龍陵縣中緬跨境婚姻管理存在的問(wèn)題與對(duì)策研究

1、    龍陵縣中緬跨境婚姻管理存在的問(wèn)題與對(duì)策研究    寸待春摘 要：龍陵縣政府在中緬跨境婚姻管理方面，由于對(duì)跨境婚姻重視不夠、相關(guān)政策法規(guī)不完善、政策執(zhí)行缺乏有效監(jiān)督、與緬方政府溝通不足、邊境管理不善等原因，導(dǎo)致龍陵縣中緬跨境婚姻存在登記率低、黑人黑戶(hù)突出、非法婚姻增多、多子女生育凸顯、邊境管理難等問(wèn)題。對(duì)以上問(wèn)題進(jìn)行研究并提出了提升龍陵縣中緬跨境婚姻管理水平的相關(guān)對(duì)策。關(guān)鍵詞：龍陵縣;中緬邊境;跨境婚姻;政府管理：f74     ：a      doi：10.19311/ki.1672-3198.2

2、020.05.0271 問(wèn)題的提出龍陵縣所能登記的邊民通婚是指我國(guó)公民與緬甸距邊境線(xiàn)60公里以?xún)?nèi)的緬甸邊民通婚，即緬甸的九谷、木姐、南坎、勐古、雷基、拉咋、昔董、南賽、果敢、八莫、昔馬、甘拜地、曼西、滾弄、貢堅(jiān)等地。1991年以來(lái)，龍陵縣民政局根據(jù)上級(jí)對(duì)辦理“邊民通婚”的有關(guān)要求，緬方邊民需要提供的證明材料有：緬方家庭三人以上近親屬一起出示的親屬證明;緬甸縣級(jí)以上政府出示的婚姻情況證明;我國(guó)公安部門(mén)簽發(fā)的緬甸人“居留證”。在辦理過(guò)程中，很多緬方女性都提供不了緬甸縣級(jí)以上政府出示的婚姻情況證明。2 龍陵縣中緬跨境婚姻管理存在的問(wèn)題行政管理中的婚姻管理實(shí)質(zhì)上是在人民政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下民政部門(mén)牽頭、由政

3、府有關(guān)部門(mén)配合進(jìn)行的一種綜合治理。國(guó)務(wù)院規(guī)定，婚姻管理除了管理國(guó)內(nèi)婚姻登記以外，還管理涉外婚姻登記、涉港澳臺(tái)及華僑婚姻登記，指導(dǎo)我國(guó)駐外使領(lǐng)館婚姻登記與出證，管理婚姻登記檔案、出證工作，從而為婚姻當(dāng)事人提供法律服務(wù)，保護(hù)他們的合法權(quán)益。2013年來(lái)，從辦理的結(jié)果看，龍陵縣跨境婚姻家庭依法辦理了結(jié)婚證的不到三分之一。經(jīng)調(diào)查了解，這部分家庭未能和其他本地家庭一樣享受到中國(guó)政府的支農(nóng)、惠農(nóng)政策。2.1 婚姻登記率低，“事實(shí)婚姻”家庭不斷增多2.1.1 辦證手續(xù)繁瑣民政部45號(hào)令規(guī)定辦理邊民通婚緬方必須提供的材料：縣級(jí)政府或者法院出具的未婚證明、本人的有效身份證（馬棒丁）、邊民出入境證（在有效期內(nèi)）。

4、緬甸沒(méi)有表明對(duì)其邊民跨境通婚所持的態(tài)度，同時(shí)，很多緬甸邊民辦不到國(guó)民身份證明，很難取得我國(guó)政策所規(guī)定的婚姻狀況證明材料。2.1.2 家庭普遍貧困婚姻登記一般要收取工本費(fèi)，現(xiàn)行收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)是1992年制定的：國(guó)內(nèi)公民登記結(jié)婚、登記離婚，每對(duì)收取9元的工本費(fèi)（簡(jiǎn)易結(jié)婚證為每對(duì)2元）;涉外婚姻登記每對(duì)收費(fèi)為80元人民幣。中緬跨境婚姻辦證手續(xù)繁瑣，花費(fèi)成本太高，跨境婚姻對(duì)象到緬甸申請(qǐng)證明材料的過(guò)程，存在征收不規(guī)范的手續(xù)費(fèi)和往返交通費(fèi)用較高的情況。同時(shí)，跨境婚姻家庭一般比較貧困，很多家庭無(wú)法承受高昂的手續(xù)費(fèi)。2.1.3 法律意識(shí)不強(qiáng)由于大部分龍陵縣中緬跨境婚姻當(dāng)事人都是長(zhǎng)期生活在偏遠(yuǎn)的山區(qū)，受到環(huán)境等各方面

5、條件的限制，目光較為短淺，思想十分封閉，所以很多跨境婚姻家庭沒(méi)有意識(shí)到法律手續(xù)不完善有多大的害處，甚至有一部分人會(huì)認(rèn)為辦不辦結(jié)婚登記都沒(méi)有什么區(qū)別。2.2 緬甸人員落戶(hù)難，“黑人黑戶(hù)”現(xiàn)象突出我國(guó)戶(hù)籍管理法規(guī)定：外籍人員在批準(zhǔn)加入中國(guó)國(guó)籍的情況下（中國(guó)不承認(rèn)多國(guó)國(guó)籍，因此在取得中國(guó)國(guó)籍的同時(shí)，當(dāng)事人的外國(guó)國(guó)籍將按律取消）方可申請(qǐng)落戶(hù)。有的當(dāng)事人雖然依法進(jìn)行了婚姻登記，但是與龍陵縣公民締結(jié)婚姻關(guān)系的緬甸籍人員還是沒(méi)辦法在我國(guó)落戶(hù)。龍陵縣中緬跨境婚姻的緬甸婦女沒(méi)有合法身份，成為“黑人黑戶(hù)”，公民身份得不到承認(rèn)，公民權(quán)益也得不到保障。2.3 婚姻擠壓現(xiàn)象凸顯，非法婚姻增多這幾年來(lái)，龍陵縣很多農(nóng)村的大

6、齡男子數(shù)量不斷增加，懸殊的男女性別比例導(dǎo)致很多適齡男青年婚姻擠壓。適婚女性不斷外流，卻又沒(méi)有其他地區(qū)的女性流入，使龍陵縣邊境男青年大齡未婚情況不斷增多，隨著年紀(jì)增大，娶媳婦又困難得多。因?yàn)樵诰硟?nèi)很難找到配偶，求偶的心理就更加急切，這就無(wú)意中給了人販子機(jī)會(huì)。2.4 多子女現(xiàn)象嚴(yán)重，未成年婚居比例較高2.4.1 夫妻年齡差較大，早婚、早育、多生等問(wèn)題突出龍陵縣中緬跨境婚姻的緬甸婦女普遍達(dá)不到我國(guó)的適婚年齡，夫妻年齡差距較大，存在“早婚、早育”的現(xiàn)象，還有多子女現(xiàn)象也很普遍，據(jù)了解，龍陵縣跨境婚姻家庭經(jīng)常在中緬兩國(guó)輾轉(zhuǎn)，有的家庭甚至在緬甸生下多個(gè)孩子以后帶回中國(guó)來(lái)生活，對(duì)我國(guó)各項(xiàng)工作的順利開(kāi)展產(chǎn)生了

7、嚴(yán)重的影響。2.4.2 家庭人口素質(zhì)難以提高跨境婚姻家庭的人口素質(zhì)普遍較低，婚育觀(guān)念十分落后，缺乏科學(xué)文化知識(shí)，他們沒(méi)有計(jì)劃生育意識(shí)，多子女生育現(xiàn)象相當(dāng)突出。由于家庭困難，子女不能受到應(yīng)有的教育，人口素質(zhì)難以提高。同時(shí)，中緬邊境地區(qū)，各方面發(fā)展水平都比較低，農(nóng)村學(xué)校條件較差，師資力量薄弱，適齡兒童能入學(xué)的很少，存在輟學(xué)情況。2.5 邊境管理難，影響邊境社會(huì)治安與穩(wěn)定“三非”、“三無(wú)”人員不斷增多，地方治安管理嚴(yán)峻。其中“三非”人員指的是“非法入境”、“非法居留”、“非法務(wù)工”的人員，“三無(wú)”人員指的是“無(wú)戶(hù)籍”、“無(wú)身份證”、“無(wú)結(jié)婚證”的人員。在龍陵縣和其毗鄰州、縣最少都有10多條民間通道通

8、向緬甸，每年都有上萬(wàn)人從這些民間通道出入國(guó)境。這些人員流動(dòng)頻繁，沒(méi)有固定的住所，嚴(yán)重影響到地方治安。3 龍陵縣政府在中緬跨境婚姻管理中存在問(wèn)題的原因3.1 對(duì)跨境婚姻不夠重視3.1.1 服務(wù)意識(shí)不強(qiáng)目前龍陵縣政府相關(guān)職能部門(mén)在中緬跨境婚姻問(wèn)題管理方面已經(jīng)采取了很多措施，但依然存在問(wèn)題，比如以經(jīng)濟(jì)職能、政治職能發(fā)揮代替社會(huì)公共服務(wù)職能的現(xiàn)象，導(dǎo)致龍陵縣政府相關(guān)職能部門(mén)在處理跨境婚姻問(wèn)題上服務(wù)意識(shí)不強(qiáng)。3.1.2 對(duì)涉外婚姻的外籍人員難以制定幫扶政策由于很大一部分跨境通婚的緬甸女性沒(méi)有合法的身份，她們沒(méi)有辦法外出打工，又不能享受我國(guó)相關(guān)政策的福利待遇，再加上自身的文化水平低，她們沒(méi)有任何的收入來(lái)源

9、，這樣的話(huà)就使本來(lái)貧困的家庭生活更加困難。3.1.3 法律宣傳不到位由于龍陵縣政府相關(guān)部門(mén)法制宣傳力度有限，導(dǎo)致中緬跨境通婚人員法律意識(shí)不強(qiáng)。就中緬邊境地區(qū)而言，當(dāng)?shù)亓?xí)俗一般比較“重視儀式輕視法律”，跨境通婚當(dāng)事人幾乎沒(méi)有法律意識(shí)。3.2 相關(guān)政策法規(guī)不完善對(duì)居住在緬甸邊境線(xiàn)一帶，屬于中國(guó)人的后裔，沒(méi)有中國(guó)國(guó)籍，緬甸也不承認(rèn)的緬甸女性，沒(méi)有具體的法律法規(guī)，造成不到法定婚齡照樣結(jié)婚的現(xiàn)象。同時(shí)，一部分關(guān)于跨境婚姻的法律法規(guī)專(zhuān)業(yè)性很強(qiáng)，認(rèn)知起來(lái)難度大。但有的規(guī)定又過(guò)于簡(jiǎn)單、籠統(tǒng)。中緬跨境婚姻當(dāng)事人不知道如何申請(qǐng)加入中國(guó)國(guó)籍，相關(guān)行政部門(mén)在辦理問(wèn)題上也存在困惑。3.3 政策執(zhí)行缺乏有效監(jiān)督目前我國(guó)針

10、對(duì)非法跨境婚姻的相關(guān)政策在執(zhí)行中監(jiān)督不夠。在規(guī)章制度上針對(duì)性不夠、可操作性不強(qiáng)、約束性不明確、懲罰性不能落實(shí)。與當(dāng)?shù)貙?shí)際情況出現(xiàn)脫節(jié)，對(duì)龍陵縣政府相關(guān)職能部門(mén)正確行使權(quán)力的指導(dǎo)不夠。龍陵縣政府部分職能部門(mén)的法制意識(shí)不強(qiáng)，在對(duì)相關(guān)違法現(xiàn)象進(jìn)行管理時(shí)存在執(zhí)法隨意，執(zhí)法不嚴(yán)的情況。3.4 與緬方政府缺乏溝通緬甸與中國(guó)的婚姻管理差異大，緬甸政府沒(méi)有設(shè)置具體的婚姻管理機(jī)構(gòu)，也沒(méi)有頒布具體的婚姻管理法規(guī)。緬甸國(guó)內(nèi)民眾結(jié)婚通常按照社會(huì)習(xí)俗、宗教習(xí)慣來(lái)進(jìn)行，而我國(guó)婚姻法規(guī)定結(jié)婚雙方必須親自到婚姻登記機(jī)關(guān)進(jìn)行結(jié)婚登記。3.5 邊境管理部門(mén)管理不善龍陵縣社會(huì)管理職能發(fā)揮不充分，龍陵縣公安出入境管理部門(mén)主管境外人員

11、，打擊“三非”人員，但由于相關(guān)法律具有滯后性，就存在無(wú)法可依、有法難依的現(xiàn)象。此外，由于公安機(jī)關(guān)各項(xiàng)任務(wù)繁多，但機(jī)構(gòu)比較單一，在極為繁重的“三非”人員管理面前顯得乏力。4 加強(qiáng)龍陵縣政府對(duì)中緬跨境婚姻管理的建議4.1 提高對(duì)跨境婚姻問(wèn)題的重視程度，優(yōu)化制度4.1.1 提升服務(wù)意識(shí)現(xiàn)代政府的本質(zhì)是承擔(dān)責(zé)任，新公共服務(wù)理論認(rèn)為，“公共服務(wù)中的道德責(zé)任問(wèn)題極其復(fù)雜，政府官員對(duì)公共制度和規(guī)則都負(fù)有責(zé)任，這些制度和規(guī)則包括公共利益，成文法律和政策，其他公共的或者私人的機(jī)構(gòu)，其他層級(jí)的政府，職業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，價(jià)值觀(guān)念，民主規(guī)范，還包括公民等。”因此，龍陵縣應(yīng)該強(qiáng)化政府的公共服務(wù)意識(shí)，特別是保障和落實(shí)服務(wù)責(zé)任。4.

12、1.2 加強(qiáng)與上級(jí)政府的聯(lián)系，建立便捷的婚姻登記制度一是建立巡回登記制度。為方便群眾，龍陵縣民政局每季度在鄉(xiāng)鎮(zhèn)民政辦安排1天時(shí)間進(jìn)行邊民婚姻工作專(zhuān)項(xiàng)辦理。二是建立婚姻預(yù)約制度。實(shí)行婚姻登記預(yù)約制度，公示婚姻登記處的咨詢(xún)電話(huà)。三是簡(jiǎn)化跨境婚姻登記的流程。將婚姻登記機(jī)構(gòu)下放，尤其要注意對(duì)偏遠(yuǎn)山區(qū)跨境婚姻的服務(wù)和管理。4.1.3 加強(qiáng)對(duì)跨境婚姻當(dāng)事人的法制宣傳教育龍陵縣中緬跨境婚姻管理的各相關(guān)政府職能部門(mén)，要結(jié)合自身工作職責(zé)，在跨境婚姻家庭相對(duì)集中的地區(qū)定期或者不定期召開(kāi)專(zhuān)門(mén)的會(huì)議，宣傳相關(guān)法律政策。還要提高中緬跨境婚姻當(dāng)事人的法律意識(shí)和國(guó)界意識(shí)，增強(qiáng)龍陵縣中緬邊民遵守法律的自覺(jué)性。4.2 完善相關(guān)

13、政策法規(guī)首先，龍陵縣相關(guān)職能部門(mén)在現(xiàn)有的法律框架下，認(rèn)真學(xué)習(xí)研究婚姻法出入境管理法中國(guó)與毗鄰國(guó)邊民婚姻登記管理試行辦法國(guó)籍法等法規(guī)，為長(zhǎng)遠(yuǎn)解決中緬跨境婚姻問(wèn)題制定更加切合實(shí)際的政策。對(duì)跨境婚姻當(dāng)事人的緬方婦女可以試行“備案登記管理”，從某些程度上解決落戶(hù)難的問(wèn)題。4.3 完善政策執(zhí)行的監(jiān)督機(jī)制提高對(duì)國(guó)家權(quán)力機(jī)構(gòu)監(jiān)督的重視程度，順應(yīng)龍陵縣實(shí)際情況提高司法監(jiān)督機(jī)制的職級(jí)。此外，政策評(píng)估機(jī)制應(yīng)該優(yōu)化，龍陵縣政府及政策部門(mén)應(yīng)當(dāng)積極通過(guò)新聞、網(wǎng)絡(luò)等宣傳政策執(zhí)行評(píng)估的重要性。同時(shí)，建立一個(gè)高質(zhì)量的政策執(zhí)行評(píng)估小組，還要對(duì)專(zhuān)業(yè)政策評(píng)估人才進(jìn)行專(zhuān)門(mén)培養(yǎng)，提供一個(gè)良好的發(fā)展環(huán)境，打造高質(zhì)量的政策評(píng)估機(jī)制。4.4

14、 加強(qiáng)國(guó)際合作應(yīng)當(dāng)爭(zhēng)取與緬甸政府進(jìn)行交流協(xié)商，實(shí)現(xiàn)國(guó)家間政策的有效對(duì)接。借助我國(guó)“一帶一路”建設(shè)，就中緬跨境婚姻問(wèn)題進(jìn)行協(xié)商，爭(zhēng)取就中緬跨境婚姻管理問(wèn)題上達(dá)成共識(shí)。同時(shí)，明確中緬兩國(guó)政府在跨境婚姻管理中應(yīng)盡的責(zé)任和義務(wù)，促進(jìn)中緬雙方有關(guān)部門(mén)的交流與合作。4.5 優(yōu)化邊境管理機(jī)制首先，要加強(qiáng)邊境的管理，明確各部門(mén)的責(zé)任。龍陵縣民政、公安、衛(wèi)生、外事等部門(mén)要結(jié)合龍陵縣的實(shí)際情況，對(duì)中緬跨境婚姻家庭進(jìn)行跟蹤服務(wù)，保證跨境婚姻依法進(jìn)行;要增進(jìn)各部門(mén)的協(xié)調(diào)辦事能力，使對(duì)龍陵縣中緬跨境婚姻的監(jiān)管有效可行;還要在農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移和勞務(wù)輸出方面進(jìn)行科學(xué)的安排和規(guī)劃，促使地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，增強(qiáng)當(dāng)?shù)厝丝诰蜆I(yè)的消化轉(zhuǎn)移。其次，強(qiáng)化信息工作，促進(jìn)資源共享。龍陵縣民政、公安、外事等部門(mén)要以密切配合為基礎(chǔ)，加強(qiáng)信息化建設(shè)，科學(xué)及時(shí)地促進(jìn)跨境婚姻問(wèn)題的解決。5 結(jié)語(yǔ)要彌補(bǔ)龍陵縣政府在中緬跨境婚姻問(wèn)題管理中的不足，一方面要增強(qiáng)對(duì)中緬跨境婚姻管理工作的重視，完善相關(guān)法律法規(guī)，優(yōu)化管理機(jī)制，將法治政府、服務(wù)型政府的理念真正落實(shí)到中緬跨境婚姻的管