論法制化海洋行政管理

1、內容 提要：依法行政是我國法制建設的關鍵。國家政府機關及其所屬職能部門是代表國家行使行政權的執(zhí)行機關，一定要維護國家和人民的利益。海洋行政管理是政府部門的行政行為，依法治海、依法管海，實施法制化管理是 現(xiàn)代 海洋行政管理的基本方式。本文通過對法制化海洋行政管理內容、原則等 問題 的論述，指出法制化管理是現(xiàn)代海洋行政管理的方向。關鍵詞：法制化海洋行政管理 依法行政海洋有著豐富的 自然 資源，是人類生存與 發(fā)展 的希望所在。 21世紀是海洋 經(jīng)濟 ，向海洋進軍，開發(fā)利用海洋資源，造福人類，這是21世紀人類實踐活動的主題。在海洋實踐活中，如何更好地管理海洋，實現(xiàn)海洋經(jīng)濟價值的最大化，筆者認為，依法管

2、海、依法治海和依法用海是我國海洋管理的基本手段和發(fā)展趨勢。為了推動我國法制化建設的進程，本文僅就海洋管理的法制化問題談幾點看法。一、法制化海洋行政管理與其他海洋管理的區(qū)別海洋行政管理與海洋經(jīng)濟管理。海洋行政管理，是指國家海洋行政機關及其授權的職能部門依據(jù) 法律 ，行使國家權力，為鞏固國家政權和保護、發(fā)展經(jīng)濟，對國家各種海洋實踐活動和海洋事業(yè)的管理活動。海洋經(jīng)濟管理是國家經(jīng)濟管理部門對一切海洋經(jīng)濟活動進行的職能化、專業(yè)化管理活動。海洋經(jīng)濟管理活動的主體是國家經(jīng)濟管理部門，其管理的客體是海洋漁業(yè)與運輸業(yè)，海洋能源的開發(fā)利用及海洋藥業(yè)的生產 研究 等一切經(jīng)濟活動。比如，國家工商行政機關對海洋開發(fā)商的

3、設立、經(jīng)營管理活動，國家稅務局對海洋開發(fā)商的稅務管理活動，海關對進出口貨物的管理活動，衛(wèi)生檢疫機關對海洋藥物生產的管理活動等。海洋經(jīng)濟管理與海洋行政管理具有共同的目的性，二者都是為了維護海洋的經(jīng)濟秩序。海洋經(jīng)濟管理也是海洋行政管理的一部分。海洋經(jīng)濟管理獨立后兩者仍然存在某些滲透關系。海洋經(jīng)濟關系既需要經(jīng)濟法調整，也要受行政法調整。海洋行政管理與海洋司法管理。海洋司法管理主要是指在海洋實踐活動過程中，公、檢、法專門機關對一些違法、犯罪行為的管理活動。海洋司法管理的主體必須是國家司法機關及其工作人員，其客體有兩種情況：一種是在海洋經(jīng)濟活動中管理對象違法、犯罪的行為；一種是海洋執(zhí)法機關及其工作人員在

4、海洋執(zhí)法過程中執(zhí)法犯法，危害國家、集體、人民的合法權益的行為。海洋行政管理與海洋司法管理是相承接的兩種管理手段。司法管理是行政管理的延續(xù)，同時也是對行政管理的監(jiān)督。兩者都是代表國家行使管理權。海洋司法管理主要是依據(jù)訴訟法和行政處罰法來調整海洋實踐活動中的一切違法、犯罪行為。 1海洋行政管理的法制化是國家海洋行政機關及其工作人員運用法律手段，依法管海的一種法制發(fā)展趨勢。它不僅指那些以強制手段調整海洋活動中各種關系，使其符合海洋管理目標的活動，也指那些依法保證行政手段、經(jīng)濟手段和其他管理手段有效實施的活動；不僅指司法機關通過司法程序進行刑事制裁。2 法制化海洋行政管理包括兩方面內涵：一是指法制化海

5、洋行政管理活動，即國家及地方海洋行政管理部門在法律規(guī)定的權限范圍內，對國家及地方海域使用活動依法行使管理權，貫徹實施國家在海洋開發(fā)、利用方面的方針、政策、法律、法規(guī)和各項規(guī)章制度，保證國家的管理意志得以實現(xiàn)。二是指法制化海洋行政行為，即對海洋行政機關自身行為的管理活動。比如，海洋行政機關的設立活動是否合法，執(zhí)法體系是否健全和完善，海洋行政機關工作人員的執(zhí)法素質是否好，法制觀念是否強等。海洋行政管理所用的法律手段，包括國際海洋法與我國關于各管轄海域的法律制度和所有調整我國海洋活動中各種關系的法規(guī)。 目前 ，我國海洋法律法規(guī)層出不窮，但海洋法尚未形成獨立的法律部門，有的散見于經(jīng)濟法、行政法和刑法、

6、民法乃至憲法中。但是隨著我國海洋開發(fā)規(guī)模的擴大，調整海洋領域中各種關系的法律法規(guī)必然日益增多，日益完善。我國的海洋法必然最終發(fā)展成為一個獨立的法律體系。下面僅就我國現(xiàn)存的海洋法律法規(guī)作一簡要的分類介紹。海洋法律法規(guī)的空間效力上，可分為專門適用于海洋領域的和適用范圍及于海洋領域的。如中華人民共和國海洋環(huán)境保護法，中華人民共和國海上 交通 安全法，中華人民共和國對外合作開采海洋石油資源條例以及中華人民共和國海域使用管理法等，屬于專門適用海洋領域，其空間效力只限于我國管轄海域。適用范圍及于海洋領域的法律有中華人民共和國漁業(yè)法，中華人民共和國礦產資源法等。海洋法律法規(guī)的調整對象上，可分為基本性海洋法律

7、制度和單行海洋法律法規(guī)。基本性海洋法律有中華人民共和國關于領海的聲明，中華人民共和國領海及毗連區(qū)法，中華人民共和國專屬經(jīng)濟區(qū)和大陸架法等。這些法律制度是確定我國在各個不同的管轄海域內的不同的法律地位和向國際 社會 的全面的權利主張，不是針對調整某一特定的社會關系而建立的行為規(guī)范，而是總的權利主張，所調整的社會關系涉及海域內的各個方面。單行海洋法律法規(guī)，如中華人民共和國海上交通安全法是僅為加強海上交通管理，保障船舶、設施、航行、停泊作業(yè)以及救助等方面，做出具體規(guī)定，是專門針對或圍繞海上交通安全所建立的法律制度，調整對象相對基本性海洋法律制度而言，只是局限于某一方面。海洋行政法律關系的客體上，又可

8、將現(xiàn)有的海洋法律法規(guī)大體劃分為：維護國家海洋權益方面的，海洋資源開發(fā)管理方面的，海洋環(huán)境保護管理方面的，海洋調查研究管理方面的等等。在海洋執(zhí)法管理活動中，海洋行政機關及其管理人員所進行的各種組織、指揮、領導、控制、協(xié)調、監(jiān)督等行政行為過程中必須嚴格以海洋法律、法規(guī)為依據(jù)，嚴格遵循和身體力行，做到依法行政。二、法制化海洋行政管理的基本特征海洋行政管理是國家行政管理的一個組成部分，因此，法制化海洋行政管理的主體主要是政府機關。政府機構的設置有綜合和專業(yè)上的分工與不同層次的管理。結構體系十分復雜，并非所有政府機構都具有海洋行政管理的職能，同時，具有海洋行政管理職能的政府機關，也并非都是專門的海洋行政

9、管理機關。在我國，法制化海洋行政管理的機關按照海洋行政管理的職權性質，可以區(qū)分為海洋立法機關、海洋行政機關和海洋執(zhí)法機關。1海洋立法機關包括全國人大及其全國人大常務委員會和地方各級人大及其常務委員會的國家權力機關以及國務院及其職能部門和地方各級人民政府及其職能部門的國家執(zhí)行機關。海洋行政機關專指國家政府部門及其所屬的職能部門，其行政權力是由法律規(guī)定或政府內部授權獲得的。國家政府部門在海洋管理活動中同時兼有立法者和執(zhí)行者的雙重角色。在我國，還有專門承擔某項海洋管理職能的政府行政機關，如，海洋局、交通局、漁政管理部門等，這些部門也具有一些海洋立法的權力，他們所承擔的海洋管理的任務，也只是整個國家海

10、洋管理體系中的一個環(huán)節(jié)。海洋執(zhí)法機關狹義地講，指的是海洋管理活動中的行政執(zhí)法機關。廣義地講，還有海事法院、海上公安、海上糾察、海上防務之類的軍事機構。在我國，與各類海洋活動有著全面緊密聯(lián)系的海洋執(zhí)法機關主要指的是海洋行政執(zhí)法機關，在海洋管理中起著兼察和糾察作用，并對違法行為進行行政處罰。由于海洋行政管理活動是政府代表國家意志行使管理活動的具體體現(xiàn)，因此，體現(xiàn)國家意志的海洋法律、法規(guī)是海洋行政執(zhí)法的主要依據(jù)。國家政府部門和國家海洋局及地方各級海洋行政管理部門，如海洋監(jiān)察部門、海洋漁政部門、海洋水上安全管理部門、海上交通管理部門等政府職能部門在管理海洋公共事務中必須堅持依法行政，即政府的一切行政行

11、為應依法而為，受法之約束。法制化海洋行政管理的客體是各種人類的海洋實踐活動。它是以海洋為勞動對象和以海洋為活動媒介的人的實踐活動。政府在這種實踐活動中的作用只是引導和支持人們去研究、利用和改造海洋，而不是直接去從事對自然海洋的開發(fā)利用活動，也不是海洋研究、海洋開發(fā)利用活動的內部管理活動。因此，法制化海洋行政管理的客體可以分為三類：一是組織和個人進行的海上活動。海上活動是指行為發(fā)生地點在海洋上的一切人類活動，包括開發(fā)和利用海洋資源的經(jīng)濟活動和以海洋為媒介的其他活動，如，航海、海洋港口作業(yè)、海洋 旅游 、海洋商業(yè)、海上犯罪和走私等。二是相關組織和個人的海岸涉海活動。人類在陸上的一切活動都與海洋存在某種關系，可以理解為涉海的活動，但不可能也沒有必要全部納入海洋行政管理范圍。因為海洋行政管理的有效性決定它只能對直接利用海洋資源或對海洋環(huán)境有重大 影響 的行為進行管理，那些間接利用海洋資源或間接影響海洋環(huán)境的活動，海洋行政管理部門是管不了的。再則，海洋沿岸活動對海洋的影響，許多情況下只是諸多行為后果的一部分，甚至是比較次要的一部分，由誰來管以及怎樣管的的職能分工不明確，常常回出現(xiàn)對同一個被管理者爭管、漏管的現(xiàn)象。通常列入海洋行政管理范圍的海岸活動主要有： 工業(yè) 和農業(yè)生產造成的海洋水體污染、城市廢水和垃圾的排放，處于各種目的的圍海造地、河口淤積、港口和