論鄉(xiāng)鎮(zhèn)決策中公共參與機制建設

1、論鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府決策中公共參與機制建設公共管理本科班06級學員秦德銀摘要：論文分析了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府面對公眾如何決策的問題。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府 決策必須尊重民眾意愿，公共參與是保證決策民主化、科學化的關鍵, 基于這些認識，論文提出了要建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府決策過程中的公共參與機 制，將公共參與行為法制化和制度化，從而促進基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“善治” 和農村社會的和諧發(fā)展。關鍵詞：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，決策，公共參與，機制鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是我國政治體制的最基層的人民政府，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府決策過 程是政府履行職能、完成對社會治理的過程。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府因其自身的特 點一一基層，能力如何得以體現(xiàn)直接關乎政治體制穩(wěn)定發(fā)展和合法性 的存在，因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府決策應有科學的理念和思想，

2、從可持續(xù)發(fā)展 的戰(zhàn)略高度推進社會政治經(jīng)濟的全面發(fā)展?？茖W地決策要求積極推動 公共參與，政府在決策時要建立健全科學的、合法的公共參與機制， 以此促進公眾對政府決策獻計諫言，同時對其進行監(jiān)督，保證公共利 益得到保障，彰顯公共利益優(yōu)先的公共參與的核心價值。鄉(xiāng)鎮(zhèn)的決策 要遵循科學決策、民主決策以及人本決策的原則，而保證這些得以貫 徹的關鍵環(huán)節(jié)就是推行決策過程民主化、公開化，就是要建立決策過 程的公共參與機制。一、公共參與理念和目標選擇公共參與是指公眾因公共利益需要以一種合法的渠道通過公眾集 體或集體代表參與到政府的決策、施政等廣泛的行政行為的行為，體 現(xiàn)了社會發(fā)展中的民主治理精神，本質上要求政府的決策

3、和實施行為 處于公眾的參與和監(jiān)督中，具有以下特點：(1) 公眾主體性。公共參與的主體是公眾或其委托的代表，公眾 主體性賦予公眾的普遍知情權和監(jiān)督權，其行使的參與行為在于確保 普遍利益不受損害。(2) 公益性。公共參與要調整的是公共利益，或是涉及區(qū)域內 大部分民眾或實體的利益，因個私利益與政府之間發(fā)生的參與關系不 是公共參與。(3) 合法性。合法性是公眾與政府共同追求的目標，當然，政府 或者說決策者與民眾本身不在一對等的地位上，政府往往忽視公眾存 在，由此而造成的不合法但合理的參與過錯不在公眾。而政府和公眾 都是希望公共參與處于法律調整的范圍之內，在合法的渠道下參與政 府決策過程或接受公眾的參與

4、。(4 )客體確定性。公共參與的客體是涉及公共利益的決策等外部 行政行為，對于政府內部行政行為，即政府內部的獎懲、升遷等不具 約束力，或者說公共參與不調整內部行政行為。(5)形式多樣性。公共參與的形式、渠道是多樣，有政府主動, 如：座談、走訪、問卷調查、召開代表大會等，也有公眾主動的：投 票、選舉、上訪等。公共參與的目標選擇包涵以下內容：(1) 提供信息給民眾，讓公眾懂得決策的過程、議題和價值，并 且能有效地參加。(2) 提供完全的機會給公眾以聽取他們的觀點和建議、意見和以 此影響計劃過程的結果。(3) 建立輿論和公眾的支持政府的遠景計劃和目標，并與政府一 道為實現(xiàn)計劃和目標而努力。(4) 保

5、證計劃的有效開展，決策的有效實施。(5) 公眾的合理、合法的建議和意見能被接受，影響政府的決策 行為，保障公共利益不受侵害。(6) 推動政府科學、合法治理。二、公共參與的模式選擇目前，從全國各地鄉(xiāng)鎮(zhèn)實踐看，公共參與的模式主要有：聽證會、 協(xié)調會、吹風會、網(wǎng)上調查、網(wǎng)上征求意見（有條件的鄉(xiāng)鎮(zhèn)）、黨委 政府主要負責人熱線電話、信箱、上訪、問卷調查、走訪、座談、投 票表決、公民選舉、蹲點了解情況等。這些形式中，有的是有嚴格的 法律程序的，如公民選舉、聽證會、上訪等，也是有法律保障的，一 旦走這些程式，必須依據(jù)有關法律、法規(guī)規(guī)定，對于公眾的合理合法 意見和建議，決策者或政府有責任采用的，否則要追究其法

6、律責任的。 而其他的參與形式在法律法規(guī)上沒有明文規(guī)定，因此選擇這些形式， 參與的程序是不定的，公眾提的合理合法意見和建議法律沒有規(guī)定決 策者或政府有責任采用，因此可以說這些形式是非法律強制的公共參 與形式，政府聽取亦可，不聽取也可，而這些形式大多數(shù)是政府主動 要求公眾參與的行為，政府主要用以聽取民聲，疏導民意的。在給定的條件下，不同的模式選擇起到的效果是不一致的，公共參與的模式選擇效能的最大化決定于三個方面，一是決策信息是否完 全可知；二是民眾的理性預期；三是是否有一系列的制度安排確保參 與行為的實現(xiàn)。不同的模式，在這三方面都是有差異的；不同的國家、 不同體制之下的模式在這幾方面都有很大的差異

7、，而且，每一種模式 下這三方面的要素都是不完全的，都不是必然的存在，因此，選擇公 共參與的模式在于符合實際情況和不同群體的不同訴求。因此，建立相應的公共參與機制的必要性就體現(xiàn)出來，這種機制 在于保證政府決策信息的公開，疏導民眾的理性預期，以及公共參與 過程公眾合理合法的意見得以采納，促使決策者作出合法科學的決策, 同時保證公共參與的價值得到體現(xiàn)，原則得到遵循。三、公共參與的原則和價值取向公共參與的主體應該是民眾，民眾的理性預期是公共參與的原始 動力，是直接誘因，這種預期的本質就是利益最大化，從決策者的角 度，決策的終極目標是實現(xiàn)社會公益，但是這并不是決策本身具備的天然素質，決策最終帶來的是利益

8、調整，政府的預期和民眾預期有時 是不同的，甚至是矛盾，這原因是不完全信息造成的，公共參與可能 帶來決策成本的增加，但從整體看，公共參與的預期應該是積極的， 是能夠符合公益和社會發(fā)展的原則。公共參與的價值取向是公共參與 過程必須依據(jù)的準則，既是一種道德觀念的體現(xiàn)，也是法理的體現(xiàn)， 公共參與的價值取向在于保證公共參與預期符合公共利益，同時將公 共參與調整在道德和法理共同的范圍內。公共參與的價值取向應該包含以下涵義：一是必須尊重民眾的意 愿，政府的合法性不僅體現(xiàn)在法律條文賦予政府履行的社會、政治、 經(jīng)濟和文化等職能，也體現(xiàn)在民眾的認可，也即事實合法性，民眾的 意愿是政府應該響應的訴求，也是政府本身的

9、行政的目標，政府事實 合法性基礎是民眾的需求；二是合理的制度安排和設計，公共參與的 實施需要其他制度安排來保證，民眾理性不是天然的，政府也不是天 然為公益的，合理的制度安排和制度設計在于約束民眾和政府行為， 從而能夠更好地實現(xiàn)預期收益；三是信息對稱和公開，民眾對涉及自 身權益的信息有知情權，而在政府行政行為，作為主體的政府和客體 對象之間是不平等的，這種不對等使得民眾很難獲取必要的信息，同 時也增加了政府行政的成本。從鄉(xiāng)鎮(zhèn)實踐和發(fā)展看，決策的根本目標是社會、經(jīng)濟和政治和諧 健康發(fā)展，公共參與的原則主要是民主和科學兩大方面，民主方面的 原則有：（1）公眾有表達不同意見、提出合理建議的機會和渠道，

10、決 策者或者說政府應該提供這些機會和創(chuàng)造相關的條件。（2 ）決策者或 者說政府在決策時應吸納公眾的合理、科學的意見，不能走形式，走 過場，漠視公眾的意見。（3）公眾要積極參與決策，對決策進行監(jiān)督, 決策者或政府要積極應對公共參與，不能消極應對，接受公眾的監(jiān)督、 申訴和質詢?？茖W方面的原則有：決策是系統(tǒng)工程，公眾要充分了解 決策的相關程序、內容等，科學地參與到?jīng)Q策中，提出可行的、合理的建議，以利于決策采用。而決策者或政府不能只針對現(xiàn)時事件決策, 要有長遠的眼光、開闊的視野，著力解決系列問題，要廣泛聽取相關 各方的建議、意見。四、影響公共參與的因素公共參與不管是機制性還是非機制性的，總是受到各種各

11、樣的因 素的影響，有積極的影響，也有消極的影響；有顯性影響，也有潛在 的影響；有公共參與的主體即公眾自身的影響，也有公共參與的對象 也即決策者或者政府的影響。從我國的鄉(xiāng)鎮(zhèn)決策中公共參與實踐 看，影響因素從政府角度看有：官員的能力、政治素養(yǎng)、相關法律不 足、政府決策很少考慮公眾，從公眾角度看有：缺少資源、參與水平 不高、缺少時間、沒有法律保障、渠道少等。但是，我國憲法保障公 民有參政議政的權利，我國信訪體制是比較健全的，各級人民政府都 設有信訪機構，可以接待公眾來訪，但僅有這些是遠遠不能滿足公眾 的需要的，而且，不是公眾的所有參與都適合走信訪路線的，因此， 建立廣泛的公共參與機制是非常重要的，也

12、是非常必要的，這是民主 政治的體現(xiàn)，也是決策民主化、科學化的要求。五、鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共參與機制建設（一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)決策過程中的公共參與機制當前，我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設主要進行農村產業(yè)結構調整，大力發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn) 經(jīng)濟，進行鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構調整和建制村合并，農村耕地、建設用地、綠化 用地整理，大力改善城鎮(zhèn)基礎設施，有效利用開發(fā)自然資源，進行生 態(tài)建設，發(fā)展教育科技文化衛(wèi)生事業(yè)，建立農村社會保障體系，進行 社會治安交通綜合治理，深化管理體制改革等等，所有這些都與廣大 群眾有密切的關系，任一項都關系到他們的切身利益。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)中的產 業(yè)結構調整、農村用地整理、基礎設施建設都直接關乎群眾的生活。 從鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設中反饋的情況看，在農村產業(yè)結構調整中

13、，政府有些決策 不考慮實際情況和市場因素，違背市場經(jīng)濟規(guī)律，造成資源浪費，損 害群眾利益。因此，能否科學決策和民主決策直接影響群眾的切身利 益。而對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)的決策怎樣做到科學決策和民主決策呢？如何保證科 學決策和民主決策？誰對最終決策負責，誰又能對決策的過程進行有 效的監(jiān)督？政府的非天然公益要求適當制度安排去約束其行為，建立 一種制度性公共參與，一則可以保障公眾的利益不受合法的非法的侵 害，二則可以促使政府科學、民主決策，三則，有利于決策的實施， 四則，有利于改善政府和公眾的關系，維護社會穩(wěn)定。公共參與行為貫穿政府決策的全過程，不僅是政府的主動的、積 極的行為，也有民眾的主動的、積極的行為，它所

14、體現(xiàn)的是民眾理性 和政府對民眾意愿的重視和對群眾利益的關切，然而，在我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)建 設中的決策實踐中，大多數(shù)情況下是公眾的主動要求和對切身利益的 關注，而要求參與到政府的一些決策行為中，提供必要的信息和進行 必要的監(jiān)督，是由下而上的訴求，在多數(shù)情況下，不能夠有效的實施 公共參與，政府對此認可度比較低，這種非體制性的參與并不能得到 預期收益，目前，公共參與渠道的渠道缺乏或不暢通造成許多民眾與 基層政府的沖突性，民眾的參與意識的提高與政府忽視公眾的知情權、 參與權的矛盾可能導致農村社會的不穩(wěn)定和政府合法性受到質疑。當前，公共參與制度化及法制化是有具有現(xiàn)實和理論意義，順應 政府“治道”變革和適應政府“善

15、治”要求。公共參與機制是促進政 府良好決策的制度安排，也是預防、化解社會問題的制度安排，同時 也是保障群眾利益的制度設計，就是政府與社會民眾之間通過一種合 法的、合理的、公平的渠道就政府政策、行政決策、行政問題的解決 等等行政外部行為進行的協(xié)商、協(xié)調機制。針對我國的鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設和發(fā) 展的實際情況，結合公共參與實踐，對決策過程中的公共參與機制作 如下描述：既然是決策過程中的公共參與，應該是一個完整的過程， 它必須解決為什么而參與、公眾為什么要參與、如何參與等問題。決 策過程是一個系統(tǒng)工程，公共參與過程本身也是一個系統(tǒng)過程，決策過程中每一個步驟內含公共參與過程，也就是決策過程中有幾個公共 參與系統(tǒng)組成

16、，按照系統(tǒng)工程理論，公共參與作為一種輸入，而參與的 結果是一種輸出，在這個系統(tǒng)中，還包括傳遞函數(shù)、反饋函數(shù)，傳遞 函數(shù)將系統(tǒng)中各個結構、功能、相互關系有機整合，是處理公共參與 的核心，也是其中的關鍵所在，反饋函數(shù)包括機制內的反饋，也包括 機制外的反饋，內外界因素對輸出結果也即決策的反映，傳遞到公眾, 而后通過公共參與對決策進行修正。同時，公共參與機制既然是一種 機制，其主體、客體、調整對象是有機整體，其順利和良性運行需要動力、協(xié)調和推進機制等，一方面要求決策者的自覺行為，另一方 法律應該政府決策作法律上的約束，這是保障公共參與機制有效性和 良性運行的關鍵，不僅要求參與過程、程序的法制化，也要求

17、公共參 與行為的制度化。（二）當前建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)決策公共參與機制急需解決的問題第一、賦予民眾參與的對等權利。（1）提高民眾的法律認識，這 對科學決策和民主決策也起到促進、監(jiān)督和約束作用；（2）信息公開, 保證決策信息能夠得到傳達和賦予公眾的一般知情權和質疑權。法律 賦予民眾有知情權。政府應盡可能公開一些政務信息，使民眾對政府 決策、動態(tài)有所了解，這實質上也是民本思想的體現(xiàn)；（3）尊重民眾 的意愿和參與訴求。第二、立法為公共參與機制的運行提供法律保障。公共參與機制是一個系統(tǒng)工程，它涉及社會生活的許多方面，公共參與行為的法制化是公共參與機制運行的根本保障，沒有法律法規(guī)等給予的保護和對 政府的約束、監(jiān)督，

18、不利于公共參與的發(fā)展，也很難體現(xiàn)政府決策的 民主化和科學化，最終影響政府施政能力，造成行政資源的浪費，不 利于社會穩(wěn)定發(fā)展。第三、提高政府依法決策和民主決策的意識。法律創(chuàng)制意義在于 能夠被毫無保留地貫徹執(zhí)行。政府也以實現(xiàn)公眾的最大利益為訴求， 重視公眾的意志。政府應以民本思想為指導，依法、積極、主動地就 有關問題與民眾磋商，聽取民眾的意見、建議。六、結論我國正處于劇烈的社會轉型時期，社會問題、社會矛盾的凸現(xiàn)無 疑會影響我國的改革開放和現(xiàn)代化建設進程。近年來，由于改革的不 斷深入，我國“三農”問題日益突出，政府面臨強大的壓力，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政 府能否解決好，關乎改革成敗和我國現(xiàn)代化事業(yè)。我國政府正處于一 種復雜的改革條件面前，隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設和發(fā)展的不斷推進，新的問題、 新的矛盾將暴露，這使得政府決策變的更加復雜和困難，如何在這種 復雜的變革和改革的條件下順利實現(xiàn)政府的職能。處于最基層的鄉(xiāng)鎮(zhèn) 政府作用突現(xiàn)，面對政府管理和決策的理論變革，政府決策無法避免 地要面對社會發(fā)展和公眾的科學化、民主化決策的訴求。決策科學化, 要求決策者將現(xiàn)代的科學技術用到?jīng)Q策中，