中國社會保障體系的結(jié)構(gòu)和效率目標

1、目 錄1、 論題- 22、 內(nèi)容摘要-23、 引言-34、 我國社會保障體系的公平與結(jié)構(gòu)-35、 社會保障體系的功能和結(jié)構(gòu)-46、 社會保障體系的結(jié)構(gòu)與效率的關(guān)系-57、 中國社會保障制度的現(xiàn)狀及問題-78、 基于效率目標的中國政府社保支出結(jié)構(gòu)的調(diào)整-89、 參考文獻-11 中國社會保障體系的結(jié)構(gòu)和效率目標進一步完善我國社保體系的思考內(nèi)容摘要： 一國社保體系的確立旨在克服市場經(jīng)濟在公平分配上的失靈，維護社會的公平與正義。然而，上個世紀福利國家危機表明，不堅持效率原則的社保制度必將陷入危機之中。社保體系的效率與其結(jié)構(gòu)密切相關(guān)，現(xiàn)行中國社保體系既有公平方面的問題沒有解決，效率方面的設計也不完善，這

2、些問題的存在與現(xiàn)行社保體系的結(jié)構(gòu)不無關(guān)系。因此，應從結(jié)構(gòu)調(diào)整入手，完善我國的社保體系，實現(xiàn)其公平與效率的目標。關(guān)鍵詞：社會保障 公平 效率 引言 社會保障制度作為社會發(fā)展的產(chǎn)物，其基本內(nèi)涵是當勞動者因年老、患病、工傷、生育等原因永久地或暫時地、完全地或部分地喪失勞動能力，或者因失業(yè)而喪失工作機會、失去收入來源時，由國家和社會通過法律強制對其提供經(jīng)濟上的援助或補償。同時還包括處于特殊困難和赤貧狀態(tài)的所有社會成員提供社會幫助和物質(zhì)救濟的各種福利制度。通常把社會保障界定為社會保險、社會救助、社會優(yōu)撫、社會福利以及社會互助、個人儲畜積累保障甚至包括住房保障等子系統(tǒng)。1、 我國社會保障體系的公平與結(jié)構(gòu)1

3、、中國社會保障制度的建立及其演變過程1949年新中國成立后，于1951年2月26日政務院首次頒布了中華人民共和國勞動保險條例，該條例的頒布實施，標志著我國除失業(yè)保險外，包括養(yǎng)老、工傷、疾病、生育、遺屬等的職工社會保險制度已初步建立。該法規(guī)適用于國營企業(yè)和部分集體企業(yè)。與此同時，國家機關(guān)工作人員的社會保險制度也以頒布單行法規(guī)的形式逐步建立起來。此后的近三十年，國家也頒布了許多相關(guān)法律法規(guī)，建立起了適用于計劃經(jīng)濟時代的社會保障制度。自從改革開放三十年來，我國開始了社會保障制度的重構(gòu)。這一過程與國家經(jīng)濟體制改革基本是同步的。從20世紀80年代開始，在部分城市實行社會保險制度的試點改革，繼而在全國范圍

4、內(nèi)實行，經(jīng)過三十年來的努力，我國已基本建立起了適用市場經(jīng)濟秩序的社會保障制度，社會保障制度已成為當前構(gòu)建和諧社會的重要內(nèi)容。二、社會保障體系的功能和結(jié)構(gòu)面臨福利國家的危機，西方各國社保制度改革的取向大多是市場化，即提高社會保障制度的效率，使社會保障制度的運行有利于整體社會效率的提升。內(nèi)容包括：變政府單一福利為混合福利保障。在政府公共福利之外，雇主和雇員對社會保障承擔責任和義務，鼓勵非政府組織、自愿者組織和私營部門參與福利服務的供給和資源配置。減輕企業(yè)與個人稅負，激勵生產(chǎn)和投資，提高退休年齡，減少包括失業(yè)救濟金在內(nèi)的消極支付，增加教育、職業(yè)培訓等積極支付，也就是說調(diào)整了政府社保支出結(jié)構(gòu)，縮減了補

5、償性保證支出，擴大了發(fā)展性保障支出。按照功能來劃分，整個社會保障體系可以劃分為兩個組成部分。一部分屬于補償性社會保障。主要是為保障社會弱勢人群擺脫物質(zhì)困境提供基本生活保障的一系列法律制度和政策措施。包括一系列的社會保險、社會救濟和撫恤等內(nèi)容，主要功能是通過稅收和價格手段，采富濟貧，對于達不到最低生活水平的社會成員給與補償，以保證社會所創(chuàng)造的物質(zhì)與精神財富達到公平分配，另一部分屬于發(fā)展性社會保障，是國家為了社會貧困群體擺脫精神困境，提升參與社會發(fā)展的機會和能力，以便縮小或者消除與其他社會成員在物質(zhì)生活和精神生活的差距和對立，促進社會和諧的一系列法律制度和政策措施。一般包括對于欠發(fā)達地區(qū)的開放性扶

6、持、增加失業(yè)者就業(yè)機會的職業(yè)技能培訓，對貧困家庭子女的教育扶助等內(nèi)容，其功能則是為每個社會成員的發(fā)展創(chuàng)造機會的公平。發(fā)展性社保體系與補償性社保體系是并列的，二者相輔相成，缺一不可，在社會保障制度演變的歷程中，社會保障的最初的含義是“救貧”和“防貧”，即保證所有社會成員都能享有最低的生活水平，因此，補償性社會保障是最早也是最基本的形式但是由于這種支付形式的特點是保障公民的基本生活，公民并不會因此脫貧致富。從這個意義來說，是一種消極的防御性支出。隨著經(jīng)濟的發(fā)展和社會的進步，社會保障的內(nèi)容在不斷擴充。現(xiàn)代社會保障不僅承擔著“救貧”和“防貧”的責任，而且還要為全體社會成員提供更廣闊的福利，基礎設施和公

7、共服務，從而使人們盡可能充分地享受經(jīng)濟和社會發(fā)展成果，不斷提高物質(zhì)生活和精神生活的質(zhì)量，增進國民福利。此時，發(fā)展性社會保障發(fā)揮著重要的作用。通過基本醫(yī)療衛(wèi)生、教育、勞動力培訓和扶助性經(jīng)濟開發(fā)等項目，一方面提高貧困群體的能力，彌補去發(fā)展能力和機會的缺乏，使之跳出貧困的惡性循環(huán)，另一方面，可以提升社會人力資本的內(nèi)在價值，促進社會效率的提高，并且越來越阻斷貧困的代際傳遞，從這個意義來說，是一種積極的建設性的支出。在社保體系的設計中，補償性與發(fā)展性支出應該有一個合理的比例。首先必須保證必要的補償性社保支出，以便社會保障能夠真正覆蓋那些無力自救的貧者、老者、病殘者、失業(yè)者，為其提供起碼的生活保障。如果補

8、償性支出過大，就會出現(xiàn)福利國家的種種弊端。如果過小，就會影響政府履行維系社會分配的公正和公平的職能，影響社會發(fā)展的長遠效率，在此基礎上，要根據(jù)國情與國力，逐步提高發(fā)展性社保支出的比重，這樣一方面有利于實現(xiàn)機會公平，進而達到結(jié)果公平，調(diào)動全體社會成員地積極性，間接地增進社會長期效率；另一方面，可以提高勞動力的素質(zhì)，提高社會大力資本的數(shù)量和質(zhì)量，直接增進社會發(fā)展的效率。三、社會保障體系的結(jié)構(gòu)與效率的關(guān)系世界銀行在1990年世界發(fā)展報告中曾指出，“回顧以往的發(fā)展經(jīng)驗，要迅速改善窮人的生活素質(zhì)，并能在政治條件上保持不斷提高，最有效的途徑是實行從兩方面減輕貧困的戰(zhàn)略。第一方面是尋求一種能保證窮人最豐富的

9、資產(chǎn)勞動力用于生產(chǎn)建設的發(fā)展模式。第二方面是廣泛地向窮人提供基本的社會服務，特別是初等教育，基本衛(wèi)生保健和計劃生育。第一方面是提供機會，第二方面是提高窮人利用這些機會的能力。”這一歷史經(jīng)驗表明，社保體系的結(jié)構(gòu)與其運行效率密切相關(guān)。西方國家調(diào)整政府社保支出結(jié)構(gòu)，縮減補償性保證支出，擴大發(fā)展性保障支出，就是由于規(guī)避社會保障的效率危機，提高其運行效率的考慮。第一，擴大發(fā)展性社會保障的依據(jù)源于對貧困及其發(fā)生機制的研究，對于貧困，許多學者從不同角度進行定義，歸結(jié)起來，大致有四種“貧困說”：一是“缺乏說”，關(guān)注的物質(zhì)資源和精神方面的匱乏等貧困的表象。二是“能力說”。世界銀行就將貧困界定為“缺少達到最低生活

10、標準的能力”，三是“剝奪說”或“排斥說”，把貧困理解為個人、家庭和群體的物質(zhì)、文化和社會資源有限，從而被排除在其所在地區(qū)的可以接受的最低生活方式之外。四是“地位說”，認為貧困是經(jīng)濟、政治、社會和符號的等級格局的一部分，窮人就處在這格局的底部。從上述定義中可見，貧困首先表現(xiàn)為一種廣泛地“缺乏”，不僅是收入的地下和物質(zhì)的匱乏，還包括精神的困窘、能力的低下和發(fā)展機會的喪失。而物質(zhì)的匱乏和精神的困窘又相互助長。貧困者往往由于物質(zhì)的困窘，使之無力積累物質(zhì)和人力資本，從而喪失發(fā)展的機會，機會的不均等又進一步導致了結(jié)果的不均等和新的發(fā)展機會的不均等，陷入貧困的惡性循環(huán)而無法自拔，要打破這種惡性循環(huán)的根本途徑

11、是對于貧困者及其子女進行知識和技能的教育與培訓，提高其參與發(fā)展的能力，增加其參與發(fā)展的機會，改善其在社會發(fā)展中的地位。因此，僅僅依靠對貧困者的生活補助，只能為其提供最低的生活保障，只是治標，并不能達到治本的效果。若要治本必須改變致貧的客觀環(huán)境，提高貧困者的發(fā)展能力，通過扶助達到自助，真正脫貧致富。第二，擴大發(fā)展性社會保障存在的理由源于保障人的基本權(quán)利的需求和社會公平的目標。人的需求是具有多樣性的，既有物質(zhì)需求，又有精神需求，就有生存的需求，又有發(fā)展的需求；人的需求具有剛性，同時又會變化發(fā)展，尤其是高層次需求具有發(fā)展性特點；人的需求在內(nèi)容和滿足方式上還具有社會性特點。國際經(jīng)驗表明，人均收入達到1

12、0003000美元，公眾對于教育培訓等關(guān)于自身發(fā)展和價值實現(xiàn)方面的需求增長迅速。這些需求的滿足程度，直接影響了一個人的生存能力，經(jīng)濟參與能力，收入和財富創(chuàng)造能力，是實現(xiàn)社會均等的重要工具，只有當所有社會曾元無論北京如何，都能夠擁有平等的接受教育，獲得健康保障的機會時，機會均等的保障機制才會發(fā)生作用。根據(jù)古典和現(xiàn)代的社會公正理論，公民享受教育、健康和最低生活保障的權(quán)利體現(xiàn)了最基本的人權(quán)，聯(lián)合國人權(quán)宣言第22條、25條、26條對此作了明確規(guī)定?；谏a(chǎn)價值上的公民享受教育、健康和最低生活保障的權(quán)利，常常通過國家法律的形式規(guī)定下來，從而上升為法律上的權(quán)利。考慮在現(xiàn)實世界中，即使在機會真正均等的條件下

13、，社會的貧困群體也難免處于絕對貧困之中。絕對貧困往往影響其平均受教育年限，享用健康服務的數(shù)量以及風險中獲得保護的程度，從而影響其獲取公平的機會。在這種情況下，需要通過公共干預，保護社會的貧困人口，確保一定程度上的機會公平。為此，政府須在保障公民享受義務教育，基本醫(yī)療和勞動力培訓等發(fā)展性需求滿足方面發(fā)揮主導作用。第三，擴大發(fā)展性社會保障支出，有利于協(xié)調(diào)福利剛性與經(jīng)濟周期波動的矛盾，以及適應經(jīng)濟全球化的趨勢。19741975年發(fā)生的世界性經(jīng)濟危機，使西方經(jīng)濟出現(xiàn)負增長，社會保障水平卻由于剛性作用而繼續(xù)正增長，從而導致了社會保障制度危機。如聯(lián)邦德國的經(jīng)濟增長率由1973年的4.8%突降為1974年的

14、-0.1%，1975年的-1.3%，而同時期社會保障水平增長率卻由112%上升了1.9%和3.8%，法國和英國也發(fā)生了類似情況。這說明社會保險制度會起到放大和加劇經(jīng)濟危機，并延長經(jīng)濟衰退期的作用，這是發(fā)展中國家必須警惕的。為了協(xié)調(diào)福利剛性與經(jīng)濟周期波動的矛盾。歐盟國家普遍采取的對策是以增加就業(yè)為中心，強調(diào)“就業(yè)保障”，如北歐國家適當控制削減社會福利保障，提供公共就業(yè)機會，尋求將“工作”作為社會福利的替代，減少依賴社會救濟的人群，也使得社會的生產(chǎn)和生活更富有效率，實現(xiàn)社會福利需求與經(jīng)濟發(fā)展之間的新均衡。在政策方面，主要致力于歐盟個成員勞動力市場一體化，而勞動力市場的培訓和再培訓也是圍繞增加就業(yè)機

15、會，保持盡可能的社會失業(yè)率。四、中國社會保障制度的現(xiàn)狀及問題（一）當前現(xiàn)狀1.養(yǎng)老保險制度。實行社會統(tǒng)籌和個人賬戶相結(jié)合的辦法，在全國范圍內(nèi)建立了職工基本養(yǎng)老保險個人賬戶。1997年國務院發(fā)布關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定，明確規(guī)定企業(yè)繳納基本養(yǎng)老保險費的比例，一般不得超過企業(yè)工資總額的20%，個人繳納基本養(yǎng)老保險費的比例，1997年不得低于本人繳費工資的4%，1998年起每兩年提高1個百分點，最終達到本人繳費工資的8%。按本人繳費工資11%的數(shù)額為職工建立基本養(yǎng)老保險個人賬戶，個人繳費全部記入個人賬戶，其余部分從企業(yè)繳費中劃入。個人賬戶儲存額只用于職工養(yǎng)老，不得提前支取。截止到

16、2009年末全國參加城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險人數(shù)為23550萬人。參加基本養(yǎng)老保險的農(nóng)民工人數(shù)為2647萬人。參加企業(yè)基本養(yǎng)老保險人數(shù)為21567萬人。2.醫(yī)療保險制度。1994年經(jīng)國務院批準，國家體改委、財政部、勞動部、衛(wèi)生部印發(fā)了關(guān)于職工醫(yī)療制度改革的試點意見，明確提出職工醫(yī)療保障制度改革的目標是建立社會統(tǒng)籌醫(yī)療基金和個人賬戶相結(jié)合的制度，并使醫(yī)療保險制度逐步覆蓋城鎮(zhèn)所有勞動者。1996年國務院再次批準了關(guān)于職工醫(yī)療保障制度改革擴大試點的意見，在全國范圍內(nèi)進行了醫(yī)療保險制度改革的試點。1998年國務院正式發(fā)布關(guān)于建立城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險制度的決定(國發(fā)199844號)，規(guī)定城鎮(zhèn)所有用人單位，包括企

17、業(yè)、機關(guān)、事業(yè)單位、社會團體、民辦非企業(yè)單位及其職工，都要參加基本醫(yī)療保險?；踞t(yī)療保險費由用人單位和職工共同繳納，用人單位繳費率控制在職工工資總額的6%左右，職工繳費率一般為本人工資收入的2%。基本醫(yī)療保險統(tǒng)籌基金由統(tǒng)籌基金和個人賬戶構(gòu)成，職工個人繳納的基本醫(yī)療保險費，全部計入個人賬戶，用人單位繳納的基本醫(yī)療保險費分為兩部分，一部分用于建立統(tǒng)籌基金，一部分劃入個人賬戶。該決定明確了建立城鎮(zhèn)基本醫(yī)療保險制度的目標。截止到2009年末全國參加城鎮(zhèn)基本醫(yī)療保險人數(shù)為40147萬人。其中，參加城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險人數(shù)21937萬人；參加城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險人數(shù)為18210萬人。參加醫(yī)療保險的農(nóng)民工人

18、數(shù)為4335萬人。3.失業(yè)保險制度。1999年1月22日國務院在1986年和1993年待業(yè)保險規(guī)定的基礎上，再次發(fā)布了失業(yè)保險條例，該條例進一步擴大了失業(yè)保險的范圍，調(diào)整了失業(yè)保險基金的來源。按規(guī)定，城鎮(zhèn)企業(yè)事業(yè)單位、城鎮(zhèn)企業(yè)事業(yè)單位職工都要參加失業(yè)保險，城鎮(zhèn)企業(yè)事業(yè)單位按照本單位工資總額的2%繳納失業(yè)保險費，城鎮(zhèn)企業(yè)事業(yè)單位職工按照本人工資的1%繳納失業(yè)保險費。失業(yè)保險基金在直轄市和設區(qū)的市實行全市統(tǒng)籌。截止到2009年末全國參加失業(yè)保險人數(shù)為12715萬人。其中，參加失業(yè)保險的農(nóng)民工人數(shù)為1643萬人。年末全國領(lǐng)取失業(yè)保險金人數(shù)為235萬人。全年共為108萬名勞動合同期滿未續(xù)訂或提前解除勞

19、動合同的農(nóng)民合同制工人支付了一次性生活補助。4.工傷保險制度。2003年4月27日國務院頒布工傷保險條例，規(guī)定所有企業(yè)及其職工都要參加工傷保險制度，由用人單位交納工傷保險費，工傷保險實行社會統(tǒng)籌，設立工傷保險基金，對工傷職工提供經(jīng)濟補償和實行社會化管理服務。該條例對工傷的范圍及其認定、勞動鑒定和工傷評殘、工傷保險待遇、工傷保險基金的管理和使用等問題都作了具體規(guī)定。截止到2009年末全國參加工傷保險人數(shù)為14896萬人。其中，參加工傷保險的農(nóng)民工人數(shù)為5587萬人。全年認定工傷95萬人；全年評定傷殘等級人數(shù)為39萬人。全年享受工傷保險待遇人數(shù)為130萬人。5.生育保險制度。1994年12月，勞動

20、部頒發(fā)了企業(yè)職工生育保險試行辦法，規(guī)定生育保險按屬地原則組織，生育保險費用實行社會統(tǒng)籌。生育保險基金由企業(yè)按照其工資總額的一定比例向社會保險經(jīng)辦機構(gòu)繳納生育保險費，建立生育保險基金。生育保險費提取比例一般不超過企業(yè)工資總額的1%。女職工在生育期間可享受生育待遇。截止到2009年末全國參加生育保險人數(shù)為10876萬人。全年共有174萬人次享受了生育保險待遇。6.社會救濟方面。國家開始更多地關(guān)注社會弱者，為了解決社會低收入人群的生活，1999年9月國務院發(fā)布了城市居民最低生活保障條例。根據(jù)規(guī)定，享受城市最低生活保障制度的對象主要是家庭人均收入低于當?shù)刈畹蜕畋Ｕ蠘藴实某钟蟹寝r(nóng)業(yè)戶口的城市居民。五、

21、基于效率目標的中國政府社保支出結(jié)構(gòu)的調(diào)整（一）、是完善社會救助體系. 建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的“低水平、廣覆蓋”的社會救助制度，撐起保護全體國民的“安全網(wǎng)”，保障全體人口的基本生存需要。（二）、是加強發(fā)展性保障體系建設 對于貧困者來說，貧困的成因可能不同，但是貧困卻無一例外地導致貧困者參與社會發(fā)展，分享發(fā)展成果的能力低下客觀上受到社會排斥，并且由此陷入貧困的惡性循環(huán)而無法自拔。因此社會保障體系除了考慮到受助人的基本生活需求外，還應考慮能力提升的需求。一般而言，加強發(fā)展性社保體系建設至少應該包括以下幾個內(nèi)容：1、最緊迫的任務是加快社會保障立法的進程我國社會保障制度改革已近30年，但社會保障立法還相對滯后。

22、迄今為止，我國還未頒布專門的社會保障法或社會保險法，只頒布了一些國務院行政法規(guī)，這種立法滯后的現(xiàn)狀不符合我國社會保障制度快速發(fā)展的需要。要完善社會保障制度，必須加快社會保障立法的步伐。當務之急是盡快制定社會保險法，明確社會保險主體的權(quán)利義務，使社會保險各項制度在法律的強制性原則下有效運行。此外，還需制定社會救濟法、社會福利法、社會保險基金管理法等。惟有加快社會保障立法，才能更好地建立和健全社會保障制度，發(fā)揮其保障公民的生存權(quán)、穩(wěn)定社會秩序、促進經(jīng)濟發(fā)展的功能，實現(xiàn)經(jīng)濟和社會的和諧發(fā)展。2、工作的重心是擴大社會保障的覆蓋范圍社會保障制度在社會發(fā)展中的地位毋庸置疑。只有實行全覆蓋、多層次的社會保障

23、制度，讓全體社會成員都能受益，才能真正發(fā)揮社會保障制度在社會發(fā)展中的作用。因此，要將擴大社會保障覆蓋面作為社會保障改革的目標。在社會保險方面，應逐步將范圍擴大到所有與用人單位建立勞動關(guān)系的勞動者，包括靈活就業(yè)的勞動者，并最終包括一些自我雇傭者和自我服務者。在社會救助方面，應當加大國家財政的開支，建立完善的對貧困居民的救助制度，應進一步放寬救助條件，提高生活困難補助標準，使社會貧困人口都因此而受益。在社會福利方面，要提升社會福利在整個社會保障中的地位和作用，應改革現(xiàn)行的福利體制，重整福利資源，將社會福利制度化、法律化，讓全體國民都能夠通過社會福利制度分享到社會發(fā)展的成果。3、以政府為主導，全方位

24、籌集社會保障基金政府在社會保障制度運作中起主導作用。而社會保障制度的運作必須有資金的支持，必須在政府主導下籌集社會保障基金，應當采取多種方式充實社會保障基金。例如，通過依法劃轉(zhuǎn)部分國有資產(chǎn)做實個人賬戶，也就是說將部分國有資產(chǎn)從國家財政轉(zhuǎn)為社會保障基金，以償還老職工的歷史欠債。此外，還可以考慮其他的方式來充實社會保障基金，如開征新的稅種，除已經(jīng)開征的利息稅之外，還可以考慮開征消費稅、遺產(chǎn)稅等;還可以發(fā)行用于社會保障的專項國債等，通過多種開源方式來籌集社會保障資金，才能使社會保障制度正常運行?；鸬恼骼U是社會保障基金來源的制度保障，需要在立法上對社會保障基金的征繳予以規(guī)范，特別是要嚴厲制裁拖欠和逃

25、避社會保障基金的行為。在社會保障基金的管理上，既要考慮安全，又要考慮效率，在安全性的前提下，應當盡可能地使社會保障基金增值。要實現(xiàn)安全和效率的目標，需要加強對社會保障基金的監(jiān)管，同時需要對社會保障基金進行投資運作，可以采取信托投資的方式來管理社會保障基金，使其在法律上成為相對獨立的財產(chǎn)。此外，應當采取組合投資的模式進行投資，以降低風險，又保證必要的投資回報率，以確保社會保障基金的安全和效率。4、以均衡發(fā)展為基礎，加快農(nóng)村社會保障制度的建立解決農(nóng)村養(yǎng)老保障問題，應當根據(jù)農(nóng)村人口多、農(nóng)民收入普遍偏低，且地區(qū)發(fā)展不平衡的特點，應采取循序漸進的原則來推行。就目前而言，在一些經(jīng)濟發(fā)達的農(nóng)村地區(qū)，可以通過