民事再審中檢察建議之適用規(guī)則

1、    民事再審中檢察建議之適用規(guī)則    【摘 要】 本文首先梳理再審檢察建議的理論基礎(chǔ)，其次結(jié)合民事再審中檢察建議的實(shí)際運(yùn)用情況分析檢察建議所具有的功能以及實(shí)踐困境，最后從三個(gè)方面探究完善該項(xiàng)制度的路徑：明確檢察建議的適用范圍;確定統(tǒng)一的適用程序;確定檢察建議的法律效力?！娟P(guān)鍵詞】 檢察建議;實(shí)際運(yùn)用;立法完善一、再審檢察建議的理論基礎(chǔ)1、傳統(tǒng)的法理基礎(chǔ)：抗衡監(jiān)督檢察監(jiān)督模式的理論基礎(chǔ)經(jīng)歷了從傳統(tǒng)反抗衡監(jiān)督模式向現(xiàn)代共同監(jiān)督模式的轉(zhuǎn)變。傳統(tǒng)監(jiān)督模式是審判機(jī)關(guān)、審判監(jiān)督機(jī)關(guān)和當(dāng)事人三者之間處于相互抗衡的狀態(tài)。檢察機(jī)關(guān)作為國(guó)家的監(jiān)督者，對(duì)審判機(jī)關(guān)做出的審

2、判結(jié)果、運(yùn)用的審判程序、運(yùn)用的法律是否合理進(jìn)行全面監(jiān)督。審判機(jī)關(guān)則以被監(jiān)督者的身份無(wú)條件接受檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督，在這種監(jiān)督與被監(jiān)督的模式下就容易導(dǎo)致兩機(jī)關(guān)形成相互對(duì)抗的局面。抗訴正是屬于這種理論模式下的監(jiān)督方式，在抗訴案件中檢察機(jī)關(guān)享有絕對(duì)的主導(dǎo)，對(duì)于檢察機(jī)關(guān)提出的抗訴，法院必須無(wú)條件啟動(dòng)再審程序予以重新審理。這種監(jiān)督模式缺乏靈活性，審判機(jī)關(guān)只能按照監(jiān)督機(jī)關(guān)的意志對(duì)案件進(jìn)行再次審理。很顯然，在這種模式下，檢察建議缺乏容身的理論環(huán)境，并沒(méi)有進(jìn)入一個(gè)健康、有序的發(fā)展軌道，其本身所具有的靈活性、高效能性的特點(diǎn)得不到體現(xiàn)。2、現(xiàn)代的法理基礎(chǔ)：共同監(jiān)督德國(guó)著名法學(xué)家wasseermann提出了審檢兩機(jī)關(guān)共同

3、監(jiān)督主義訴訟模式，是現(xiàn)代共同監(jiān)督理念的基礎(chǔ)。1該模式將當(dāng)事人主義與職權(quán)主義相結(jié)合，最大限度調(diào)動(dòng)審檢機(jī)關(guān)和當(dāng)事人的參與性，改變了傳統(tǒng)訴訟模式下兩機(jī)關(guān)相對(duì)立的局面。在共同監(jiān)督的訴訟模式下，檢察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、當(dāng)事人都可參與到整個(gè)訴訟活動(dòng)，發(fā)揮各自的優(yōu)勢(shì)，通過(guò)這種方式更能產(chǎn)生一個(gè)讓各方都滿意且具有說(shuō)服力的結(jié)果，避免審判機(jī)關(guān)做出不公正裁判。共同監(jiān)督理論下的監(jiān)督模式具有傳統(tǒng)監(jiān)督模式不具有的優(yōu)勢(shì)，審判監(jiān)督機(jī)關(guān)和審判機(jī)關(guān)開始從抗衡的監(jiān)督模式向共同監(jiān)督的監(jiān)督模式轉(zhuǎn)變。2上世紀(jì)法學(xué)家wasseermann提出了該訴訟模式之后，越來(lái)越多的資本主義國(guó)家發(fā)現(xiàn)了這種模式的優(yōu)勢(shì)，并逐漸開始向共同監(jiān)督模式轉(zhuǎn)變，來(lái)避免時(shí)代轉(zhuǎn)

4、變所帶來(lái)的潛在風(fēng)險(xiǎn)，最終得到一個(gè)既公正又合理的審判結(jié)果。在這種模式的領(lǐng)導(dǎo)下，審判監(jiān)督機(jī)關(guān)與審判機(jī)關(guān)之間為了順應(yīng)社會(huì)發(fā)展的潮流，其關(guān)系也逐漸發(fā)生改變。社會(huì)已經(jīng)完成了從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)變，這種社會(huì)經(jīng)濟(jì)形態(tài)的轉(zhuǎn)變也為檢察監(jiān)督機(jī)關(guān)的審判監(jiān)督工作帶來(lái)了危機(jī)。傳統(tǒng)的監(jiān)督模式是低效、單一、不易變通的模式，與處在抗衡監(jiān)督模式下的環(huán)境相比，在共同監(jiān)督模式下檢察建議的功能才能得到更充分的發(fā)揮。為了適用社會(huì)形態(tài)的轉(zhuǎn)變，創(chuàng)建社會(huì)主義法治國(guó)家，構(gòu)建公平正義的法治秩序，顯然傳統(tǒng)的抗衡模式已經(jīng)不能適應(yīng)時(shí)代的發(fā)展，監(jiān)督機(jī)關(guān)也開始從新的視角審視監(jiān)督模式，這樣造就了法理基礎(chǔ)由抗衡到共同監(jiān)督模式的轉(zhuǎn)變。二、再審檢察建議的實(shí)際

5、運(yùn)用最高人民檢察院通過(guò)的人民檢察院民事行政抗訴案件辦案規(guī)則以及最高人民法院下發(fā)的全國(guó)審判監(jiān)督工作座談會(huì)關(guān)于當(dāng)前審判監(jiān)督工作若干問(wèn)題的紀(jì)要中作了有關(guān)檢察建議的規(guī)定，這兩項(xiàng)規(guī)定是檢察機(jī)關(guān)通過(guò)再審檢察建議啟動(dòng)法院再審的兩大司法依據(jù)。以前的民事訴訟法對(duì)檢察建議沒(méi)有做出相關(guān)規(guī)定，直到2012修改的民事訴訟法的通過(guò)，才明確了檢察建議在民事訴訟檢察監(jiān)督中的法律地位，給予了檢察建議法典化肯定。檢察建議是實(shí)踐先與法律的產(chǎn)物，通過(guò)實(shí)踐使檢察建議所具有的功能得到有效發(fā)揮，體現(xiàn)其法律價(jià)值。同時(shí)，檢察建議制度存在的漏洞也能被更好的檢測(cè)到，從而找到完善該制度的切入點(diǎn)。1、檢察建議取得的積極效果檢察建議在實(shí)際運(yùn)用中所取得的

6、積極效果應(yīng)歸功于制度本身所具有的功能，而制度本身具有的功能又是由其性質(zhì)所決定，所以在論述檢察建議所取得的積極效果之前有必要對(duì)其性質(zhì)進(jìn)行簡(jiǎn)單描述。當(dāng)前，關(guān)于再審檢察建議的屬性理論尚未達(dá)成共識(shí)，一種觀點(diǎn)認(rèn)為，再審檢察建議是在非法律監(jiān)督形式的外衣之下具有法律監(jiān)督屬性的一種監(jiān)督形式。3另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，法律已經(jīng)賦予民事檢察建議法律監(jiān)督的權(quán)利，所以檢察建議不僅在內(nèi)容上具有法律監(jiān)督的效力，而且它是作為檢察機(jī)關(guān)履行檢察權(quán)的重要方式，可以對(duì)所有的違法行為進(jìn)行監(jiān)督。筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)將這兩種觀點(diǎn)折中，正視檢察建議的性質(zhì)。首先，檢察建議具有法律監(jiān)督的性質(zhì)。由于憲法與民事訴訟法都將檢察權(quán)賦予檢察機(jī)關(guān)，此處的檢察權(quán)應(yīng)當(dāng)包括“

7、法律監(jiān)督權(quán)”，理應(yīng)具有法律監(jiān)督的性質(zhì)。其次，檢察建議是一種“弱權(quán)力”。與抗訴相比再審檢察建議是一種強(qiáng)制力較弱的權(quán)力，但它也具有促使義務(wù)對(duì)象為或不為一定行為的約束力，為實(shí)現(xiàn)民事法律監(jiān)督提供支持。最后，檢察建議是一種“柔性權(quán)力”，與抗訴所體現(xiàn)的剛性特征相比，檢察建議更具有靈活性。檢察建議的以上法律性質(zhì)也決定了其具有以下幾個(gè)功能：（1）案件分流，減緩法院壓力。檢察建議與抗訴制度一起構(gòu)成了我國(guó)民事檢察監(jiān)督機(jī)制的雙重模式。相對(duì)于原來(lái)只能通過(guò)抗訴進(jìn)行監(jiān)督的單一模式來(lái)講，檢察建議的適用使那些不適合通過(guò)抗訴方式進(jìn)行再審的情形有了可尋之處。另外，根據(jù)我國(guó)法律規(guī)定，抗訴采用“上抗下”模式，基層檢察機(jī)關(guān)沒(méi)有抗訴權(quán)，

8、大量抗訴類案件會(huì)集中在市、省兩級(jí)法院、檢察院，形成了抗訴案件數(shù)量急劇增長(zhǎng)與辦案人員少之間的矛盾。42011年3月“兩高”聯(lián)合下發(fā)的法律監(jiān)督意見規(guī)定“當(dāng)事人對(duì)可以上訴的一審判決、裁定在發(fā)生法律效力后向人民檢察院提出申訴的，應(yīng)當(dāng)說(shuō)明未提出上訴的理由;沒(méi)有正當(dāng)理由的，不予受理”。該條規(guī)定相當(dāng)于將抗訴的案件鎖定在二審生效裁判上，使得辦案人員較少的高級(jí)法院與最高院承辦的案件的數(shù)量大幅上升，矛盾勢(shì)必進(jìn)一步加劇。并且再審檢察建議由檢察院向同級(jí)法院提出，就會(huì)使一定比例的抗訴案件在原審法院得到糾正。這樣一來(lái)，司法資源會(huì)得到充分利用，上級(jí)法院處理的壓力也將得到緩解。（2）使用靈活，提高辦案效力。絕大多數(shù)抗訴案件是

9、對(duì)二審生效裁判提起抗訴，根據(jù)法律規(guī)定對(duì)于原判未對(duì)基本事實(shí)進(jìn)行審理的情況，可以撤銷原判，發(fā)回重申。再審中，法院認(rèn)為一、二審程序錯(cuò)誤可能影響公正審理的，應(yīng)當(dāng)裁定撤銷原一審、二審判決，發(fā)回一審法院重審;法院適用二審的再審中，經(jīng)過(guò)審理，認(rèn)為原一審、二審遺漏當(dāng)事人訴訟請(qǐng)求，遺漏必須參加訴訟當(dāng)事人的，可以調(diào)解，調(diào)解不成的裁定撤銷原一審、二審判決，發(fā)回一審法院重審。這類抗訴案件形成一個(gè)“倒u”字過(guò)程。此外，檢察院抗訴一定會(huì)啟動(dòng)再審程序，而再審作為對(duì)司法終局性的挑戰(zhàn)，自然需要耗費(fèi)更高的司法成本。所以，相比于抗訴，檢察建議更為靈活，提高了辦案效力。（3）柔性監(jiān)督，促進(jìn)法檢溝通協(xié)調(diào)。如上文所述，檢察院提出抗訴一定

10、會(huì)啟動(dòng)再審程序，而通過(guò)抗訴導(dǎo)致改判的案件往往會(huì)作為錯(cuò)案處理。這無(wú)疑會(huì)增加法院對(duì)檢察院的抵觸情緒，導(dǎo)致再審的改判率低，從這個(gè)角度看抗訴所取得的效益也是有限的。如果人民檢察院提出再審檢察建議，可以就案件情況與人民法院交流彼此的想法，這樣有利于檢察院與法院對(duì)具體案件磋商，取得公平的結(jié)果來(lái)避免不必要的誤會(huì)。所以使用檢察建議解決的案件，是法院通過(guò)內(nèi)部糾錯(cuò)機(jī)制進(jìn)行解決，不會(huì)影響法院的業(yè)績(jī)，從而緩解法檢之間的緊張的關(guān)系。2、在實(shí)踐中暴露出的問(wèn)題在實(shí)際運(yùn)用過(guò)程中，檢察建議應(yīng)當(dāng)發(fā)揮其所具有的法律價(jià)值，但是由于立法規(guī)定含糊不清，使其本身所具有的某些功能被雪藏，使檢察建議在運(yùn)用過(guò)程中遇到尷尬境地。實(shí)踐中暴露出來(lái)的問(wèn)

11、題如下：（1）適用情形不明確，難以做到與抗訴的有效銜接。民事訴訟法第二百零八條規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)法院審判的案件出現(xiàn)民事訴訟法第二百條規(guī)定的情形時(shí)，既可以提起抗訴又可以提出檢察建議，未對(duì)兩者的適用情形作具體區(qū)分。民事訴訟法第二百零九條規(guī)定，當(dāng)事人申請(qǐng)檢察院提出檢察建議或抗訴的三種法定情形，當(dāng)出現(xiàn)這三種情形時(shí)當(dāng)事人對(duì)提起抗訴還是檢察建議有選擇權(quán)。通過(guò)以上法律規(guī)定可以看出，再審檢察建議和抗訴之間的關(guān)系并不是很明確，即究竟哪些案件可以發(fā)再審建議，哪些案件僅可以抗訴，二者并完全區(qū)別開來(lái)。對(duì)此，有學(xué)者主張?jiān)賹彊z察建議取代論。認(rèn)為檢察建議可以成為檢察機(jī)關(guān)對(duì)民事審判進(jìn)行監(jiān)督的主要手段，取代抗訴，而抗訴則作為補(bǔ)

12、充保障機(jī)制，當(dāng)檢察院提出檢察建議不能解決案件時(shí)，再啟動(dòng)抗訴程序。二是再審檢察建議價(jià)值虛化論。5這兩種理論雖不會(huì)與法律規(guī)定產(chǎn)生沖突，但是均不利于實(shí)現(xiàn)檢察監(jiān)督的目。應(yīng)當(dāng)中和兩種觀點(diǎn)，從檢察建議與抗訴所具有的功能來(lái)看，兩者應(yīng)當(dāng)相互補(bǔ)充、有序銜接。（2）沒(méi)有系統(tǒng)的適用程序。新民事訴訟法以及多種司法解釋是檢察機(jī)關(guān)適用檢察建議的依據(jù)。新民事訴訟法第十六章“審判監(jiān)督程序”中規(guī)定了檢察建議的適用主體、適用情形等問(wèn)題，但是并未對(duì)檢察建議的具體適用程序作明確的規(guī)定。檢察建議在使用時(shí)主要散見于其他條文中的步驟程序，由于在適用時(shí)缺乏系統(tǒng)明確的法律規(guī)范，各地的檢察院在適用檢察建議時(shí)所運(yùn)用的程序不一致，形成自己的一套適用

13、程序，導(dǎo)致了檢察建議適用情況混亂的局面。司法實(shí)踐中，檢察建議在審批環(huán)節(jié)的操作差別較大，有的要求檢察建議交由交檢察長(zhǎng)或分管檢察長(zhǎng)簽發(fā)，有的規(guī)定只需得到相關(guān)業(yè)務(wù)部門領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)可即可，有的則要求將檢察建議審核材料交檢委會(huì)討論決定。這種法律布局不僅不利于法律的統(tǒng)一適用，也容易造成立法之間矛盾抵觸。錯(cuò)綜復(fù)雜的法律依據(jù)、混亂的適用程序使得檢察建議在實(shí)際應(yīng)用中缺少了統(tǒng)一規(guī)范性，直接影響監(jiān)督的實(shí)際效果，容易使法律監(jiān)督的權(quán)力被架空，檢察建議難免趨向于有名無(wú)實(shí)。（3）法律效力不明確。2015年最高人民法院關(guān)于適用民事訴訟法解釋第四百一十五條規(guī)定，對(duì)人民檢察院提出的檢察建議，人民法院應(yīng)當(dāng)受理。該項(xiàng)規(guī)定沒(méi)有對(duì)檢察院適用檢

14、察建議的具體操作作出規(guī)定也沒(méi)有對(duì)法院無(wú)正當(dāng)理由拒不理會(huì)檢察建議的行為制定相應(yīng)的制裁措施，民事再審檢察建議的法律效力不會(huì)得到充分發(fā)揮。筆者認(rèn)為法院的反饋恰好是體現(xiàn)檢察建議效力最重要的部分，然而由于立法上的不明確，導(dǎo)致在實(shí)踐中法院對(duì)檢察建議的反饋程度層次不齊。綜上，依據(jù)現(xiàn)有的規(guī)定無(wú)法達(dá)到檢察建議效用應(yīng)有的深度。目前法律規(guī)定的過(guò)于籠統(tǒng)、原則，對(duì)于法院不予理睬等行為缺少具體可行的制約措施，以致于監(jiān)督力度和廣度都有限。據(jù)有關(guān)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在檢法關(guān)系相對(duì)和諧的地方，受訴法院反饋辦理情況和采納建議的比率較高。然而，大部分地區(qū)的，法院反饋率很低。究其原因，一方面是檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部考核機(jī)制趨于功利性，使得不少檢察院不是

15、為了糾正司法錯(cuò)誤提檢察建議，而是為了發(fā)檢察建議而發(fā)檢察建議。另一方面是由于檢察建議具有柔弱性，再加上相關(guān)法律規(guī)定的缺失，導(dǎo)致檢察機(jī)關(guān)也因?yàn)樾Яσ罁?jù)問(wèn)題不再跟進(jìn)，未能發(fā)揮監(jiān)督作用。三、再審檢察建議的完善1、明確檢察建議的適用范圍民事訴訟法規(guī)定，民事再審的事由分為兩大類：生效判決裁定類和生效民事調(diào)解書類。如上文所述容易導(dǎo)致適用范圍相混淆，應(yīng)根據(jù)再審抗訴以及再審檢察建議所具有的特點(diǎn)，具體劃分兩者的適用情形?？蓪⒁呻y復(fù)雜的案件、社會(huì)影響重大的案件以及存在嚴(yán)重違法的案件通過(guò)抗訴啟動(dòng)再審。例如有關(guān)證據(jù)的問(wèn)題，涉及證據(jù)的問(wèn)題大多都是出現(xiàn)了嚴(yán)重的程序錯(cuò)誤，必須啟動(dòng)再審程序加以訂正，而再審檢察建議不具備抗訴所具

16、有的剛性特征，這類情形適用抗訴更加有效。對(duì)于事實(shí)不清的裁定判決、違反自愿原則或協(xié)議內(nèi)容違反法律的調(diào)解書和適用法律錯(cuò)誤的裁定判決應(yīng)優(yōu)先適用再審檢察建議。如果法院拒絕再審，而檢察院認(rèn)為必有必要糾正的，那么便可向上一級(jí)法院提請(qǐng)抗訴，這并不是說(shuō)檢察建議是抗訴的前置程序，而是作為檢察建議的后續(xù)保障程序。這種相輔相成的模式，使檢察建議與抗訴剛?cè)岵?jì)，發(fā)揮各自的作用，共同發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督職能。6根據(jù)現(xiàn)行法律的規(guī)定，民事再審中檢察建議的適用范圍是錯(cuò)判的、已經(jīng)生效的裁判和損害國(guó)家、社會(huì)公共利益的調(diào)解書。相比于損害國(guó)家利益、社會(huì)公共利益，調(diào)解書損害第三人的情況更加常見，并且在司法實(shí)踐中呈現(xiàn)上升的趨勢(shì)。所以，調(diào)解

17、書損害第三人合法權(quán)益的情形應(yīng)當(dāng)劃歸到檢察建議的適用范圍中，擴(kuò)大檢察建議在調(diào)解書中的適用。2、確定統(tǒng)一的適用程序?qū)崿F(xiàn)實(shí)體正義是程序公正的目標(biāo)，公正的程序又是實(shí)現(xiàn)實(shí)體正義的保障。民事再審檢察建議作為檢察機(jī)關(guān)行使監(jiān)督權(quán)的重要方式，立法應(yīng)當(dāng)對(duì)其適用程序作一個(gè)明確的規(guī)定，保證檢察建議有序高效運(yùn)行。檢察建議的適用程序應(yīng)當(dāng)包括立案、閱卷、調(diào)查、檢察長(zhǎng)決定。具體的辦案程序?yàn)椋旱谝?、辦案人員草擬案件審察報(bào)告;第二、向法院提交再審檢察建議并解釋說(shuō)明再審檢察建議提出的理由;第三、由檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行調(diào)查和審查;第四、提請(qǐng)主管檢察長(zhǎng)或檢察長(zhǎng)審批。73、確定檢察建議的法律效力新民事訴訟法司法解釋第419條規(guī)定：人民法院收到再

18、審檢察建議后，應(yīng)當(dāng)組成合議庭，在三個(gè)月內(nèi)進(jìn)行審查，發(fā)現(xiàn)原判決、裁定、調(diào)解書確有錯(cuò)誤，需要再審的，依照民事訴訟法第一百九十八條規(guī)定裁定再審，并通知當(dāng)事人;經(jīng)審查，決定不予再審的，應(yīng)當(dāng)書面回復(fù)人民檢察院?？梢钥闯觯ㄔ河辛x務(wù)對(duì)檢察機(jī)關(guān)提出的檢察建議進(jìn)行回復(fù)，但是對(duì)法院在什么期限、以什么樣的方式回復(fù)以及不履行回復(fù)義務(wù)應(yīng)承擔(dān)何種責(zé)任沒(méi)有予以明確的規(guī)定。司法實(shí)踐中，法院對(duì)于檢察機(jī)關(guān)發(fā)出的檢察建議的通知怠于回復(fù)，置之不理，檢察建議取得的效果也就無(wú)從談起。對(duì)檢察建議的效力問(wèn)題應(yīng)當(dāng)根據(jù)檢察建議所具有的柔性、非強(qiáng)制力等特征通過(guò)立法加以明確規(guī)定，規(guī)定法院在接收檢察建議后應(yīng)該在有效時(shí)間內(nèi)給予書面答復(fù)。在這樣的法律定位下，法院對(duì)檢察院提起檢察建議不予理睬的現(xiàn)象會(huì)得到極大