本部門、本單位的預(yù)算。負(fù)責(zé)編制本部門、本單位的預(yù)算。u2 2西方國家預(yù)算編制機(jī)構(gòu)西方國家預(yù)算編制機(jī)構(gòu) 基本上有三種制度：基本上有三種制度： 由立法機(jī)關(guān)進(jìn)行編制，稱為由立法機(jī)關(guān)進(jìn)行編制，稱為立法編制立法編制 由行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)編制，稱為由行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)編制，稱為行政編制行政編制 行政機(jī)關(guān)與立法機(jī)關(guān)共同編制，稱為行政機(jī)關(guān)與立法機(jī)關(guān)共同編制，稱為混合編制混合編制三、政府預(yù)算的編制程序三、政府預(yù)算的編制程序u（一）預(yù)算編制中的利益博弈及協(xié)調(diào)（一）預(yù)算編制中的利益博弈及協(xié)調(diào)1 1自

9、下而上：自下而上：各部門提出預(yù)算請求各部門提出預(yù)算請求2 2自上而下：自上而下：確定部門預(yù)算支出限額確定部門預(yù)算支出限額3 3自下而上：自下而上：上報(bào)預(yù)算草案上報(bào)預(yù)算草案4 4自上而下：自上而下：預(yù)算的批準(zhǔn)及下達(dá)預(yù)算的批準(zhǔn)及下達(dá)如何設(shè)計(jì)自上而下和自下而上的預(yù)算程序如何設(shè)計(jì)自上而下和自下而上的預(yù)算程序會影響預(yù)算參與者的決策方式會影響預(yù)算參與者的決策方式u（二）我國政府預(yù)算編制的流程（二）我國政府預(yù)算編制的流程我國政府預(yù)算編制的程序：我國政府預(yù)算編制的程序： 一是測算預(yù)算收支規(guī)模；一是測算預(yù)算收支規(guī)模； 二是編制預(yù)算草案。二是編制預(yù)算草案。第二節(jié)第二節(jié) 政府預(yù)算編制的模式政府預(yù)算編制的模式一、政府

10、預(yù)算編制的模式一、政府預(yù)算編制的模式（一）含義（一）含義是指根據(jù)預(yù)算理論和政策，對預(yù)算年度資金總需是指根據(jù)預(yù)算理論和政策，對預(yù)算年度資金總需求和總供給的可能性進(jìn)行預(yù)測，在此基礎(chǔ)上確定當(dāng)求和總供給的可能性進(jìn)行預(yù)測，在此基礎(chǔ)上確定當(dāng)年的預(yù)算資金總量，并年的預(yù)算資金總量，并按某種規(guī)則按某種規(guī)則，將資金有效地，將資金有效地分配和最終落實(shí)到各個(gè)部門和單位，以及政府的各分配和最終落實(shí)到各個(gè)部門和單位，以及政府的各項(xiàng)事業(yè)上。項(xiàng)事業(yè)上。即政府預(yù)算模式是要即政府預(yù)算模式是要解決政府機(jī)構(gòu)如何分配和管解決政府機(jī)構(gòu)如何分配和管理公共資金，理公共資金，并將它有效地轉(zhuǎn)化為公共產(chǎn)品和公共并將它有效地轉(zhuǎn)化為公共產(chǎn)品和公共服務(wù)

11、，以完成公眾委托的事項(xiàng)。服務(wù)，以完成公眾委托的事項(xiàng)。 （二）政府預(yù)算編制模式變革的依據(jù)（二）政府預(yù)算編制模式變革的依據(jù) 控制導(dǎo)向走向結(jié)果導(dǎo)向控制導(dǎo)向走向結(jié)果導(dǎo)向政府預(yù)算編制模式在經(jīng)歷過多次變革，而每政府預(yù)算編制模式在經(jīng)歷過多次變革，而每一次變革又都是伴隨著政府改革進(jìn)行的，政府一次變革又都是伴隨著政府改革進(jìn)行的，政府改革的目標(biāo)是建立改革的目標(biāo)是建立“效率政府效率政府”。提高政府效率，意味著在同等服務(wù)量條件下提高政府效率，意味著在同等服務(wù)量條件下人員和經(jīng)費(fèi)的節(jié)約，或者在同等的公共資金下人員和經(jīng)費(fèi)的節(jié)約，或者在同等的公共資金下提供更多、質(zhì)量更好的服務(wù)。提供更多、質(zhì)量更好的服務(wù)。 單式預(yù)算單式預(yù)算復(fù)式

12、預(yù)算復(fù)式預(yù)算定義定義不區(qū)分各項(xiàng)財(cái)政收支性質(zhì)而將其匯編在一個(gè)預(yù)算內(nèi)，從而形成一個(gè)收支項(xiàng)目安排對照表的預(yù)算技術(shù)組織形式。 是指根據(jù)財(cái)政收支的性質(zhì)，將其分別編入兩個(gè)或兩個(gè)以上的預(yù)算，從而形成兩個(gè)或兩個(gè)以上的收支對照表的預(yù)算技術(shù)組織形式。優(yōu)點(diǎn)優(yōu)點(diǎn)有利于反映預(yù)算的整體性、統(tǒng)一性，可以明確體現(xiàn)政府財(cái)政收支規(guī)模和基本結(jié)構(gòu)，便于立法機(jī)構(gòu)審議和公眾監(jiān)督。體現(xiàn)不同預(yù)算收支的性質(zhì)和特點(diǎn)，有利于提高預(yù)算編制質(zhì)量和透明度，加強(qiáng)預(yù)算資金特別是債務(wù)資金的監(jiān)督與管理。缺點(diǎn)缺點(diǎn)不能反映各項(xiàng)預(yù)算收支的性質(zhì)，如資本性支出與消耗性支出的區(qū)別，不利于預(yù)算管理和監(jiān)督。也不利于體現(xiàn)政府在不同領(lǐng)域活動的性質(zhì)、特點(diǎn)。整體性、統(tǒng)一性方面不如單式

13、預(yù)算，有些收支在不同預(yù)算之間劃分有一定困難。按預(yù)算編制方法劃分按預(yù)算編制方法劃分 基數(shù)預(yù)算基數(shù)預(yù)算零基預(yù)算零基預(yù)算定義定義在安排預(yù)算年度收支時(shí)，以上年在安排預(yù)算年度收支時(shí)，以上年度或基期的收支為基數(shù)，綜合考度或基期的收支為基數(shù)，綜合考慮預(yù)算年度國家政策變化、財(cái)力慮預(yù)算年度國家政策變化、財(cái)力增加額及支出實(shí)際需要量等因素。增加額及支出實(shí)際需要量等因素。根據(jù)當(dāng)年政府預(yù)算政策要求、財(cái)力根據(jù)當(dāng)年政府預(yù)算政策要求、財(cái)力狀況和經(jīng)濟(jì)與社會事業(yè)發(fā)展需要重狀況和經(jīng)濟(jì)與社會事業(yè)發(fā)展需要重新核定，而不考慮該指標(biāo)以前年度新核定，而不考慮該指標(biāo)以前年度收支的狀況或基數(shù)。收支的狀況或基數(shù)。優(yōu)點(diǎn)優(yōu)點(diǎn)簡便易行、利益兼顧簡便易行

14、、利益兼顧預(yù)算收支安排不受以往收支約束，預(yù)算收支安排不受以往收支約束，可突出當(dāng)年政府經(jīng)濟(jì)社會政策的重可突出當(dāng)年政府經(jīng)濟(jì)社會政策的重點(diǎn)。點(diǎn)。缺點(diǎn)缺點(diǎn)基數(shù)的科學(xué)性、合理性難以界定；基數(shù)的科學(xué)性、合理性難以界定；方法簡單、粗糙。方法簡單、粗糙。不是所有的預(yù)算收支項(xiàng)目都能采用不是所有的預(yù)算收支項(xiàng)目都能采用零基預(yù)算；需要消耗大量人力、物零基預(yù)算；需要消耗大量人力、物力和財(cái)力。力和財(cái)力。按預(yù)算編制方法劃分按預(yù)算編制方法劃分投入預(yù)算投入預(yù)算績效預(yù)算績效預(yù)算定義定義傳統(tǒng)的線性預(yù)算。在編制、執(zhí)行時(shí)傳統(tǒng)的線性預(yù)算。在編制、執(zhí)行時(shí)主要強(qiáng)調(diào)嚴(yán)格遵守預(yù)算控制規(guī)則，主要強(qiáng)調(diào)嚴(yán)格遵守預(yù)算控制規(guī)則，限制甚至禁止資金在不同預(yù)算

15、項(xiàng)目限制甚至禁止資金在不同預(yù)算項(xiàng)目之間轉(zhuǎn)移。反映投入，而不是支出之間轉(zhuǎn)移。反映投入，而不是支出結(jié)果。結(jié)果。強(qiáng)調(diào)預(yù)算投入與產(chǎn)出的關(guān)系，強(qiáng)調(diào)預(yù)算投入與產(chǎn)出的關(guān)系，即政府通過公共產(chǎn)品服務(wù)與成即政府通過公共產(chǎn)品服務(wù)與成本的比較，要求以最小的投入本的比較，要求以最小的投入取得最大的產(chǎn)出。取得最大的產(chǎn)出。優(yōu)點(diǎn)優(yōu)點(diǎn)有利于預(yù)算管理的規(guī)范化、制度化，有利于預(yù)算管理的規(guī)范化、制度化，也便于立法機(jī)關(guān)審議。也便于立法機(jī)關(guān)審議。可以提高預(yù)算資金利用效率，可以提高預(yù)算資金利用效率，以最小的支出成本為社會提供以最小的支出成本為社會提供更好的社會服務(wù)。更好的社會服務(wù)。缺點(diǎn)缺點(diǎn)如果不重視產(chǎn)出，不能有效控制行如果不重視產(chǎn)出，不能

16、有效控制行政機(jī)構(gòu)和人員編制，預(yù)算支出效率政機(jī)構(gòu)和人員編制，預(yù)算支出效率低下，這些規(guī)則的實(shí)際意義就會大低下，這些規(guī)則的實(shí)際意義就會大打折扣。打折扣。利用成本效益分析方法研究政利用成本效益分析方法研究政府預(yù)算的投入產(chǎn)出關(guān)系。但存府預(yù)算的投入產(chǎn)出關(guān)系。但存在著某些技術(shù)上的困難。在著某些技術(shù)上的困難。按預(yù)算編制的導(dǎo)向劃分按預(yù)算編制的導(dǎo)向劃分年度預(yù)算年度預(yù)算多年預(yù)算多年預(yù)算定義定義是指預(yù)算收支計(jì)劃執(zhí)行期為一年的是指預(yù)算收支計(jì)劃執(zhí)行期為一年的預(yù)算。傳統(tǒng)意義上的政府預(yù)算，主預(yù)算。傳統(tǒng)意義上的政府預(yù)算，主要是指年度預(yù)算。要是指年度預(yù)算。歷年制、跨年制歷年制、跨年制是指預(yù)算收支安排時(shí)間在兩年是指預(yù)算收支安排時(shí)間

17、在兩年以上的預(yù)算。對年度預(yù)算有指以上的預(yù)算。對年度預(yù)算有指導(dǎo)功能導(dǎo)功能優(yōu)點(diǎn)優(yōu)點(diǎn)可以較為準(zhǔn)確地預(yù)測預(yù)算收支指標(biāo)，可以較為準(zhǔn)確地預(yù)測預(yù)算收支指標(biāo)，合理配置資源，實(shí)現(xiàn)政府政策目標(biāo)；合理配置資源，實(shí)現(xiàn)政府政策目標(biāo)；便利于立法機(jī)關(guān)審議、批準(zhǔn)和監(jiān)督便利于立法機(jī)關(guān)審議、批準(zhǔn)和監(jiān)督預(yù)算執(zhí)行。預(yù)算執(zhí)行。便于立法機(jī)關(guān)審查、批準(zhǔn)和監(jiān)便于立法機(jī)關(guān)審查、批準(zhǔn)和監(jiān)督，又具有前瞻性、連續(xù)性，督，又具有前瞻性、連續(xù)性，提高預(yù)算編制的質(zhì)量與科學(xué)性、提高預(yù)算編制的質(zhì)量與科學(xué)性、合理性。合理性。缺點(diǎn)缺點(diǎn)不利于將財(cái)政戰(zhàn)略置于中期的視角，不利于將財(cái)政戰(zhàn)略置于中期的視角，年末突擊花錢等年末突擊花錢等按預(yù)算作用的時(shí)限劃分按預(yù)算作用的時(shí)限劃分平衡預(yù)算平衡預(yù)算差額預(yù)算差額預(yù)算定義定義是指在預(yù)算編制、執(zhí)行過程中保持是指在預(yù)算編制、執(zhí)行過程中保持收入與支出基本相等。收入與支出基本相等。是指在預(yù)算編制過程中，為了是指在預(yù)算編制過程中，為了一定的政策目標(biāo)，使預(yù)算支出一定的政策目標(biāo)，使預(yù)算支出大于收入，有赤字，或者收入大于收入，有赤字，或者收入大于支出，有結(jié)余。大于支出，有結(jié)余。優(yōu)點(diǎn)優(yōu)點(diǎn)對于加強(qiáng)財(cái)政管理、完善