淺析預算執(zhí)行審計存在的問題與對策

1、淺析預算執(zhí)行審計存在的問題與對策【摘要】本文是課題組通過在黑龍江省開展大量調(diào)研，并參考各地市（縣）上報的財政預算執(zhí)行審計工作調(diào)研報告的基礎上，并在課題研究中開展了一個預算執(zhí)行審計項目的現(xiàn)場審計實踐，進而對目前全省預算執(zhí)行審計工作現(xiàn)狀進行分析、總結(jié)，針對預算執(zhí)行審計中存在的問題，提出建議，并對今后如何開展預算執(zhí)行審計工作提出設想。 【關(guān)鍵詞】預算執(zhí)行 審計 問題 對策 自審計法規(guī)定對本級財政進行審計以來，各級審計機關(guān)相繼開展了本級預算執(zhí)行審計，在審計內(nèi)容、方法上積累了一定的經(jīng)驗，財政審計工作也逐步走向規(guī)范化、法制化。本文通過分析目前預算執(zhí)行審計的工作現(xiàn)狀，研究存在的不足和亟待解決的問題，為新形勢

2、下深化財政審計，強化財政審計監(jiān)督提出建議。 一、預算執(zhí)行審計工作現(xiàn)狀 （一） 預算執(zhí)行審計結(jié)果“兩個報告”制度情況 自開展預算執(zhí)行審計以來，各級審計機關(guān)始終堅持執(zhí)行審計結(jié)果“兩個報告”制度，得到了地方人大和政府的關(guān)注和好評。近年來在報告中，各級審計機關(guān)注重分析研究，改變了以往單純就事論事、審計處理意見和整改建議缺乏系統(tǒng)性和針對性的局面。有的只是以查出認定的問題去說問題，管理和體制上的問題反映的少或深度不夠。另外由于受財政體制、地方利益和財政資金緊張等因素的影響，被審單位執(zhí)行審計結(jié)果“兩個報告”制度的情況的效果不十分明顯，有些問題是年年審，年年存在，如少做一般預算收入、擠占挪用專項資金、專項資金

3、未及時下?lián)?、預算資金撥付到非預算單位的問題。 （二）“上審下”與“同級審”情況 審計法規(guī)定“審計機關(guān)對本級各部門（含直屬單位）和下級政府預算的執(zhí)行情況和決算以及其他財政收支情況，進行審計監(jiān)督”。多年來，審計機關(guān)一直都堅持“上審下”與“同級審計”相結(jié)合，堅持對所屬縣（市）、區(qū)、鄉(xiāng)政府財政決算實施審計監(jiān)督，基本上兩年審一次。有的基層審計機關(guān)在“同級審”的同時就把下級財政的收支、轉(zhuǎn)移支付資金的撥付、支農(nóng)專項資金的指標等資料收集起來，做成底搞，實行一稿多用在對鄉(xiāng)級財政決算審計時即節(jié)省了時間、提高了工作效率、又減輕了被審計單位的負擔。 （三）不斷拓展審計范圍 拓展審計范圍，由傳統(tǒng)的一般性預算資金審計向完

4、整的政府性財政資金審計轉(zhuǎn)變。在財政預算執(zhí)行審計工作中，順勢拓展審計范圍，不僅看財政預算內(nèi)資金，還關(guān)注其他非稅性資金和國有資產(chǎn)收益；不僅看財政直管的資金，還關(guān)注其他部門掌管的政府性資金以及一些以公共項目為目的公共性資金。關(guān)注年度預算執(zhí)行的系統(tǒng)性，從預算編制、收入組織、資金撥付、預算執(zhí)行到使用的效果，沿著整個資金的走向，來審視財政資金運行質(zhì)量和存在的問題，反映和揭示宏觀和微觀層面的情況，提出合理化建議。 （四）不斷創(chuàng)新審計方法 搞好預算執(zhí)行審計。正確的審計方法非常重要，在總結(jié)老方法的同時不斷改革創(chuàng)新，取得了較好的效果。一是從賬戶入手，重點對單位的銀行賬戶及資金進行清理，在總結(jié)過去的經(jīng)驗教訓基礎上，

5、把握資金運動的全貌，檢查財政資金的真實性、合法性；二是從支出入手，揭示預算執(zhí)行不嚴和效益低下的問題，剖析產(chǎn)生問題的原因，通過審計，堵塞財政支出漏洞，使有限資金發(fā)揮最大效益；三是從強化管理入手，從制約權(quán)力和促進完善法規(guī)制度、內(nèi)控制度、規(guī)范預算管理、提高資金效益、建立公共財政制度的角度提出意見和建議，實現(xiàn)了審計效果的最大化。 （五）積極開展效益審計 隨著社會公眾更加關(guān)注財政資金的安全性和有效性，近幾年來,預算執(zhí)行審計由注重評價財政財務收支的真實、合法上，轉(zhuǎn)變到重點評價財政資金的效益上，將效益性審計和真實性、合法性審計有機地結(jié)合起來，努力探索切合實際的效益審計路子。各級審計機關(guān)按照上級的部署，對財政

6、支出中的重點項目、重點資金，積極開展效益審計。從項目的立項到資金的撥付使用及施工現(xiàn)場進行跟蹤問效，對立項是否合理、資金使用是否合規(guī)、資金使用的效率、效果、效益如何開展審計及審計調(diào)查，對存在的問題予以揭示，進行分析評價提出審計建議，進一步提高財政審計的整體效能。 （六）審計與審計調(diào)查相結(jié)合 審計調(diào)查具有開展方式靈活、調(diào)查范圍大、宏觀性強等特點，在預算執(zhí)行審計過程中，充分利用審計調(diào)查的特點，結(jié)合預算執(zhí)行審計的內(nèi)容，就專門問題開展審計調(diào)查。利用調(diào)查的結(jié)果充實預算執(zhí)行審計，全面掌握情況，揭示問題，分析問題產(chǎn)生的原因和癥結(jié)，有針對性地提出建議，促進提高財政資金的管理水平和使用效益，維護國有資產(chǎn)安全，在更

7、高層次上發(fā)揮審計監(jiān)督的作用，深化預算執(zhí)行審計的內(nèi)容，拓展和豐富審計成果，提高審計效率。 （七）充分利用計算機審計技術(shù) 計算機審計技術(shù)是現(xiàn)代審計不可缺少的重要審計技術(shù)與方法。預算執(zhí)行審計所涉及的被審計對象，如財政、地稅、金庫等部門大多使用計算機進行制證、記賬和編報，其大部分會計核算資料都是通過計算機處理系統(tǒng)輸出的，在此情況下，審計人員仍采用傳統(tǒng)的手工審計方式，就難以達到審計目的。因此，在預算執(zhí)行審計中充分掌握和利用計算機審計技術(shù)，把它當成一種新的強有力的工具來使用，將大大提高審計質(zhì)量和審計工作效率。 二、新形勢對“本級審”的要求 （一） 真實性、合法性與效益性并重 當前，預算執(zhí)行審計不僅重視評價

8、財政財務收支的真實性和合法性，對效益性也非常重視。隨著部門預算、國庫集中收付、政府采購和財政轉(zhuǎn)移支付等政策的推出，預算剛性進一步增強，管理透明度、約束力進一步加大，違紀違規(guī)問題逐漸減少，使審計機關(guān)可以更多的關(guān)注效益性審計。同時，政府和社會公眾對財政資金的使用效益越來越關(guān)注，這就要求我們在查錯糾弊的同時，應更多地注重檢查資金使用效益情況，適時開展效益審計，把查錯糾弊與績效評價相結(jié)合，既揭露不真實、不合法的違紀違規(guī)問題，又對財政資金使用的效益性作出評價，全面完整地實現(xiàn)真實、合法、效益的審計目標。 （二） 調(diào)整審計重點和內(nèi)容 財政體制改革后，財政審計的內(nèi)涵和外延有了相當大的擴展，財政審計必須作出必要

9、的調(diào)整，以找準審計工作的定位。首先，國庫集中收付制度實施后，應把審計重點放在對國庫資金資金集中收付上來，重點檢查稅收等各項財政收入和繳庫方式、程序是否合規(guī)，集中支付的資金有無不按預算程序支付。其次，對政府采購進行審計，應重點檢查采購計劃和預算編制是否合規(guī)，是否嚴格執(zhí)行采購計劃和預算，招投標方式和評審程序是否合規(guī)，采購資金是否按現(xiàn)行法規(guī)撥付與使用。再次，對部門預算執(zhí)行審計要把重點放在部門專項事業(yè)費及財政?？罘矫?，重點檢查被審計部門預算編制是否合理，項目預算是否經(jīng)過科學論證，事業(yè)支出及?？钪С鍪欠癜搭A算執(zhí)行。最后，要切實加強對轉(zhuǎn)移支付的審計，對一般性轉(zhuǎn)移支付應把稅收返還和結(jié)算補助作為審計監(jiān)督重點，

10、對專項轉(zhuǎn)移支付則重點審查?？钔断蚴欠裾_，使用是否合規(guī)。 （三）轉(zhuǎn)變審計方式 目前財政政策的主要特點就是整個預算過程從編制到執(zhí)行再到結(jié)果全部規(guī)范化、制度化，這既為實施對預算編制、執(zhí)行和決算全過程的監(jiān)督提供了制度基礎，也給審計工作提出了新的要求。因此要轉(zhuǎn)變預算執(zhí)行審計的方式，緊緊圍繞“預算執(zhí)行”這一核心來開展，以人大批準的年度預算為審計依據(jù)，對照檢查預算執(zhí)行情況，從預算執(zhí)行結(jié)果審計出發(fā)，逆向延伸到預算執(zhí)行和預算編制，逐步實現(xiàn)從單一的事后審計轉(zhuǎn)為事前、事中審計和事后審計相結(jié)合，從單一的靜態(tài)審計轉(zhuǎn)變?yōu)閯討B(tài)審計和靜態(tài)審計預算執(zhí)行情況為基礎的預算執(zhí)行審計模式，把財政“本級審”與“上審下”有機地結(jié)合起來，

11、實現(xiàn)對財政資金運動的全過程監(jiān)督。 （四）改進審計技術(shù)和手段 推行部門預算和國庫集中收付后，計算機技術(shù)得到廣泛應用，作為審計機關(guān)必須應用計算機技術(shù)實施審計監(jiān)督，逐步建立健全審計管理信息數(shù)據(jù)庫，大力推廣普及計算機審計技術(shù)，建立審計機關(guān)與被審計單位之間的局域網(wǎng)，增強審計機關(guān)在信息化條件下實施審計監(jiān)督的能力，從單一現(xiàn)場審計轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)場審計與遠程審計相結(jié)合，提高審計效率，擴大審計監(jiān)督威懾力。 三、預算執(zhí)行審計中存在的問題 （一）部門預算編制不科學、不透明、不具體 目前部門預算尚處于初級階段，預算編制方法不科學、不透明、不具體，存在著政府收支沒有全部納入預算，預算追加頻繁、專項預算過多，留有過去基數(shù)加增長的

12、預算編制痕跡。有時往往體現(xiàn)為形式是部門預算，而實質(zhì)仍是基數(shù)加增長，這就造成預算執(zhí)行隨意性，損害了預算的嚴肅性。 1、綜合預算未能真正實現(xiàn)。編制部門預算以來，雖然預算內(nèi)外資金的結(jié)合有了一定進步，但還很不徹底。財政在安排部門的年度預算時，對預算內(nèi)外資金如何有機結(jié)合考慮較少，也缺乏有效手段。預算外資金仍遵循一定比例調(diào)控后，由收繳部門使用的做法。各單位經(jīng)費還存在苦樂不均的現(xiàn)象。預算外資金預算支出的編制較粗，財政管理也相對粗放。在預算外資金的收支管理中，有些部門一直將預算外資金視為自有資金。這種觀念，使部門在編制預算外資金支出預算時，不完全以部門的事業(yè)發(fā)展為依據(jù)，而主要是依據(jù)取得預算外資金收入規(guī)模。因此

13、，預算外資金管理未能實現(xiàn)真正的收支脫鉤。 2、部門預算編制改革與相關(guān)制度不銜接，甚至互相矛盾。首先是預算編制時間與財政年度不銜接。目前部門預算要求提前一年到半年進行編制，但下一年度的工作任務、目標計劃等，各部門都是在當年初進行布置，收支計劃和許多專項支出由于目標任務不具體，細化不了，預計不準。特別是轉(zhuǎn)移支付縣，有些上級資金年初確定不了，也難以編制下一年度的部門預算。而且，預算編制時間的提前造成不可預見性的支出，導致預算執(zhí)行中追加追減的情況經(jīng)常發(fā)生。其次，零基預算的原則與國家有關(guān)法定支出政策之間有矛盾。比如，科技、教育、農(nóng)業(yè)部門等，國家和中央有關(guān)部門都有增長幅度或占支出比重要求，實質(zhì)上就是基數(shù)加

14、增長，與零基預算的原則相矛盾。 3、部門觀念轉(zhuǎn)變難。預算編制質(zhì)量低。有一些部門對預算改革的重要意義認識不足，預算編制中的各項工作準備不充分，不能適應早編預算和細化項目預算的要求，突出表現(xiàn)為：有資金分配權(quán)的部門不能根據(jù)部門預算改革要求，在預算編制階段將項目預算落實到具體項目和使用單位，使得年初預算到位率低，預算執(zhí)行進度慢，財政資金使用效益低；沒有按照省級政府集中采購目錄編制政府采購預算；納入預算管理的行政事業(yè)性收費、罰沒收入、政府性基金和預算外資金收入計劃測算不準確，與實際完成數(shù)出入較大；不能堅持先重點后一般的原則，使部門預算留下硬缺口；習慣于過去基數(shù)加增長的老辦法，不能適應零基預算的要求。這些

15、問題導致預算編制的及時性和準確性較差，預算約束力不強、專項資金追加較多。 （二）審計人力資源與審計任務的不匹配 預算執(zhí)行審計工作量大，審計內(nèi)容多，審計面廣，政策性強，這就要求有一批具備知識、技能和經(jīng)驗的審計人員。從審計機關(guān)的現(xiàn)狀看，人力資源是制約審計工作的一個因素。審計人員數(shù)量不足與分布不均是存在和不可忽視的問題：一是人員結(jié)構(gòu)不盡人意。從年齡看，屬“倒寶塔”型，老年、中年多，年輕人少；從能力看，“守攤型”、“業(yè)務型”多，開拓型、復合型人才少。加上受編制的限制，高素質(zhì)的人才進不來，不適合做審計工作的人又出不去。二是由于當前各級黨委、政府對審計工作很重視，審計任務很重，繁重的業(yè)務與人手不夠已成為一

16、對尖銳對立的矛盾，尤其是預算執(zhí)行審計，時間緊、任務重更是突出。由于受財政決算時間限制，每年2月份出決算報告，中間一個春節(jié)，而決算報告數(shù)字要反復調(diào)整，平衡收入支出的控制規(guī)模。各專業(yè)審計項目的完成時間多數(shù)在本級預算審計報告形成之后，如不含概專業(yè)審計，則缺一項內(nèi)容，含概時間又來不及，不可避免會產(chǎn)生應付心理，很難滿足對延伸審計的質(zhì)量要求。 （三）“兩個報告”制度“格式化”的問題 預算執(zhí)行審計執(zhí)行“兩個報告”制度，總的講“兩個報告”份量重，人大和政府都非常重視，但存在著過于“格式化”的問題，有些方面只是以查出認定的問題去說問題，“苗頭性”、“傾向性”的問題，管理和體制上的問題反映的少或深度不夠。因此，要

17、切實提高審計結(jié)果報告和審計工作報告的質(zhì)量。要改進以往“兩個報告”的內(nèi)容和體例，注重抓“事實、法理、案例”三個環(huán)節(jié)，同時要將效益審計以及“苗頭性”、“傾向性”的問題充實到報告中去，反映真實情況，揭示突出問題，進一步注重宏觀前瞻性和引導性，加大理性分析的深度、高度和力度，針對審計查出的問題提出可操作的具體意見、建議和舉措。使“兩個報告”真正成為人大、政府加強預算管理和監(jiān)督服務的重要途徑，使財政審計的地位和作用充分顯現(xiàn)，使財政審計這一國家審計的永恒主題為全面建設小康社會、開創(chuàng)中國特色社會主義事業(yè)新局面發(fā)揮積極作用。 （四）監(jiān)督范圍和內(nèi)容未完全到位，在監(jiān)督的力度和措施上存在一定的不足 從現(xiàn)有財政體制來

18、講，地方預算收入由財政局、地稅局、國稅局3家組織完成，國稅局不在地方審計監(jiān)督的范圍之內(nèi)，只能以國庫入庫數(shù)為準，增值稅在地方財政收入中占較大比重，不經(jīng)審計，地方審計機關(guān)對這部分收入的征管情況說不清楚，這給地方審計機關(guān)開展預算執(zhí)行審計帶來一定工作難度，也不利于審計監(jiān)督作用的發(fā)揮。這些監(jiān)督空白點是深化預算執(zhí)行審計的較大障礙。從監(jiān)督的力度和措施上來說，審計處理力度不夠，特別是對一些違紀違規(guī)問題的處理上，出現(xiàn)左右為難的現(xiàn)象。均與本級政府的財力狀況、財政意志、政府行為、財政利益呈直接關(guān)系，影響政府對地方經(jīng)濟發(fā)展的構(gòu)思和布局。為此，地方審計機關(guān)要體現(xiàn)獨立行使審計監(jiān)督權(quán)，運用法定依據(jù)進行糾正是不太現(xiàn)實的。處理

19、的大多數(shù)如隔靴騷癢，既無關(guān)地方財政利益，又無關(guān)違規(guī)制約的問題。最后形成的報告大部分是委婉、柔和，與審計監(jiān)督的要求相差較大距離。二是延伸審計力度不夠，延伸審計在面上達不到要求，審計大多是"點到為止"，主要是由于受審計力量及審計時間的限制。 四、深化預算執(zhí)行審計的對策思考 (一)審計切入點前移，向預算編制延伸，探索對預算編制的科學性、合理性的審計 一是審計工作應提前介入部門預算編制工作，在財政預算編制完成后，向人民代表大會提請之前，對報批的預算從科學性、合理性和細化的程度等方面預先進行審查并出具意見。從而使預算執(zhí)行真正做到事前、事中、事后全過程監(jiān)督，以有效約束預算過粗、待分解預

20、算數(shù)過多，以及未預算到具體單位和項目的行為。 二是審查預算單位編制部門預算的定員定額標準是否科學、合理和符合實際，所有預算支出是否嚴格按規(guī)定標準和列入相應科目預算，部門預算收入支出是否真實，并對資金跟蹤問效，促進部門編制科學合理的預算，嚴格執(zhí)行預算，加強管理，努力降低行政成本，提高工作效率。 三是加強預算外資金管理，促進執(zhí)行“收支兩條線”規(guī)定，防止國有資產(chǎn)流失。如將公安、工商、計生、環(huán)保、林業(yè)等部門的行政性收費和罰沒收入納入預算管理，取消部門罰款返還比例政策，對以前年度的罰沒款及時清理納入國庫，加強預算約束力。 (二)加強業(yè)務學習和培訓，整合審計資源，樹立全局意識，形成合力，提高預算執(zhí)行審計能

21、力 加強業(yè)務學習和培訓,不斷提高審計監(jiān)督人員的素質(zhì)。這就要求:第一,審計監(jiān)督人員加強政治經(jīng)濟理論學習,充分領(lǐng)會黨在社會主義市場經(jīng)濟條件下的相關(guān)政策、方針及財經(jīng)法規(guī),合理地盡到嚴格監(jiān)督的職責;第二,財政審計監(jiān)督人員要注意在業(yè)務上進行認真系統(tǒng)的專業(yè)學習和技能培訓,不斷提高業(yè)務水平,尤其強化對部門預算知識的學習,以便能真正履行對部門預算執(zhí)行活動情況的審計職責;第三,強化審計結(jié)論報告的約束機制,促使審計人員在審計工作中能夠保持客觀公正的立場,避免因人情因素而拿國家的財產(chǎn)物資做交易的違法現(xiàn)象,提高審計報告的合法性、公正性及準確性,以確保審計工作的嚴肅性,充分有效地發(fā)揮審計作用。 預算執(zhí)行審計是一項龐大的

22、系統(tǒng)工程，如不加以精心組織協(xié)調(diào)、搞好分工，僅靠財政審計部門的力量很難取得預期效果。因此預算執(zhí)行審計要樹立“大財政、一盤棋”審計模式，突出預算執(zhí)行審計工作地位，不斷加強預算執(zhí)行審計工作領(lǐng)導。在審計組織和實施上要有效整合審計資源，做到財政審計與專業(yè)審計有機結(jié)合，實行統(tǒng)一領(lǐng)導、統(tǒng)一方案、統(tǒng)一分工、共同實施。在審計對象與審計內(nèi)容上，將分配資金的財政部門、一、二級預算單位以及其他參與預算執(zhí)行的單位作為一個整體，按照資金流向開展全過程一條龍審計。在審計結(jié)果報告上，將各專業(yè)審計審計部門的預算執(zhí)行審計情況納入預算執(zhí)行審計范疇，統(tǒng)一匯總，歸集和綜合分析，形成內(nèi)容完整的審計結(jié)果報告，提高預算執(zhí)行審計能力。 （三）強化人大和社會監(jiān)督作用，實行審計公告制度 預算審計報告通過提交人大審核批準后,在電視、報刊等新聞媒體予以公告,一方面激勵有問題的被審計單位盡快進行整改,另一方面又能對其他部門或單位起到一定的告戒作用,以實現(xiàn)政府各部門自覺執(zhí)行會計法、預算法以及行政事業(yè)單位財