試論農(nóng)村集體經(jīng)濟審計應更加重視群眾參和

1、試論農(nóng)村集體經(jīng)濟審計應更加重視群眾參【摘要】近年來，隨著中央農(nóng)村政策的不斷深入, 農(nóng)村集體經(jīng)濟得到較快發(fā)展，同時，集體經(jīng)濟的發(fā)展模式也 趨于多樣化。如何開展農(nóng)村集體經(jīng)濟審計，保護農(nóng)民利益， 實現(xiàn)共同富裕和農(nóng)村經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展，維護農(nóng)村社會穩(wěn)定和 加強黨的基層政權建設，成為一個重大的現(xiàn)實問題。目前， 農(nóng)村審計經(jīng)過積極探索，取得了一定的成效，也積累了一定 的經(jīng)驗，但一個系統(tǒng)有效的農(nóng)村審計監(jiān)督體系尚未形成，農(nóng) 村財務管理的難度依然很大。本文通過分析現(xiàn)有農(nóng)村審計模 式，試圖論證在農(nóng)村審計中應該更加重視和依靠群眾的必要 性，藉以進一步完善農(nóng)村集體經(jīng)濟審計制度?！娟P鍵詞】農(nóng)村集體經(jīng)濟；農(nóng)村財務審計；群眾參與

2、； 試論1、現(xiàn)有農(nóng)村審計模式弊端分析目前，較多采取的農(nóng)村審計模式，是由農(nóng)經(jīng)部門（或其 內(nèi)設審計部門）對村級集體經(jīng)濟組織進行審計的模式。這種 模式主要依據(jù)的是1992年農(nóng)業(yè)部頒布的農(nóng)村合作經(jīng)濟內(nèi) 部審計暫行規(guī)定和吉林省農(nóng)村集體經(jīng)濟審計辦法來設 置的。這種模式下，縣級農(nóng)經(jīng)部門對村級財務開展例行審計、 信訪審計和委托審計，受上級農(nóng)經(jīng)部門和當?shù)卣p重領 導。這種審計模式其審計人員通常由農(nóng)經(jīng)人員兼任，村級代 理會計也有不少是鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)員兼任。這樣就形成農(nóng)村審計人 員既充當管理者，又充當監(jiān)督者，造成縣級農(nóng)村審計部門工 作量極大，審計風險也高，影響農(nóng)村審計監(jiān)督作用的充分發(fā) 揮。具體來說，當前農(nóng)村審計模式弊端

3、主要有：(1) 農(nóng)村審計組織體系尚不夠健全，缺乏經(jīng)常性的審 計監(jiān)督機制。根據(jù)吉林省農(nóng)村集體經(jīng)濟審計辦法規(guī)定， 縣級以上人民政府農(nóng)業(yè)行政主管部門負責本行政區(qū)域內(nèi)的 農(nóng)村審計工作。但近幾年來，農(nóng)村集體經(jīng)濟審計所往往疲于 應付轄區(qū)內(nèi)的突發(fā)事件，再加上人手緊缺、經(jīng)費有限等原因, 尚未很好地履行起對農(nóng)村審計工作的管理職權，尚未形成一 種上下聯(lián)動的農(nóng)村審計體系和經(jīng)常性的審計監(jiān)督機制。(2) 審計人員業(yè)務素質(zhì)不高，兼職現(xiàn)象較普遍。農(nóng)村 審計是一項政策性和專業(yè)性都很強的工作，要求審計人員具 備較高的業(yè)務能力、政策水平和良好的職業(yè)道德。但目前， 絕大多數(shù)是各鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)的農(nóng)經(jīng)干部和會計服務站代理會 計，這些人雖

4、然具備一定的財會知識，但是由于缺乏審計專 業(yè)培訓和實踐操作經(jīng)驗，很多人在審計工作開展過程中僅局 限于理賬算賬，羅列一些財務數(shù)據(jù)，對怎樣從審計角度來看 待問題、發(fā)現(xiàn)問題，特別是在調(diào)查研究、綜合分析和文字表 達能力方面都存在很大的欠缺。(3) 農(nóng)村審計行政執(zhí)法職能尚不明確，在審計辦案中 調(diào)查取證難，審計處理決定執(zhí)行難。因為農(nóng)村審計具有審計 對象多樣性、涉及范圍廣的特點，在審計實務中，往往要涉 及到許多與村社有經(jīng)濟業(yè)務往來關系的黨政機關、國家企事 業(yè)單位、個體私營企業(yè)等，但由于農(nóng)村審計沒有強有力的法 律作后盾，所以在審計調(diào)查取證中，往往得不到配合，致使 審計案件的查辦受到阻礙，審計處理決定的執(zhí)行比較

5、困難。 往往采取一種大事化小、小事化了的態(tài)度，從而降底了農(nóng)村 審計在廣大群眾心目中的權威性和可信度。(4) 審計程序不規(guī)范，審計技術方法和手段落后。有 些農(nóng)村審計工作開展過程中，操作程序不規(guī)范。有的甚至違 背審計獨立性原則，如有些地方在村干部離任審計時，只是 由該村代理會計根據(jù)報表簡單地羅列一下財務數(shù)據(jù)，根本就 起不到審計監(jiān)督的作用。另外目前農(nóng)村審計仍以事后查賬為 主，基本上還停留在就賬查賬的水平，對在會計資料中未能 反映的賬外行為，審計監(jiān)督就顯得乏力和無策。2、農(nóng)村審計更加重視群眾參與的必要性分析2.1依靠群眾可以分擔現(xiàn)有農(nóng)村審計制度的監(jiān)督成本目前農(nóng)村財務普遍實行會計委托代理制。這種制度要求

6、 代理會計獨立處理村級會計業(yè)務，進行會計核算和監(jiān)督，試 圖通過加強對會計人員的人事管理，來強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和農(nóng)經(jīng) 部門對村級財務的監(jiān)督和管理。但在實踐中，代理會計對村 內(nèi)事務了解不多，沒有否決權，且多為事后監(jiān)督，因此并不 能有效遏制某些村干部的違規(guī)行為。從內(nèi)部控制的角度看， 基于此的農(nóng)村審計是無法避免審計風險的發(fā)生的。會計委 托代理制的初衷是為了扭轉農(nóng)村財務管理混亂的局面，從一 開始就承擔了很大的責任，相應的也增加了制度實施的成 本。同樣，農(nóng)村審計這種自上而下的管理制度，是在特定形 勢下對特定資金的管理審計。它既具有政府審計的強制性， 有社會審計的受托性，也有內(nèi)部審計的多樣性和內(nèi)向性（審 計目的是

7、服務于農(nóng)村集體經(jīng)濟，審計范圍涉及農(nóng)民利益的方 方面面）。農(nóng)村審計的實施成本不僅僅是審計中心的設置和 運行成本，更大的制度成本和風險來自村級財務監(jiān)管的有效 性，關系到農(nóng)村大局的穩(wěn)定。因此，在自上而下的農(nóng)村審計 面臨極大的成本和不能輕易消除的控制風險時，應該考慮增 強底層對上層的監(jiān)督力量，讓基層的群眾參與到管理和監(jiān)督 中來，從而把管理和監(jiān)督事務及其成本向下分擔，以群眾監(jiān) 督來增強對個人行為的調(diào)節(jié)作用。由此，促使集體經(jīng)濟管理 者的行為動機注重輿論評價和長期后果，轉而走向自律，而 較少地依賴來自上級的監(jiān)督和控制。2.2當前農(nóng)村各階層的利益沖突可以通過讓群眾參與農(nóng) 村審計加以調(diào)節(jié)改革開放這些年來，農(nóng)村內(nèi)

8、部形成了日益復雜的階層關 系。各階層之間普遍存在信息不對稱，相互關系并不平等， 互惠合作和相互監(jiān)督很難建立。比如，普通群眾往往不信任 村干部的努力水平、決策水平等，一些工作條件、經(jīng)濟指標 和剩余的分配等更是很難統(tǒng)一。在農(nóng)村各類信訪中，反映村 級財務管理混亂及舉報村級干部經(jīng)濟違法違紀問題的占了 很大比例。處理這類信訪案（事）件，大多需要受托進行財 務審計。這時如果僅僅依靠會計代理中心提供的會計資料， 往往是不容易充分解決問題的。經(jīng)常會出現(xiàn)這樣的情況，村 民在審計結果出來后，認為沒有審出問題，沒有能夠處理一 些人，不滿意審計結果，甚至要求推翻重審。這種情況類似 于管理學中的縱向合作博弈由于缺少信任

9、基礎而不能求解。 在日本等國的管理實踐中，解決這一困境的辦法其實是我國 創(chuàng)造出來，但后來又棄之不用的“鞍鋼憲法”。它的內(nèi)容被 概括為”兩參一改三結合”：干部參加勞動，工人參加管理; 改革不合理的規(guī)章制度；工程技術人員、管理者和工人在生 產(chǎn)實踐和技術革新中相結合。其主旨是通過提供合作平臺， 建立一種相互信任理解的機制。借鑒這一思路，在農(nóng)村審計 中注意更多地讓群眾參與審計的全過程，使其能夠擁有對村 干部等管理者的違規(guī)行為的“報復”手段。另一方面，村干 部等在接受群眾審計監(jiān)督時，否決自己處于強勢的特權，表 現(xiàn)出合作意愿，從而削弱雙方的信息不對稱性，增進相互的 了解，也有利于化解矛盾，達成共識。2. 3滿足農(nóng)村群眾政治參與從而達到和諧社會目標當前對農(nóng)村特別是財務方面的管理，是偏于技術指向型 的，追求的是建立越來越多的制度來進行監(jiān)督管理。但制度 的實施依賴于激勵和約束的有效性，而且規(guī)章和禁令也會帶 來抵觸，往往在實施后沒有取得預期效果，反而產(chǎn)生更多的 不和諧因素。實際上，農(nóng)村中雖然產(chǎn)生階層分化，但還是'熟 人社會”，成員之間的聯(lián)系依然很強。在這樣的社會中，條 條框框過多其實是人為設置了成員間的溝通障礙，削弱了不 同利益主體的認同水平。也就是說，進一步