我國公務(wù)員薪酬保障體系問題及改進措施

1、我國公務(wù)員薪酬保障體系問題及改進措施摘要：公務(wù)員制度的實施, 是“各國政府適應(yīng)現(xiàn)代科學(xué)管理的共同趨勢”【1】黃達強，各國公務(wù)員制度比較研究, 中國人民大學(xué)出版社 (1990第17 頁)1】。目前我國雖然已經(jīng)建立了公務(wù)員薪酬保障體系，我國公務(wù)員人數(shù)眾多，現(xiàn)實情況復(fù)雜，公務(wù)員的薪酬保障體系管理存在許多問題，如何合理管理公務(wù)員薪酬，對于穩(wěn)定公務(wù)員隊伍、充分調(diào)動和發(fā)揮公務(wù)員的積極性和主觀能動性，提高政府行政效率有重要意義。本文在較為詳細地研究我國公務(wù)員薪酬保障體系的現(xiàn)狀上，指出我國公務(wù)員薪酬保障制度的不足，提出進一步完善我國公務(wù)員權(quán)利保障制度的意見和建議。關(guān)鍵詞：薪酬體系 問題 改進措施綜 述薪酬保障

2、機制是西方公務(wù)員社會保障的重要組成部分,也是西方行政管理的一項重要內(nèi)容。從國家公務(wù)員薪酬保障制度的發(fā)展歷史上看,現(xiàn)代化西方國家的公務(wù)員薪酬保障制度是以平等、職業(yè)為特征，以職業(yè)保障為基礎(chǔ)和核心內(nèi)容的系統(tǒng)薪酬保障制度。一、發(fā)達國家公務(wù)員的薪酬保障制度發(fā)達國家公務(wù)員的保障制度歷史悠久,在長期的實踐中, 西方各國建立起了符合自己本國實際的公務(wù)員薪酬保障機制。（一）齊全的工資福利制度。工資福利保障是發(fā)達國家公務(wù)員保障機制的基本內(nèi)容, 它主要包括工資與福利兩個方面的內(nèi)容。福利制度主要包括假期制度和社會補助等, 而工資制度大體可分為功績浮動等級工資制、定額職務(wù)等級工資制、指數(shù)等級工資制等【2】李大林，發(fā)達國

3、家公務(wù)員保障機制的特點及啟示，A , 1003- 3637( 2008) 06- 0235- 042】, 其共同特征是: 一是工資內(nèi)部結(jié)構(gòu)上一般都有工資分級、定期提薪和同工同酬的特征。基本工資一般占工資總量的60% 90%, 依不同職務(wù)和等級制定統(tǒng)一的工資標(biāo)準(zhǔn)表。定期提薪是指根據(jù)法律規(guī)定, 定期提高公務(wù)員的工資報酬, 按年或周為單位提升公務(wù)員的工資。如美國的一般行政人員每52周為加薪期限; 德國公務(wù)員每2年晉升一級工資, 高級公務(wù)員每工作滿1年晉升一級工資。法國規(guī)定國家公職和地方公職中屬于相同職類的公務(wù)員享有同樣的報酬, 不得因性別和種族而受到任何區(qū)別對待。英國規(guī)定文官中的婦女領(lǐng)取與做類似工作

4、的男人相同的工資。（二）貫徹工資福利隨物價波動的原則。美國規(guī)定聯(lián)邦政府中的各級工資應(yīng)能與私人部門同等工作的工資相比； 日本規(guī)定工資表要在考慮生活費和私營企事業(yè)的報酬、津貼的基礎(chǔ)上做成, 并按每個等級和職級規(guī)定具體數(shù)額。（三）是大多數(shù)國家公務(wù)員工資采用談判協(xié)商機制。法國規(guī)定公務(wù)員工會組織有權(quán)在調(diào)整工資決定之前與政府進行國家級的談判, 英國規(guī)定協(xié)商由文官部官員同工會代表進行,美國規(guī)定有關(guān)工資的談判只能在州政府與地方政府間進行。（四）完善的社會保障制度，以立法形式保障公務(wù)員工資的實現(xiàn)。一是有完備的法律體系。英國于1855和1870年先后兩次頒布關(guān)于文官制度改革的樞密院令, 美國1883年的彭德爾頓法

5、, 法國1946年的公務(wù)員法章程, 德國1953年的聯(lián)邦公務(wù)員法等等。除了這些主體法規(guī)之外, 各國又都陸續(xù)出臺一些單項法規(guī)與之相配合, 這些單項法規(guī)與主體法規(guī)的完成, 使公務(wù)員的社會保障制度更全面、系統(tǒng)、科學(xué)的建構(gòu)起來【3】李大林，發(fā)達國家公務(wù)員保障機制的特點及啟示，A , 1003- 3637( 2008) 06- 0235- 043】。二是有嚴格的管理機構(gòu)。在英國以文官部為中心, 十個大的政府部門為管理次中心, 根據(jù)文官部的詳細指令辦理本部門事宜, 使退休管理機構(gòu)既集中又分散、責(zé)權(quán)分明、分工協(xié)作, 有條不紊地處理文官的工作。在法國以普通保險制為例, 共分為全國一級、大區(qū)一級和省一級三個不同

6、的管理級別, 共設(shè)有300多個管理機構(gòu), 負責(zé)各險別的立法管理、簽署勞資協(xié)議、保證享受普遍制的領(lǐng)薪者的工作條件及在職培訓(xùn)、處理疾病保險有關(guān)報銷費用的事宜、并代理全國領(lǐng)薪者養(yǎng)老金發(fā)放和相關(guān)服務(wù)等等。三是以公正公開為準(zhǔn)則。美國公務(wù)員所有基金的管理和運作都要接受外部審計和公眾監(jiān)督, 享受人員隨時可向養(yǎng)老金和福利處提出詢問和質(zhì)詢。在法國如果受保人同社會保險機構(gòu)發(fā)生爭端, 可提出申訴。四是以尊重人的多種需要為出發(fā)點。如在公共醫(yī)療保險方面, 美國有一些州政府提供的醫(yī)療保險計劃除了公務(wù)員本人之外, 同樣也覆蓋了其配偶和家屬。而且對于職員及其家屬因大病而發(fā)生的支出超過保險公司承擔(dān)的部分, 可以向州政府申請補助

7、, 州政府根據(jù)職員在機關(guān)任職時間的長短等因素給予適當(dāng)補助。二、我國公務(wù)員的保障制度現(xiàn)狀我國自1993 年開始建立國家公務(wù)員制度, 經(jīng)過幾年的探索與實踐, 逐步建立起有中國特色的公務(wù)員薪酬保障機制。公務(wù)員的工資福利保障與社會保障一起構(gòu)成公務(wù)員的基本生活保障。1993年我國進行了第三次工資制度改革，改革首先分離了國家機關(guān)和事業(yè)工資制度，國家機關(guān)實行國家公務(wù)員制度，公務(wù)員工資由國家根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r并參照企業(yè)（人事工作文件選編，勞動人事部政策研究室編。P367-369、P373-37410）平均工資水平確定和調(diào)整，事業(yè)單位實行不同的工資制度和分配方式。改革原則中提出了貫徹按勞分配原則，建立符合機關(guān)特點

8、的工資制度。機關(guān)工作人員工資應(yīng)根據(jù)國民經(jīng)濟發(fā)展，有計劃的增長，并在此基礎(chǔ)上建立正常增資制度。根據(jù)這一時期市場經(jīng)濟的發(fā)展，各類型企業(yè)員工工資大幅度提高而導(dǎo)致的機關(guān)工作人員工資明顯低于企業(yè)引發(fā)的人才流失現(xiàn)象，提出了機關(guān)工作人員的平均工資水平要與企業(yè)相當(dāng)人員的平均工資水平大體持平，保持合理的比例關(guān)系原則。同時提出機關(guān)工作人員工資應(yīng)根據(jù)職工生活費用價格指數(shù)變動情況定期進行調(diào)整，保障工作人員的實際生活水平不因物價上漲而降低，同時，將現(xiàn)行發(fā)放的工資外補貼納入工資。此外，明確提出了改革地區(qū)工資類別制度和津貼制度，根據(jù)不同地區(qū)自然環(huán)境、經(jīng)濟發(fā)展水平和物價等因素，實行不同的地區(qū)津貼：對在特殊崗位上工作的人員實行

9、崗位津貼，以發(fā)揮工資導(dǎo)向和激勵作用，鼓勵人們到邊疆、艱苦地區(qū)和艱苦崗位工作，改革人才不合理流動現(xiàn)象。對公務(wù)員制度和工資制度兩項改革進行了部署，并實行新的工資制度，實現(xiàn)了機關(guān)和事業(yè)單位工資制度的脫鉤。公務(wù)員開始實行與其職業(yè)特點相適應(yīng)的“職務(wù)級別工資制”。所謂職務(wù)級別工資制，就是按照公務(wù)員的職務(wù)、職級、年功和實際貢獻確定工資標(biāo)準(zhǔn)。按照工資的不同職能，職務(wù)級別工資制由基礎(chǔ)工資、職務(wù)工資、級別工資和工齡工資組成，其中職務(wù)工資和級別工資是職級工資制的主體?！奥殑?wù)級別工資制”是我國公務(wù)員薪酬制度建設(shè)的重要里程碑。首先，基礎(chǔ)工資是國家對公務(wù)員最低生活水平的保證，不同級別公務(wù)員基礎(chǔ)工資都相同。其次，職務(wù)工資是

10、按照公務(wù)員的職務(wù)高低、責(zé)任大小、工作難易程度來確定的工資，并隨職務(wù)的變動而變動。每一職務(wù)對應(yīng)若干工資檔次，上下職務(wù)之間的工資適當(dāng)交叉。再次，級別工資主要體現(xiàn)工作人員的能力和資歷。共設(shè)置了15個級別，每個級別設(shè)置一個工資標(biāo)準(zhǔn)。公務(wù)員可以不通過提升職務(wù)而通過晉升工資級別來提高工資待遇。同一職務(wù)層次的公務(wù)員由于工作年限、資歷、能力等不同，在級別工資上也有差別。最后，工齡工資主要體現(xiàn)公務(wù)員積累的經(jīng)驗。工齡每增加一年，工資相應(yīng)增加一元，直到本人退休為止。人事工作文件選編，勞動人事部政策研究室編，第367-369、第373-374。2006年7月1日，我國公務(wù)員開始實行新的工資制度，這是新中國成立以來經(jīng)歷

11、的第四次工資制度改革。2006年正式實施的公務(wù)員法對公務(wù)員工資構(gòu)成有了新的規(guī)定。公務(wù)員法第74條規(guī)定公務(wù)員工資包括基本工資、津貼、補貼和獎金四部分，即取消了作用不大數(shù)額較低的基礎(chǔ)工資和工齡工資，而將職務(wù)工資、級別工資綜合并入基本工資內(nèi)，工資結(jié)構(gòu)有了簡化。職務(wù)工資主要體現(xiàn)公務(wù)員的工作職責(zé)大小，一個職務(wù)對應(yīng)一個工資標(biāo)準(zhǔn)。為體現(xiàn)崗位職責(zé)的差別，領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)和非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)對應(yīng)不同的職務(wù)工資標(biāo)準(zhǔn)。級別工資主要體現(xiàn)公務(wù)員的資歷、職務(wù)和工作實績，每一個級別設(shè)若干個工資檔次，公務(wù)員根據(jù)所任職務(wù)、德才表現(xiàn)、工作實績和資歷確定級別和級別工資檔次。此次工資制度改革，對縣鄉(xiāng)黨政主要領(lǐng)導(dǎo)實行工資政策傾斜?？h鄉(xiāng)黨政主要領(lǐng)導(dǎo)任職

12、滿5年高定一級，既適當(dāng)提高這部分人員的工資待遇，又使其能更早享受級別與工資等待遇掛鉤的政策，鼓勵他們安心基層工作。正 文公務(wù)員薪酬保障制度, 是指國家和社會依據(jù)憲法及其他基本法律規(guī)定, 對公務(wù)員生活、工作以及公務(wù)員在年老、疾病或者喪失勞動能力的情況下實施的物質(zhì)幫助的制度, 其中包括工資制度、福利制度和社會保險制度等內(nèi)容。國家公務(wù)員社會保障制度是公務(wù)員基本權(quán)利的充分保障, 是公務(wù)員制度的內(nèi)在動力和基本保障。明確適用的公務(wù)員薪酬保障制度, 不僅能夠滿足公務(wù)員的生活需要, 也是維護公務(wù)員的合法權(quán)益, 解除他們的后顧之憂, 提高國家行政效能根本需要。 1、保障作用。公務(wù)員的社會保障制度是保證公務(wù)員維持

13、其個人及其家庭的生活需要的基本條件。從事公務(wù)員這一職業(yè)的第一需求亦即謀生的需要。公務(wù)員在工作過程中, 消耗體力和腦力, 只有得到了工資、福利和保險等方面的制度保障, 公務(wù)員才能有繼續(xù)生存下去的物質(zhì)基礎(chǔ)和保證, 才能夠有動力進行再生產(chǎn), 國家的行政工作也才能夠得以繼續(xù)循環(huán)【9】羅龍鑫，熊勇先 我國公務(wù)員權(quán)利保障制度研究 前沿，2006( 8) 9】。2、穩(wěn)定作用。國家公務(wù)員隊伍的穩(wěn)定關(guān)系到社會的穩(wěn)定和國家的穩(wěn)定, 只有從根本上保障公務(wù)員系統(tǒng)的穩(wěn)定, 才能夠維護國家各項行政工作的順利進行和國家的持續(xù)的發(fā)展進步。公務(wù)員隊伍的薪酬保障制度, 是給予公務(wù)員勞動報酬和當(dāng)公務(wù)員的家庭中有困難, 子女較多或是

14、發(fā)生意外時必要的福利保險制度, 能夠排除公務(wù)員的后顧之憂, 使其安心于本職工作, 同時也避免了優(yōu)秀人才的流失。3、激勵作用。公務(wù)員在工資、福利、保險、退休制度上的差別, 是公務(wù)員之間在個人能力、職位和社會地位上的差別的直接體現(xiàn), 會產(chǎn)生激勵公務(wù)員提高工作效率和工作質(zhì)量的效果, 是調(diào)動公務(wù)員積極性的動力和杠桿。4、廉政作用。公務(wù)員的薪酬保障制度, 為其生活提供了相對優(yōu)厚的物質(zhì)保障,使其不必去以權(quán)謀私, 這是推動公務(wù)員廉政建設(shè)的重要途徑【10】張志文 中國公務(wù)員保障必要性分析 德州學(xué)院學(xué)報，2006( 4)10】。國家公務(wù)員按照國家法律規(guī)定享受保險和福利待遇, 對于公務(wù)員隊伍的勤政、廉政建設(shè), 無

15、疑具有一定的意義。5、調(diào)節(jié)作用。公務(wù)員社會保障制度是調(diào)節(jié)公務(wù)員系統(tǒng)內(nèi)部因地區(qū)自然環(huán)境、經(jīng)濟發(fā)展水平和物價等因素所造成的公務(wù)員待遇上的差異, 鼓舞公務(wù)員在邊疆、艱苦地區(qū)工作, 同時也是調(diào)節(jié)公務(wù)員行業(yè)與社會其他行業(yè)之間的分配關(guān)系的重要手段。正確的利用社會保障制度, 就可以將優(yōu)秀人才吸引到公務(wù)員隊伍中來, 協(xié)調(diào)公務(wù)員行業(yè)與社會其他行業(yè)之間的利益分配關(guān)系。一、 目前我國公務(wù)員薪酬保障制度中存在的問題隨著市場經(jīng)濟體制的建立和各項改革不斷向縱深推進, 現(xiàn)行的國家公務(wù)員薪酬保障制度出現(xiàn)了一些亟待解決的問題。1. 公務(wù)員薪酬保障制度缺乏法制化。目前我國的公務(wù)員薪酬保障制度都是零散見于憲法和其他法令法規(guī)之中,

16、沒有一部完善的法律規(guī)范和完整統(tǒng)一的法律體系。盡管國家公務(wù)員法中設(shè)專章規(guī)定了公務(wù)員的工資保險福利制度的基本原則和大體框架, 但是這些規(guī)定過于寬泛和模糊, 不盡詳細,制度的實施具有很大隨意性, 無法起到很好的指導(dǎo)作用。公務(wù)員薪酬制度未被納入法制化管理的軌道我國公務(wù)員薪酬制度還未被納入法制化管理的軌道。迄今為止，我國公務(wù)員工資制度的基本原則和依據(jù)尚未以法律形式系統(tǒng)、完整的表述出來，由于無一套成型的公務(wù)員工資法出臺，因此在工資的設(shè)計、調(diào)整、福利增補上都缺乏明確的法律依據(jù)，這反映我國用法律來管理國家公務(wù)員薪酬制度的進程仍處于相對滯后的狀態(tài)。近年來，政府給公務(wù)員加薪引起很大爭議，在很大程度上就是因為工資的

17、調(diào)整水平、調(diào)整程序上均缺乏客觀依據(jù)和法律規(guī)范，導(dǎo)致人們對公務(wù)員加薪的科學(xué)性和合理性產(chǎn)生質(zhì)疑。2.公務(wù)員工資結(jié)構(gòu)和標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計不科學(xué)公務(wù)員工資結(jié)構(gòu)和標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計不科學(xué)，工資分配中平均主義傾向較突出。公務(wù)員薪酬結(jié)構(gòu)主要包括基本工資、津貼和福利三個組成部分，在公務(wù)員薪酬制度中發(fā)揮各自獨特的作用，其中，工資在薪酬結(jié)構(gòu)中占主導(dǎo)地位，是薪酬結(jié)構(gòu)的核心部分，是按勞付酬原則的重要體現(xiàn)。在我國的職級工資制中，主要依據(jù)職務(wù)來計量國家機關(guān)工作人員的勞動量，具有很大的局限性。首先，從橫向看，因工作系列的不同使得擔(dān)任同一職務(wù)的公務(wù)員在承擔(dān)責(zé)任、工作復(fù)雜性和能力以及貢獻上有顯著不同，相應(yīng)的在工資分配上也應(yīng)有所區(qū)別。但現(xiàn)行的薪酬制

18、度忽視不同工作系列對知識、能力具有不同要求的客觀現(xiàn)實，簡單的以職務(wù)作為標(biāo)準(zhǔn)來衡量公務(wù)員的工作量，客觀上導(dǎo)致了薪酬分配上的平均主義傾向，同時，在一定程度上也強化了“官本位"意識，爭相追求職務(wù)的晉升。其次，從縱向看，工資標(biāo)準(zhǔn)的起薪點過低，不同級別、職務(wù)公務(wù)員之間工資級差太小，對工作內(nèi)容和能力水平有較高要求的職位和普通公務(wù)員之間的工資水平差距微乎其微，形成事實上的平均主義。由于職務(wù)工資設(shè)計上“平臺”現(xiàn)象嚴重，職務(wù)、學(xué)歷、資歷等相差很多的人員聚集在幾個工資平臺上。不同職務(wù)公務(wù)員最高和最低工資比、相同職務(wù)公務(wù)員張文壽、郭丙于：中國行政管理體制改革一研究與思考)，當(dāng)代中國出版社1995年版，第4

19、546頁。13最高和最低工資比僅為64和l(而西方最高和最低工資比普遍大于10和12)，每一職務(wù)中各等級又僅相差3060元，顯然起不到對能力水平較高的公務(wù)員的激勵作用。此外，職級工資結(jié)構(gòu)和標(biāo)準(zhǔn)過于固定，缺乏一定的彈性，從而無法體現(xiàn)同一崗位公務(wù)員之間在能力和績效水平上的差別，直接導(dǎo)致平均主義傾向嚴重。現(xiàn)行公務(wù)員工資結(jié)構(gòu)和標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計不甚科學(xué)，平均主義傾向較為突出，難以體現(xiàn)薪酬分配的公平原則和激勵原則。3.激勵導(dǎo)向作用難以有效發(fā)揮公務(wù)員的薪酬除了具有保障功能外，還應(yīng)具有激勵功能。首先，工資是公務(wù)員本人及其家庭生活的基本保障：其次，工資是人們主動性、積極性和創(chuàng)造性的諸多激勵因素之一。所以一個良好的薪酬制

20、度應(yīng)該具有激發(fā)公務(wù)員工作積極性的作用。公務(wù)員薪酬激勵功能的發(fā)揮首先取決于良好的增資機制。但是，我國公務(wù)員的工資增長機制并未體現(xiàn)這一要求。每次調(diào)整公務(wù)員的工資都要看財政狀況好壞，而每次加薪都帶著“刺激內(nèi)需”的背景。增資機制具有很強的隨意性和非制度化的缺點?？v觀歷次加薪，凡同等級別的公務(wù)員不論政績、工齡等因素，均可獲得同等加薪，而且各級別的增資差距很小，這種實際上的“平均主義"，大大弱化了加薪的內(nèi)部激勵作用。其次，公務(wù)員薪酬激勵功能的發(fā)揮還取決于工資級差的設(shè)計上。但是，現(xiàn)行工資標(biāo)準(zhǔn)中基礎(chǔ)工資太低，職務(wù)工資、級別工資之間的級差也太小，缺乏激勵性，即對高能力者的報酬不足，而對低能力者的報酬過

21、高。公務(wù)員薪酬的最大優(yōu)勢是比較穩(wěn)定，沒有風(fēng)險，而最大的缺點是吃大鍋飯，能力強的收入未必高，職務(wù)薪酬大多論資排輩。再加上組織人事問題上的不正之風(fēng)，一些有真才實學(xué)而又勤勤懇懇的人，未必能過上好日子。在目前的公務(wù)員的薪酬制度下，對那些能力低、沒本事、純屬混日子的人來說，薪資不是太低了，而是太高了。對于能力突出的人來說，薪資確實是太低了，根本不能體現(xiàn)出其能力和所做出的貢獻?，F(xiàn)有公務(wù)員薪酬制度的工資增長機制與市場機制相脫節(jié)。長期以來過分強調(diào)生產(chǎn)對分配的決定作用，而對工資分配的自身規(guī)律和分配對經(jīng)濟、社會的促進作用重視不夠，沒有與經(jīng)濟增長建立合理的比例關(guān)系，沒有真正建立起與企業(yè)相當(dāng)人員的平衡比較調(diào)整機制，更

22、沒有考慮市場人才價位，不能充分發(fā)揮工資分配的激勵作用。李立華：我國公務(wù)員薪酬制度存在的問題及其對策，長沙鐵道學(xué)院學(xué)報，2006年第l期。144公務(wù)員薪酬整體水平偏低改革開放以來，我國經(jīng)濟持續(xù)高速增長，公務(wù)員工資增長卻相對緩慢。從1979年到2007年，我國GDP年平均增長率為88，而公務(wù)員工資年均增長率為61。根據(jù)國家統(tǒng)計局的統(tǒng)計數(shù)字，在16大行業(yè)中，公務(wù)員的薪酬常年徘徊在第11、12位。最近國家雖然幾次上調(diào)公務(wù)員工資，但由于公務(wù)員這一特殊群體所特有的示范效應(yīng)，其工資上漲帶動了很多其他社會部門人員的工資同時上漲。如此一來，社會整體的工資格局仍沒有大的變化，公務(wù)員的工資上調(diào)沒有改變其在整個社會中

23、低收入水平的現(xiàn)狀。中國公務(wù)員大都是受過高等教育，個人素質(zhì)、文化水平普遍高于一般社會群體，但其薪酬水平與在其他部門工作的具有相同人力資本含量的人相比，明顯偏低。這一現(xiàn)象在北京、上海這樣一些經(jīng)濟比較發(fā)達的大城市更為明顯。由于這些地區(qū)人才的市場薪酬水平普遍較高，具有類似于公務(wù)員人力資本含量的其他人員的工資水平明顯高于公務(wù)員的工資，公務(wù)員的工資缺乏競爭力，無法實現(xiàn)外部公平?，F(xiàn)代社會，薪酬水平往往是評判一個人個體價值的客觀的經(jīng)濟尺度。從這一角度說，公務(wù)員的薪酬水平與其為社會所提供的勞動量或貢獻并不等價。公務(wù)員從事的不僅僅是事務(wù)性工作，而且需要承擔(dān)與職務(wù)相應(yīng)的責(zé)任。從勞動的性質(zhì)和社會貢獻方面看，公務(wù)員所從

24、事的社會公共事務(wù)管理活動是一種綜合性較強的復(fù)雜勞動，這種勞動的社會效益和貢獻一般來說大于簡單勞動。對于公務(wù)員的重要性，有這樣的形象比喻：“老百姓像是坐車的人，而公務(wù)員則像司機，既要懂技術(shù)，還得認路，判斷方向，把一車的人帶好，別掉溝里。"所以，公務(wù)員的責(zé)任更重，其影響帶有社會性，而公務(wù)員的工資與其他行業(yè)相比偏低。（四）對建立健全我國公務(wù)員薪酬制度建議1、改革社會保障體系，加強公務(wù)員社會保障制度法制化建設(shè)，建立公務(wù)員社會保障制度。（1）要改變目前“國家統(tǒng)包”的做法，加快公務(wù)員保障體系的社會化的進程，變單位保障、國家保障為社會保障，降低黨政機關(guān)對公務(wù)員的“磁鐵效應(yīng)”，實現(xiàn)公務(wù)員的保障體制與

25、社會市場順利對接。（2）要建立符合機關(guān)特點的社會養(yǎng)老保險基金的籌集和運營機制。逐步實現(xiàn)社會統(tǒng)籌和個人賬戶相結(jié)合，建立個人養(yǎng)老保險賬戶，養(yǎng)老保險費按照一定比例由國家和個人共同繳納，記入個人賬戶，加快公務(wù)員保障體系社會化進程。加快公務(wù)員保障體系社會化進程, 要變單位保障、國家保障為社會保障, 采用社會統(tǒng)籌與個人帳戶相結(jié)合的養(yǎng)老保險基金積累模式, 使公務(wù)員退出后在社會保障方面能有有效的銜接。（3）建立公務(wù)員失業(yè)保險制度。按照以收定支、略有結(jié)余的原則，建立失業(yè)保險基金，由單位按照公務(wù)員工資總額的一定比例繳納。通過實行公務(wù)員養(yǎng)老保險, 公務(wù)員繳納一定養(yǎng)老保險費, 國家只需按照固定的比例為在職公務(wù)員繳納保

26、險費, 這樣財政為此安排多少資金是確定的, 便于公共財政預(yù)算安排, 國家的責(zé)任也是有限的【11】宋曉梧. 中國社會保障體制改革與發(fā)展報告M . 中國人民大學(xué)出版社, 2001: 25.11】。2、 依法規(guī)范公務(wù)員收入，建立公務(wù)員隱形收入的約束機制。保護公務(wù)員合法收入，約束其灰色收入，嚴厲打擊黑色及腐敗收入。積極探索公務(wù)員財產(chǎn)申報制度，依法約束公務(wù)員行為、防止權(quán)力腐敗，使反腐倡廉走向法制化道路具有重要意義。依法適當(dāng)提高基層公務(wù)員收入，縮小公務(wù)員隊伍自身收入差距，平衡地區(qū)差異。 3、建立公務(wù)員退出機制的相關(guān)保障制度，盡快建立公務(wù)員再就業(yè)保障制度。公務(wù)員也是有權(quán)力選擇繼續(xù)從事公務(wù)員職業(yè)與退出，我國現(xiàn)

27、行的公務(wù)員保障制度的最大弊病就是沒有建立其政府和個人分別負擔(dān)的積累制的個人養(yǎng)老保險制度, 制約了公務(wù)員的正常流動。一方面要提供公務(wù)員再就業(yè)的基本生活保障, 建立失業(yè)保險制度, 解決在待業(yè)狀態(tài)下的生活問題。另一方面要通過職業(yè)培訓(xùn)實現(xiàn)其再就業(yè), 使公務(wù)員有新的知識技能在新的崗位上發(fā)揮作用。51加快工資立法，規(guī)范機關(guān)分配秩序要提高公務(wù)員的薪酬水平，增強政府部門在吸引人才方面的競爭能力，首先要使公務(wù)員的薪酬問題法制化、制度化。雖然公務(wù)員法中對公務(wù)員工資制度所做出的明確規(guī)定“任何機關(guān)不得違反國家規(guī)定自行更改公務(wù)員工資、福利、保險政策，擅自提高或降低公務(wù)員的工資、福利、保險待遇”，但對于工資的制定、調(diào)整、

28、福利的增補并沒有明確規(guī)定。而在法制健全的國家中多對工資水平的確定、增長的原則、調(diào)整的依據(jù)以法律形式加以明確。比如美國聯(lián)邦政府工資改革法、德國的聯(lián)邦工資法等。市場經(jīng)濟環(huán)境下，法制化是任何制度穩(wěn)定運行的法定保障和基礎(chǔ)，薪酬制度的設(shè)計與運行也必須嚴格貫徹法制化管理的原則。盡管我國公務(wù)員法已經(jīng)出臺，并已于2006年1月1日起正式實施，但迄今為止，我國尚未出臺專門的法律法規(guī)，用以規(guī)范公務(wù)員薪酬制度領(lǐng)域的政策行為，導(dǎo)致在公務(wù)員薪酬水平的制定、薪酬水平的調(diào)整以及調(diào)整程序和調(diào)整時間等諸方面出現(xiàn)無法可依的狀況，在政策執(zhí)行中以人代法、以言代法、以權(quán)代法的現(xiàn)象也時有發(fā)生。而國外發(fā)達國家大多通過立法的形式對公務(wù)員的薪

29、酬管理制度予以保障。鑒于此，我國應(yīng)充分借鑒國外發(fā)達國家薪酬管理的先進經(jīng)驗，加快建立和完善公務(wù)員薪酬制度方面的專門法律法規(guī)，將公務(wù)員薪酬改革成果用法律法規(guī)固定下來，充分運用法律手段來調(diào)控公務(wù)員薪酬制度的運行，并在執(zhí)行中切實維護薪酬制度的嚴肅性，真正實現(xiàn)有法可依、有法必依，在我國邁向法制化的進程中，國家公務(wù)員的薪酬制度也必須要通過頒布工資法令來加以確立，這樣既可以克服人為的隨意性行為，又可以接受廣大人民群眾的監(jiān)督，達到防腐倡廉的效果。陳宗勝， 改革發(fā)展與收入分配，復(fù)旦大學(xué)出版社1999年版，第70-80頁。28 52下放薪酬管理職能，提高薪酬管理的靈活性澳大利亞、新西蘭和英國均推行較為激進的改革，

30、這些國家已在相當(dāng)程度上取消了以往全國性的薪酬管理制度，轉(zhuǎn)而根據(jù)由政府統(tǒng)一制定的準(zhǔn)則為指導(dǎo)，把大部分薪酬管理職能下放給地方政府和部門。新加坡和加拿大保留了一些較為集權(quán)化的制度，但兩國也給予地方政府和部門一定程度的自主權(quán)和靈活性。我國公務(wù)員薪酬管理職能在權(quán)力劃分上，中央在薪酬管理職能方面的權(quán)力較大，公務(wù)員薪酬制度的制定權(quán)在中央。但是，中央“一刀切"的薪酬政策很難適應(yīng)地方政府和部門各種紛繁復(fù)雜的情況。首先，我國幅員遼闊，各地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展極不平衡，因此，各地區(qū)公務(wù)員薪酬水平必然存在較大的差距。公務(wù)員法規(guī)定，國家實行地區(qū)附加津貼制度，來彌補各地區(qū)由于經(jīng)濟發(fā)展水平不同而造成的較大的工資差距。這就必

31、然造成發(fā)達地區(qū)的地區(qū)附加津貼在工資收入中占的比重較大，而基本工資占工資收入的比重較小，從而使國家工資制度的調(diào)控職能失去作用。其次，我國的公務(wù)員薪酬制度由國家統(tǒng)一制定，由地方財政支付。中央統(tǒng)一制定的工資政策的有效實施必須依靠地方財政的支付能力。而有些貧困地區(qū)財政支付能力較弱，中央制定的統(tǒng)一的薪酬水平、增資計劃等會由于地方財政沒有足夠的支付能力而無法有效實施，地方違反國家薪酬政策拖欠公務(wù)員工資等現(xiàn)象必然會發(fā)生。第三，各地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展水平各不相同，就是同一個省的不同市、縣經(jīng)濟差距有時也會極大。在中央統(tǒng)一制定的工資政策下，很難保證每個地區(qū)以及每個市、縣的工資水平均能與其各自的經(jīng)濟發(fā)展相協(xié)調(diào)、與社會進步

32、相適應(yīng)。而通過精簡下放部分工資管理的權(quán)力給地方政府或部門，可以使地方政府和部門在薪酬設(shè)計和管理上更適合各自的實際環(huán)境。地方政府和部門可根據(jù)實際情況設(shè)計更為公平和有效的獎勵機制，來提高公務(wù)員隊伍的效率圓。通過薪酬管理職能的下放，可以簡化有關(guān)安排，使薪酬制度較易理解，并降低行政成本。提高地方政府和部門在資源調(diào)動上的靈活性，使地方政府和部門在招攬專才和市場渴求的人才方面更具競爭優(yōu)勢。中央可以通過精簡下放薪酬管理的權(quán)力，使地方政府和部門在制定和管理各自的薪酬制度上享有更大的自由度。但是，地方政府和部門在這方面的自由度首先要符合中央制定的薪酬指導(dǎo)原則，公務(wù)員薪酬制度應(yīng)該在統(tǒng)一的目標(biāo)、原則、依據(jù)、方法的指

33、導(dǎo)下運行，體現(xiàn)國家對公喬治·T·米爾科維奇：薪酬管理，中國人民大學(xué)出版社2002年版，第235頁。常荔：中國公務(wù)員薪酬制度運行機制研究，行政與法，2006年第7期山東大學(xué)碩士學(xué)位論文務(wù)員薪酬制度的統(tǒng)一指導(dǎo)。其次，還必須受地方政府財政負擔(dān)能力和預(yù)算所約束，而對于高級公務(wù)員的薪酬事宜應(yīng)繼續(xù)由中央獨立處理。地區(qū)間的經(jīng)濟發(fā)展水平、物價水平直接決定公務(wù)員的勞動力再生產(chǎn)成本，因而成為影響公務(wù)員薪酬的因素。在目前我國區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展很不平衡的情況下，在制定公務(wù)員薪酬時，應(yīng)具體考慮地區(qū)差別，在公務(wù)員薪酬設(shè)計中應(yīng)該包含體現(xiàn)出地區(qū)差別的部分。在公務(wù)員薪酬管理中，既要做到薪酬政策、薪酬制度的統(tǒng)一，又

34、要體現(xiàn)地區(qū)的差別：由國家對公務(wù)員薪酬進行宏觀調(diào)控管理，薪酬水平確定可以由地方組織實施，以充分照應(yīng)區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展水平。53建立市場平衡比較機制公務(wù)員薪酬水平平衡比較機制的理論基礎(chǔ)是“公平理論"，來源于“平衡比較原則"。所謂平衡比較是指公職人員的工資水平應(yīng)與企業(yè)中的從事相似工作、相近職位、同等年齡、同等學(xué)歷人員的工資水平大體持平。相對于其他行業(yè)，公務(wù)員群體具有一定的特殊性。他們既是社會公共資源的掌控者和管理者，又是社會公正和公平的維護者。公務(wù)員的工資支出屬于國家財政支出的一部分，而這主要來源于納稅人繳納的財政稅收。因此，公務(wù)員的薪酬水平的確定涉及到財政再分配的公共問題，應(yīng)經(jīng)過科學(xué)

35、測算。目前，以美國、日本為首的西方發(fā)達國家在公務(wù)員薪酬水平的確定上建立了完善的平衡比較機制：由薪酬調(diào)查部門定期跟蹤企業(yè)中相同或類似崗位的工資水平，以此為依據(jù)，對公務(wù)員的薪酬水平進行動態(tài)調(diào)整?？梢?，在市場經(jīng)濟體系比較完善的西方國家，公務(wù)員的薪酬水平的決定已經(jīng)市場化。薪酬平衡比較體系包括薪酬評估方法的運用和運行方式的設(shè)置兩方面的內(nèi)容。評估方法建議采用綜合比較法和分類比較法。運行方式的設(shè)置包括統(tǒng)計數(shù)據(jù)的獲得、評估專家的組成等具體的內(nèi)容。合理制定公務(wù)員薪酬級差。一般而言，級差的確定可以結(jié)合以下幾個要素綜合考慮：級差的設(shè)計應(yīng)以解決責(zé)任貢獻和風(fēng)險補償、教育機會成本補償兩個問題為目標(biāo)。前者可以通過職位工資的

36、級差來實現(xiàn)，后者可以通過資歷工資級差來實現(xiàn)：但對于留住非常出類拔萃的精英分子應(yīng)有相應(yīng)的機制和做法：職位之間的級差水平應(yīng)能夠明顯提高公務(wù)員的生活水平和生活質(zhì)量。職位內(nèi)的檔次工資級差水平應(yīng)具有明顯的激勵作用。建立薪酬水平平衡比較機制，作為整個薪酬制度的一個組成部分，已成為公務(wù)員制度改革的重要組成部分，可以為建立一支廉潔高效的公務(wù)員隊伍提供有效保障。54建立合理績效管理，依據(jù)考核增強激勵功能公務(wù)員也是一種職業(yè)，公務(wù)員的薪酬水平應(yīng)該體現(xiàn)這種職業(yè)所要求的人力資源要素的價值，應(yīng)該與其社會地位和所發(fā)揮的作用相適應(yīng)。公務(wù)員薪酬來源于國家的稅收，依據(jù)GDP、國家儲備以及公務(wù)員增加與公共事務(wù)增加的情況而定。隨著中

37、國經(jīng)濟的發(fā)展，公務(wù)員的薪酬應(yīng)該隨行就市，體現(xiàn)人才本身的市場價值。在生產(chǎn)發(fā)展和勞動生產(chǎn)率提高的前提下，提高公務(wù)員的薪酬水平是我國薪酬工作的一項基本原則。公務(wù)員的薪酬制度應(yīng)該以度量公務(wù)員做出貢獻價值大小也就是以公務(wù)員的實際業(yè)績作為公務(wù)員薪酬收入的主要依據(jù)，歸根到底，就是以公務(wù)員的工作能力，工作情況，工作的數(shù)量、質(zhì)量以及表現(xiàn)、成就等為根據(jù)，對優(yōu)秀者進行加薪，這也是公務(wù)員法的一項規(guī)定。加強績效考核體系建設(shè)，重視人能力、工作業(yè)績、廉政道德方面的因素，在不突破現(xiàn)有工資制度的框架內(nèi)，在一定程度上避免完全按照等級確定工資的傳統(tǒng)做法，它更能反映公務(wù)人員的能力和績效，同時可以擴大內(nèi)部等級之間薪酬差距，張平平：機關(guān)

38、事業(yè)單位工資分配管理體制的配套改革，中國行政管理，1999年第7期。有利于提高公務(wù)員的工作積極性?？梢酝ㄟ^精簡職級數(shù)目以及薪酬幅度數(shù)目，以設(shè)立數(shù)目較少但級差較大的薪酬級別，減少管理結(jié)構(gòu)的層級。讓公務(wù)員的工資按實際表現(xiàn)在較寬闊的薪酬幅度內(nèi)向上移動，而無須等到晉升時才有機會加薪。這有利于建立更公平的獎勵制度，以工作績效而不是年資作為確定工資的標(biāo)準(zhǔn)，有助于培養(yǎng)重績效的公務(wù)員文化。采用薪酬幅度制，由于各個薪酬幅度彼此重疊的情況較多，職位較低的公務(wù)員通過努力工作，其薪酬甚至可以超過職位較高的人的薪酬，這有助于減少“論資排輩”的現(xiàn)象，激勵公務(wù)員努力工作。此外，薪酬幅度制還有利于國家對各地區(qū)公務(wù)員薪酬水平的

39、統(tǒng)一管理。由于各個地方的經(jīng)濟發(fā)展水平、貨幣的實際購買能力各不相同，國家無法確定各個地區(qū)合理的工資水平，但是國家可以針對不同地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r給出各個級別公務(wù)員的薪酬幅度，地方政府和部門可以根據(jù)自己的實際情況，選擇各個級別薪酬幅度內(nèi)適合本地區(qū)實際情況的平均工資水平。55構(gòu)建科學(xué)的公務(wù)員職位評價體系，保證內(nèi)部公平同一級別公務(wù)員無論工作性質(zhì)、勞動強度如何，基本工資都相同的問題，是我國公務(wù)員薪酬制度不合理的一個重要表現(xiàn)，也是造成公務(wù)員心里不平衡、公務(wù)員隊伍不穩(wěn)定的重要因素。勞動經(jīng)濟學(xué)認為，不同的工作崗位之間應(yīng)該存在工資差別，因為在工作強度和工作條件方面的差別、崗位所要求的工作能力的差別、崗位所承擔(dān)責(zé)任

40、程度的差別。擴大公務(wù)員內(nèi)部收入差距的關(guān)鍵在于使這種差距體現(xiàn)出不同職位人員的責(zé)任、能力和績效的不同，以發(fā)揮薪酬的激勵作用。在處理公務(wù)員工資差距時必須注意以下問題：1、職位分類科學(xué)化。職位分類是確定公務(wù)員工資差別的基礎(chǔ)。當(dāng)前，由于我國缺乏科學(xué)系統(tǒng)的職位分類，職位設(shè)置不能體現(xiàn)一般與重要、政務(wù)與事務(wù)、行政與專業(yè)以及高層次與低層次等不同崗位的職責(zé)差別，導(dǎo)致同職級不同崗位人員執(zhí)行同一工資標(biāo)準(zhǔn)、勞酬脫節(jié)。因此，改革公務(wù)員薪酬制度，在統(tǒng)一項目，同一標(biāo)準(zhǔn)的同時，如何體現(xiàn)崗位之間的職責(zé)輕重，工作范圍和工作難度的大小以及工作成效的不同，是目前需要加以考慮和解決的問題。2、不同人才區(qū)別對待。國外把公務(wù)員區(qū)分了不同的類

41、，分屬不同工資表，其高級行政官員工資表與一般行政人員工資表差別極大，而我國公務(wù)員全在同一工資表內(nèi)，一些特殊和高級公務(wù)員的價值在工資上難以體現(xiàn)，可考慮對公務(wù)員李文起：工資管理的激勵機制，人力資源管理，2003年第8期。陳閩紅：公務(wù)員薪酬的公平性問題研究。求實，2004年第6期。32山東大學(xué)碩士學(xué)位論文工資分類，不同類別的公務(wù)員采用不同的工資檔次。3、獎金與績效掛鉤。改變現(xiàn)行的獎金或平均發(fā)放或按職務(wù)發(fā)放的做法，要讓獎金真正與功績掛鉤，多勞多得，成為激勵公務(wù)員多做貢獻的手段。建立公務(wù)員職位評價體系，打好公平分配的基礎(chǔ)，體現(xiàn)內(nèi)部公平。制定符合現(xiàn)代社會經(jīng)濟發(fā)展以及現(xiàn)代人力資源管理要求的科學(xué)職位分類，從國

42、情出發(fā)，實行“兩官分途”，使政務(wù)類公務(wù)員和業(yè)務(wù)類公務(wù)員分開，將公務(wù)員隊伍的主體定位在以業(yè)務(wù)類公務(wù)員為主，在此基礎(chǔ)上實行在“兩官分途"。從世界范圍看，總的趨勢是政府行政管理朝著專業(yè)化方向發(fā)展，國外文官制度改革的趨勢是弱化職業(yè)化，強調(diào)專業(yè)化。這個專業(yè)化有兩層含義：一是行政管理的專業(yè)化，二是業(yè)務(wù)領(lǐng)域的專業(yè)化。在職位分類的具體分類上改革傳統(tǒng)的“官本位”式分類，以專業(yè)特點為主進行分類，比如可以把我國公務(wù)員分為行政管理類、行政執(zhí)行類、專業(yè)技術(shù)類、研究服務(wù)類和司法公安類等。同時應(yīng)深入研究公務(wù)員特別是專業(yè)人員的職業(yè)發(fā)展需要和導(dǎo)向，以便在制定公務(wù)員激勵制度、薪酬制度中有更明確的目標(biāo)。職位評價是指系統(tǒng)地

43、確定內(nèi)部職位之間的相對價值從而建立一個職位結(jié)構(gòu)的過程?？茖W(xué)的職位評價是員工獲得不同職位之間薪酬公平的前提條件。職位價值型薪酬分配制度是以勞動力價值為基礎(chǔ)，按照效率優(yōu)先、突出貢獻、注重公平的原則，根據(jù)職位的責(zé)任、難易程度、知識、技能的多少、工作條件和環(huán)境好壞等各種因素來確定職位分配形式和薪酬標(biāo)準(zhǔn)，使公務(wù)員收入與職位所創(chuàng)效益、貢獻掛鉤，并通過人力資源的優(yōu)化配置和有效激勵，發(fā)揮各崗位最佳功能和最大效能，實現(xiàn)崗位價值最大化，形成適用于不同類型崗位員工的薪酬分配制度。公務(wù)員職位薪酬體系體現(xiàn)了各類職位在行政工作流程中的價值大小，從而滿足不同職位公務(wù)員薪酬的內(nèi)部公平感，提高公務(wù)員對薪酬的滿意度。引入監(jiān)督機制，保障薪酬制度的有效執(zhí)行，可以通過上級、同級實施監(jiān)督。比如核定員工績效薪酬時，可以采取上級建議、隔級核定的方法。這樣既可避免由于上下級矛盾或過度親密引起的過高或過低的判斷；同時，隔級核定也使得管理者可以從更高層次審視該