糧食安全存在的問題及其對策

1、糧食安全存在的問題及其對策摘 要： 確保糧食安全不僅是實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)平穩(wěn)發(fā)展的基礎(chǔ)，而且是保證國家經(jīng)濟(jì)安全 的關(guān)鍵。 在經(jīng)濟(jì)全球化的背景下， 影響我國糧食安全的國際因素與國內(nèi)因素相互交錯(cuò)， 進(jìn) 步加劇了我國糧食安全形勢的不確定性和復(fù)雜性。 本文深入地分析了當(dāng)前我國糧食安全存在 的問題，認(rèn)為解決當(dāng)前我國的糧食安全問題， 應(yīng)該立足于國內(nèi)，必須堅(jiān)持自給為主，進(jìn)口調(diào) 劑為輔的原則， 充分發(fā)揮好市場 “無形手”和政府“有形手”作用， 提出了通過采取多方面 的政策措施，加強(qiáng)農(nóng)業(yè)，發(fā)展糧食生產(chǎn)，來保障我國的糧食安全 。關(guān)鍵詞： 糧食安全、主要問題、原則、政策建議糧食安全的概念是在 20世紀(jì) 70 年代初期由于

2、世界性的糧食危機(jī)而提出來的。 1983 年 4 月，聯(lián)合國糧農(nóng)組織對糧食安全的定義是“保證所有人在任何時(shí)候都 能得到為了生存和健康所需要的足夠食品。 ”曾任糧農(nóng)組織總干事的薩烏馬 1984 年提出了糧食安全的概念： “糧食安全的最終目標(biāo)應(yīng)該是，確保所有的人在任何 時(shí)候既能買得到又能買得起他們所需要的基本食品。 ”民以食為天，糧食是人類 生存和發(fā)展的基礎(chǔ)， 糧食安全關(guān)系到社會(huì)穩(wěn)定。 近幾年來，國家十分關(guān)注“三農(nóng)” 問題，特別是糧食問題，先后出臺(tái)了一系列惠民政策，逐步加大了對“三農(nóng)”的 投入。糧食作為農(nóng)業(yè)的主要產(chǎn)品在糧食直補(bǔ)、 良種補(bǔ)貼、 綜合補(bǔ)貼等惠民政策的 引導(dǎo)下，種植面積基本穩(wěn)定， 糧食產(chǎn)量

3、穩(wěn)中有升， 為確保國家穩(wěn)定發(fā)揮了重要作 用。但是糧食安全工作仍然存在一些較為嚴(yán)重的問題。一、糧食安全存在的主要問題（一）耕地?cái)?shù)量逐漸減少，影響糧食安全。耕地是發(fā)展糧食生產(chǎn)的基本條件之一。 近年來由于農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整， 非農(nóng)建 設(shè)占用耕地， 耕地開墾后備資源有限， 導(dǎo)致耕地?cái)?shù)量不斷減少。 產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整是 農(nóng)民提高經(jīng)濟(jì)收入的一條新途徑， 很多農(nóng)民將耕地改種經(jīng)濟(jì)作物， 挖塘養(yǎng)魚， 發(fā) 展畜禽養(yǎng)殖。 農(nóng)民的收入得到了提高， 但是嚴(yán)重減少糧食生產(chǎn)面積， 保護(hù)耕地和 糧食安全生產(chǎn)、 農(nóng)民增收之間成為新的矛盾， 同時(shí)非農(nóng)建設(shè)占用耕地的進(jìn)度逐年 加大，土地供需矛盾日益突出。 再者受環(huán)境土質(zhì)等多方面的影響， 能

4、開墾為耕地 的荒地極為有限，開墾的耕地受土質(zhì)環(huán)境的影響， 很難達(dá)到被占耕地的同等質(zhì)量。（二）農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境惡化，旱災(zāi)頻繁發(fā)生，加大了發(fā)展糧食生產(chǎn)的難度。 伴隨著現(xiàn)代化建設(shè)和經(jīng)濟(jì)的高速增長， 我國面臨的干旱缺水和生態(tài)環(huán)境惡化的 威脅日益嚴(yán)重。 我國是一個(gè)農(nóng)業(yè)用水大國， 農(nóng)業(yè)用水約占全部用水量的 70%以上。 我國又是水資源嚴(yán)重短缺的國家之一， 干旱缺水已成為我國農(nóng)業(yè)特別是糧食生產(chǎn) 發(fā)展的重要制約因素。 在過去的 55 年間，我國平均每年農(nóng)田受災(zāi)面積超過 30000 萬畝，其中成災(zāi)面積約 13000 萬畝；在成災(zāi)面積中，旱災(zāi)占 46。7%，洪澇災(zāi)害 占 34.3%，可見旱災(zāi)對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的威脅較為嚴(yán)重。

5、 特別是近年來， 旱災(zāi)頻繁發(fā)生， 對糧食生產(chǎn)的影響呈增加趨勢， 干旱缺水將是今后一段時(shí)期內(nèi)制約我國糧食生產(chǎn) 發(fā)展的一個(gè)重要因素。（三）種糧收益低，嚴(yán)重制約農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，影響糧食安全。糧食是一項(xiàng)社會(huì)效益大， 經(jīng)濟(jì)效益差的產(chǎn)品， 與種其他經(jīng)濟(jì)作物相比有較大 的差距。近些年來， 由于糧食價(jià)格的持續(xù)走低， 農(nóng)民種糧的純收益大幅度降低甚 至出現(xiàn)虧本現(xiàn)象， 嚴(yán)重影響了農(nóng)民種糧的積極性， 導(dǎo)致許多農(nóng)民棄農(nóng)經(jīng)商或外出 打工，出現(xiàn)了糧田被撂荒的情況。 19941996 年國家連續(xù)三年提高糧食收購價(jià) 格，提價(jià)幅度高達(dá) 40%。糧食收購價(jià)格的上漲， 極大地刺激了農(nóng)民的種糧積極性。 1997年以后，受糧食市場供大

6、于求的影響，糧食價(jià)格持續(xù)下跌。到2000 年，糧食定購價(jià)格已降至 1994 年的水平，而糧食市場價(jià)格已低于 1994年水平，農(nóng)民種 糧已基本無利可圖。 農(nóng)民對糧價(jià)下跌的直接反應(yīng)就是減少糧食種植面積， 而改種 經(jīng)濟(jì)效益較高的其它作物。 今后， 隨著糧食市場的完全放開， 糧食價(jià)格波動(dòng)將更 趨頻繁， 糧食播種面積、 總產(chǎn)量也將隨之調(diào)整。 如果糧農(nóng)響應(yīng)國家的號(hào)召為了保 證國家糧食安全就必須多種糧食， 少種經(jīng)濟(jì)作物， 而多種糧食就要意味著犧牲種 糧農(nóng)民，特別是糧食主產(chǎn)區(qū)農(nóng)民的部分利益。 同時(shí)糧食產(chǎn)量目前還沒有擺脫“靠 天收”的局面，糧農(nóng)收入受氣候和市場因素制約很不穩(wěn)定，直接制約糧農(nóng)收入， 影響糧農(nóng)種糧積

7、極性。（四）政府支持糧食生產(chǎn)的政策體系不完善，影響糧食安全。長期以來， 國家不是把解決農(nóng)民問題放在第一位， 而是把解決農(nóng)業(yè)問題放在第 一位。當(dāng)糧食等農(nóng)產(chǎn)品供不應(yīng)求時(shí)， 就采取一定的政策來提高農(nóng)民種糧收入， 調(diào) 動(dòng)農(nóng)民生產(chǎn)積極性， 短期內(nèi)， 農(nóng)民收入增幅較高， 糧食產(chǎn)量有所提高甚至大幅度 提高；而當(dāng)糧食等農(nóng)產(chǎn)品供給情況好轉(zhuǎn)時(shí)， 政策就會(huì)有所改變， 導(dǎo)致農(nóng)民收入減 少，種糧積極性下降，糧食產(chǎn)量也隨之下滑甚至大幅度下降。 2004 年以來，由 于減免了農(nóng)業(yè)稅、對種糧農(nóng)民進(jìn)行補(bǔ)貼，出臺(tái)糧食收購最低保護(hù)價(jià)、農(nóng)機(jī)補(bǔ)貼、 良種補(bǔ)貼等一系列有助于促進(jìn)農(nóng)民種糧積極性的政策， 糧食產(chǎn)量大幅提高， 但有 些政策在落

8、實(shí)中都打了折扣， 農(nóng)民沒有得到應(yīng)有的補(bǔ)償。 如有些地方的農(nóng)機(jī)補(bǔ)貼 農(nóng)民只享受了一半的實(shí)惠， 還有一半被農(nóng)機(jī)生產(chǎn)企業(yè)、 經(jīng)銷商和農(nóng)機(jī)主管部門層 層盤剝了。如國家對農(nóng)資生產(chǎn)企業(yè)進(jìn)行了補(bǔ)貼， 但農(nóng)資生產(chǎn)企業(yè)并沒有降低價(jià)格， 農(nóng)資價(jià)格仍然居高不下，這部分資金沒有真正發(fā)揮穩(wěn)定農(nóng)資價(jià)格的作用。（五）糧食消費(fèi)需求呈剛性增長，消費(fèi)結(jié)構(gòu)矛盾日益突出。進(jìn)入 21 世紀(jì)以來，受人口增長，人均消費(fèi)水平的的提高，城鄉(xiāng)人口結(jié)構(gòu)變化 等因素的影響， 我國糧食消費(fèi)需求呈剛性增長態(tài)勢。 從趨勢來看， 口糧消費(fèi)多年 來一直比較平穩(wěn)， 飼料和工業(yè)用糧增長較快。 特別是近年來， 隨著能源價(jià)格的上 漲，生物燃料產(chǎn)業(yè)的崛起，工業(yè)用糧增長

9、加劇。再者，我國糧食的品種消費(fèi)結(jié)構(gòu) 矛盾逐步呈現(xiàn)： 小麥消費(fèi)需求穩(wěn)中略增， 但品種質(zhì)量有待提高； 大米需求逐步提 高，但南方水田減少，水稻種植面積下降，恢復(fù)和穩(wěn)定生產(chǎn)難度很大，稻米供需 矛盾日益加??；養(yǎng)殖業(yè)、工業(yè)用玉米增加，玉米供需關(guān)系趨緊；大豆、食用植物 油口依存度逐年提高，保持結(jié)構(gòu)平衡面臨新壓力。（六）糧食儲(chǔ)備情況發(fā)生變化， 其吞吐調(diào)節(jié)糧食市場的能力有所下降。糧食儲(chǔ)備量以及政府對市場的調(diào)控能力是確保糧食安全的重要方面。 通過國家 儲(chǔ)備糧的吞吐是政府調(diào)控糧食市場的重要手段， 1994 年我國糧食市場出現(xiàn)波動(dòng) 時(shí)，國家就是通過采取及時(shí)拋售儲(chǔ)備糧、 增加市場糧食有效供給的措施， 很快抑 制住了食

10、品價(jià)格上漲的勢頭。 目前我國糧食儲(chǔ)備情況發(fā)生了較大變化， 儲(chǔ)備糧的 重要性顯得日益突出。過去我國糧食儲(chǔ)備主要分為四個(gè)部分，即糧食收儲(chǔ)企業(yè)、 農(nóng)民、城市居民和食品加工企業(yè)各儲(chǔ)備一部分糧食，形成了多層次、多成分、多 渠道的社會(huì)糧食儲(chǔ)備體系。 而現(xiàn)在城市居民、 食品加工企業(yè)和發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)民都 不儲(chǔ)備糧食了， 社會(huì)存糧主要由儲(chǔ)備糧和糧食主產(chǎn)區(qū)的農(nóng)民存糧組成， 儲(chǔ)備糧的 多寡成為糧食市場是否穩(wěn)定的重要標(biāo)志。 前幾年糧食儲(chǔ)備雖然處于歷史較高水平， 但糧食庫存的品種、 質(zhì)量、地域分布與市場需求狀況存在著較大的矛盾。 衡量糧 食安全的一個(gè)重要方面就是糧食的可獲取性， 糧食可獲取性差， 其滿足市場需求 的能力亦

11、差。（七）加入WTC以后，我國農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)的脆弱性更加突出由于我國農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化程度低， 生產(chǎn)成本相對較高， 農(nóng)產(chǎn)品特別是糧食在國際市 場上競爭能力較弱。 國外糧食流入國內(nèi)， 必將沖擊我國的糧食市場， 導(dǎo)致糧食價(jià) 格的進(jìn)一步下跌， 農(nóng)民增收將面臨更加困難的局面。 近年來， 我國糧食生產(chǎn)成本 呈逐年遞增的趨勢， 小麥、玉米、大豆等主要糧食品種的國內(nèi)市場價(jià)格已高出國 際市場價(jià)格。目前，我國小麥國內(nèi)市場價(jià)格比國際市場價(jià)格每噸高 200 元左右， 玉米每噸高 250 300 元，秈米每噸高 150 200 元。這些數(shù)據(jù)表明我國糧食產(chǎn)品 在國際市場上已不具有價(jià)格競爭優(yōu)勢。二、關(guān)于加強(qiáng)糧食安全的對策建議（一）建立

12、嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度耕地是保障糧食安全的基礎(chǔ)。 對耕地要合理開發(fā)利用， 既要切實(shí)保護(hù)耕地， 反 對亂占濫用耕地， 也要反對通過毀林開荒等不適當(dāng)?shù)氖侄螖U(kuò)大耕地。 為確保糧食 安全，必須執(zhí)行最嚴(yán)格的耕地保護(hù)政策。 中央政府必須要有強(qiáng)硬的手段來進(jìn)行調(diào) 控，促使地方各級(jí)政府嚴(yán)格遵守非農(nóng)占地的審批權(quán)限和審批程序， 自覺執(zhí)行土地 占用規(guī)劃，對己納入基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)范圍的耕地， 嚴(yán)格加以保護(hù)， 不擅自改變用 途或轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地。 要研究制定相關(guān)激勵(lì)政策， 鼓勵(lì)城鎮(zhèn)建設(shè)更多地占用非耕地 資源。要從保障農(nóng)民的土地權(quán)益入手， 改革土地征用制度， 合理控制土地征用規(guī) 模，確保糧食種植面。（二）加大農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)力度。推

13、動(dòng)主產(chǎn)區(qū)農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)： 一是加大上下聯(lián)動(dòng)力度。 實(shí)行財(cái)政涉農(nóng)資金整 合，進(jìn)一步加強(qiáng)政策宣傳，統(tǒng)一思想認(rèn)識(shí)，強(qiáng)化組織領(lǐng)導(dǎo)，增強(qiáng)其工作的自覺性 和主動(dòng)性。二是切實(shí)改革資金分配管理辦法。 目前涉農(nóng)資金范圍較廣， 種類較多， 而且規(guī)模越來越大， 管理要求越來越嚴(yán)格， 客觀上增加了資金整合工作難度， 必 須循序漸進(jìn)， 逐步推開。對各類財(cái)政支農(nóng)專項(xiàng)資金要進(jìn)行清理歸類， 該保留的保 留，該合并的合并，資金性質(zhì)相近的切實(shí)實(shí)行整合使用。（三）建立對糧食補(bǔ)貼的長效機(jī)制。農(nóng)民問題是“三農(nóng)”問題之本，糧食安全歸根到底取決于農(nóng)民的生產(chǎn)積極性。 因此，要保證糧食安全，就要護(hù)農(nóng)民的種糧積極性，就要保持糧食惠農(nóng)補(bǔ)貼政策

14、的連續(xù)性和穩(wěn)定性，同時(shí)隨著國力的增強(qiáng)要進(jìn)一步加大補(bǔ)貼金額， 提高糧農(nóng)收入， 這是實(shí)現(xiàn)我國糧食安全問題的關(guān)鍵所在。（四）進(jìn)一步完善強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策，不斷提高種糧比較效益。在全面評估對種糧農(nóng)民各項(xiàng)財(cái)政補(bǔ)貼政策的基礎(chǔ)上， 進(jìn)一步完善財(cái)政補(bǔ)貼政策 和辦法，逐年較大幅度增加對農(nóng)民種糧的財(cái)政補(bǔ)貼規(guī)模， 形成以“增加農(nóng)民收入” 和“增加糧食產(chǎn)量”為雙重目標(biāo)的完備的財(cái)政政策體系。同時(shí)，完善糧食最低收 購價(jià)政策，根據(jù)每年糧食成本收益調(diào)查核算的結(jié)果，科學(xué)制定糧食最低收購價(jià)， 更好地發(fā)揮市場價(jià)格對糧食生產(chǎn)的調(diào)節(jié)作用。（五）建立對糧食主產(chǎn)區(qū)的投入傾斜機(jī)制。多年來，我國是采取農(nóng)業(yè)支持工業(yè)，農(nóng)村支持城市的政策，使國家有了很快

15、 的發(fā)展，“三農(nóng)”做出了很大的貢獻(xiàn)和犧牲。 保證國家糧食安全，是中國的大政 方針，國家應(yīng)進(jìn)一步加大對糧食主產(chǎn)區(qū)的投入，改善糧食主產(chǎn)區(qū)的生產(chǎn)條件、倉 儲(chǔ)條件和運(yùn)輸條件，使糧食主產(chǎn)區(qū)在保障我國糧食安全中發(fā)揮更加重要的作用。 同時(shí)還應(yīng)出臺(tái)政策，鼓勵(lì)糧食主產(chǎn)區(qū)與主銷區(qū)的協(xié)作，發(fā)揮各自的優(yōu)勢，形成產(chǎn)、 銷對口協(xié)作與支持，并逐漸形成國家、產(chǎn)區(qū)、銷區(qū)三方共同承擔(dān)的糧食安全責(zé)任 體制和機(jī)制，千方百計(jì)保護(hù)和調(diào)動(dòng)糧食主產(chǎn)區(qū)政府、部門和農(nóng)民的種糧積極性。要盡快出臺(tái)糧食主產(chǎn)區(qū)農(nóng)民種植糧食與經(jīng)濟(jì)作物的差價(jià)補(bǔ)貼政策，增加農(nóng)民收入,提高農(nóng)民種糧的積極性，確保國家糧食安全。國家對糧食主產(chǎn)區(qū)和糧農(nóng)的激勵(lì)政 策，也要進(jìn)一步加大力

16、度，有些應(yīng)該直接補(bǔ)貼給農(nóng)民，變暗補(bǔ)為明補(bǔ)，激發(fā)種糧 積極性，降低種糧成本。（六）加大科技創(chuàng)新投入，提高農(nóng)業(yè)科技貢獻(xiàn)率。增加農(nóng)業(yè)科研投入，推進(jìn)建立以政府為主導(dǎo)的多元化、多渠道農(nóng)業(yè)科研投入機(jī) 制。積極推廣病蟲害防治技術(shù)、測土配方施肥、節(jié)水灌溉技術(shù)、防災(zāi)減災(zāi)保護(hù)性 耕作技術(shù)和避災(zāi)技術(shù)、農(nóng)業(yè)機(jī)械化技術(shù)等一大批新技術(shù)，加快培育一批具有自主 知識(shí)產(chǎn)權(quán)的優(yōu)良品種和配套栽培技術(shù)， 進(jìn)一步提高農(nóng)業(yè)科技貢獻(xiàn)率。加大大型農(nóng) 機(jī)具的推廣應(yīng)用，重點(diǎn)解決糧食主產(chǎn)區(qū)大型農(nóng)機(jī)購置和配套問題。（七）完善糧食儲(chǔ)備、流通體制，加快糧食市場體系建步伐，充分發(fā) 揮市場配置農(nóng)業(yè)資源的功能。要充分發(fā)揮好儲(chǔ)備糧在調(diào)節(jié)供求、 穩(wěn)定市場等方面的

17、作用， 根據(jù)糧食供求市場 波動(dòng)情況合理確定儲(chǔ)備糧儲(chǔ)備規(guī)模。建立規(guī)范化、法制化的糧食吞吐調(diào)節(jié)機(jī)制， 提高儲(chǔ)備糧食的利用效率， 發(fā)揮好儲(chǔ)備糧的市場調(diào)控作用。 要鼓勵(lì)更多符合條件 的企業(yè)和個(gè)人參與糧食流通， 活躍糧食流通市場， 以實(shí)現(xiàn)區(qū)域之間糧食的合理流 動(dòng)，增強(qiáng)糧食供應(yīng)上的可獲取性。 在糧價(jià)放開后， 國家糧食儲(chǔ)備仍可以保護(hù)價(jià)或 者市場價(jià)有計(jì)劃地增購部分糧食， 增強(qiáng)國家對糧食市場的吞吐調(diào)節(jié)功能， 以保護(hù) 糧食生產(chǎn)者和消費(fèi)者的利益。 要加強(qiáng)對糧食市場的管理， 對囤積居奇、哄抬物價(jià)、 擾亂市場的行為要予以堅(jiān)決打擊。 要發(fā)展農(nóng)民合作運(yùn)銷組織和各類中介組織， 逐 步提高農(nóng)民進(jìn)入市場的組織化、專業(yè)化程度，建立

18、糧食批發(fā)市場、專業(yè)市場、期 貨市場以及相關(guān)的要素市場，逐步與國外糧食市場接軌。（八）加快推進(jìn)我國農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化進(jìn)程， 實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式的根本轉(zhuǎn)變。所謂農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化， 是指以國內(nèi)外市場為導(dǎo)向， 以提高經(jīng)濟(jì)效益為中心， 以區(qū)域 內(nèi)的支柱產(chǎn)業(yè)和主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)為依托，通過生產(chǎn)要素的重組，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)專業(yè)化、 經(jīng)營一體化、管理企業(yè)化、 技術(shù)資金投入集約化和服務(wù)社會(huì)化。 我國糧食生產(chǎn)集 約化程度低，經(jīng)營粗放，高投入、低產(chǎn)出，這是造成種糧經(jīng)濟(jì)效益低下的根本原 因。實(shí)施農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化，通過種養(yǎng)加、產(chǎn)供銷、貿(mào)工農(nóng)一體化經(jīng)營的途徑，解決農(nóng) 工商分離、 產(chǎn)供銷脫節(jié)的問題， 從而把千家萬戶的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與千變?nèi)f化的市場銜 接起來，以適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)變的要求。 要以發(fā)展特色農(nóng)業(yè)和 訂單農(nóng)業(yè)為突破口，大力優(yōu)化農(nóng)業(yè)區(qū)域結(jié)構(gòu)、主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)及農(nóng)產(chǎn)品品種結(jié)構(gòu)。 糧食生產(chǎn)要發(fā)揮比較優(yōu)勢，優(yōu)化資源配置，建立各種不同的糧食生產(chǎn)基地。三、結(jié)束語我國作為一個(gè)擁有 13多億人口且正處于工業(yè)化、 城鎮(zhèn)化加速推進(jìn)階段的大國。 確保糧食安全不僅是實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)平穩(wěn)較快發(fā)展的基礎(chǔ)， 而且是保證國家經(jīng)濟(jì)安 全的關(guān)鍵。 在經(jīng)濟(jì)全球化的背景下， 影響我國糧食安全的國際因素與國內(nèi)因素相 互交錯(cuò)，進(jìn)一步加劇了我國糧食安全形勢的不確定性和復(fù)雜性。 所以我們必須立足于現(xiàn)實(shí)，在保證我國糧食基本自給的水平的基礎(chǔ)上，積極利用國際糧