新型城市化建設(shè)中城鄉(xiāng)結(jié)合部存在的問題及解決方案

1、新型城市化建設(shè)中城鄉(xiāng)結(jié)合部存在的問題及解決方案隨著城市化進程的加快，廣州城區(qū)已向城鄉(xiāng)結(jié)合部逐漸滲透并溶為一體。作為廣州城市向農(nóng)村的過渡帶，城鄉(xiāng)結(jié)合部既是城市的邊緣區(qū)，也是農(nóng)村的邊緣區(qū)，成為廣州城市化進程中的一道特殊風(fēng)景。處于城市和鄉(xiāng)村邊緣地帶的城鄉(xiāng)結(jié)合部，記載了原土居居民在城市化浪潮下的命運轉(zhuǎn)換，成為城市與農(nóng)村、政府與農(nóng)民、群體和個人等利益博弈中的一塊燙手的山芋，也是最難治理的區(qū)域之一。由于城鄉(xiāng)差異、體制差異以及生產(chǎn)、生活方式乃至風(fēng)俗習(xí)慣的差異，城鄉(xiāng)結(jié)合部必然給這一地區(qū)帶來一系列問題，目前，這些問題也越來越受到社會各界的關(guān)注。如何加強廣州城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)的管理，解決城鄉(xiāng)結(jié)合部出現(xiàn)的問題，加快轉(zhuǎn)型

2、升級、建設(shè)幸福廣東，減少由此引發(fā)的矛盾糾紛，營造和諧、穩(wěn)定、健康的社會氛圍，是擺在我們面前現(xiàn)實而緊迫的工作之一，必須高度關(guān)注和認真思考。1、廣州城鄉(xiāng)結(jié)合部存在問題的具體表現(xiàn)：1.1普遍問題：廣州城市周邊的農(nóng)村，即城鄉(xiāng)結(jié)合部那部分，由于土地功能的改變已不再是傳統(tǒng)意義上的農(nóng)村，大量的農(nóng)用土地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，由于人口的聚集和城市的輻射，不僅使原來的農(nóng)民改變了過去的生活方式，同時也使精神生活發(fā)生了質(zhì)的變化。廣州城鄉(xiāng)結(jié)合部比較普遍的現(xiàn)象是農(nóng)民土地被征收后，身份為農(nóng)民但卻很少或不從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，但仍然以農(nóng)民的身份聚居在城鄉(xiāng)結(jié)合部，而這些地區(qū)又不是真正意義上的城市，如基礎(chǔ)設(shè)施不夠完善，農(nóng)民的收入來源主要靠集體經(jīng)

3、濟和自己的房屋出租等，因此，違法用地和違章建筑較為普遍且難以制止。據(jù)統(tǒng)計，廣州近三年新增違法用地69%屬于村集體和農(nóng)民的違法用地。近郊白云和番禺鄉(xiāng)村集體土地違法用地宗數(shù)分別達到50宗和19宗，遠郊花都為51宗，蘿崗開發(fā)區(qū)為29宗，從化為16宗，增城為26宗，違法用地宗數(shù)占全市比重的89.2%。城鄉(xiāng)結(jié)合部不是政府統(tǒng)一組織建設(shè)的城市或農(nóng)村，它是農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)村組和當?shù)剞r(nóng)民以及外地務(wù)工經(jīng)商人員為發(fā)展生產(chǎn)和改善生活自發(fā)建設(shè)形成的，是市場經(jīng)濟中勞動力、土地及各種生產(chǎn)要素自由組合的產(chǎn)物，在某種意義上呈現(xiàn)著一定的無政府主義特征，外地務(wù)工經(jīng)商人員和當?shù)卮寮w、農(nóng)民以土地和房屋為載體，形成了一條相互依賴的利益鏈，這便

4、是廣州城鄉(xiāng)結(jié)合部目前的真實寫照以及存在的普遍問題。1.2綜合問題：a.社會保障不夠健全。據(jù)民盟廣州市經(jīng)濟委員會的調(diào)研，蘿崗區(qū)九龍鎮(zhèn)中新知識城外圍農(nóng)民因為土地沒被征用，他們非?？释R城盡早將他們納入擴容范圍，其目的便是為了拿到可觀的征地拆遷款。產(chǎn)生這種心理的主要原因，除開對財富的渴望之外，也反映出社會保障在這些地區(qū)的缺失或不完善，人們對生活保障缺乏安全感。b.由于城鄉(xiāng)結(jié)合部不是政府統(tǒng)一組織建設(shè)的規(guī)劃項目，缺乏整體規(guī)劃或整體規(guī)劃滯后，形成了不規(guī)則的局面。c.自然生態(tài)環(huán)境質(zhì)量下降甚至惡化，污染嚴重。由于偏重眼前經(jīng)濟效益，主要在于大批土地被亂占，不符合規(guī)劃的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，特別是一些污染企業(yè)的存在，使大氣

5、和地下水遭到嚴重破壞，生態(tài)環(huán)境不斷惡化，土地質(zhì)量下降。d.社會生活環(huán)境臟、亂、差嚴重，給人民生活帶來諸多不便，特別是社會治安狀況較為混亂，如出租屋管理缺乏有效手段，城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)已經(jīng)成為外來人口的主要聚居區(qū)，由于農(nóng)民、居民混雜，管理體制不順，政策不明，社會治安問題成為廣大群眾關(guān)注的焦點，使其往往成為社會治安問題或犯罪發(fā)生的溫床；另外生活垃圾、商業(yè)垃圾、工廠廢棄物、建筑垃圾及余泥亂倒、偷倒現(xiàn)象比較普遍，村與村之間出現(xiàn)衛(wèi)生死角等現(xiàn)象。e.基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)落后，配套設(shè)施不齊全，商業(yè)醫(yī)療教育等服務(wù)設(shè)施缺乏，交通等配套設(shè)施不完善等。f.集體經(jīng)濟支撐力度不夠。2、解決廣州城鄉(xiāng)結(jié)合部存在問題的方案產(chǎn)生綜合問題的

6、主要因素是“綜合治理體制”不夠健全，市容衛(wèi)生、工商稅務(wù)、社會治安等部門職責(zé)不清、責(zé)任不明，容易形成管理上的盲區(qū)，矛盾在于條塊分治的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，城市與農(nóng)村兩種體制并存，造成多頭管理或無人管理的局面。要解決好廣州城鄉(xiāng)結(jié)合部存在的問題，必須關(guān)注城鄉(xiāng)結(jié)合部兩大主要群體，一是原戶籍屬地的農(nóng)民，二是社會流動人口。以戶籍屬地為先決條件的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)令城鄉(xiāng)結(jié)合部的農(nóng)民身份特殊，既不是城市居民（如城市階層大多數(shù)可以享有社會保障，但農(nóng)村大多數(shù)人不享有社會保障等保障體系），但又是不從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)民。就現(xiàn)行的城市和鄉(xiāng)村管理體制而言，居委會和街道（城市管理而言）沒有實施對村民和外來務(wù)工經(jīng)商人員的社會管理職能，村委會

7、和鄉(xiāng)鎮(zhèn)（鄉(xiāng)村管理而言）同樣也沒有履行這一職能等，社會環(huán)境臟、亂、差，社會治安狀況較為混亂要從源頭抓起。2.1 打破現(xiàn)有管理體制，建立健全城鄉(xiāng)結(jié)合部社會綜合整治體制，形成科學(xué)的城鄉(xiāng)結(jié)合部管理體系。隨著城市化進程的不斷加快，城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)長期以來出現(xiàn)管理混亂、管理失位、管理缺位和薄弱等問題開始逐漸暴露出來，僅憑街道管城市、鎮(zhèn)村管農(nóng)村的組織模式，越來越難以適應(yīng)推進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展和提高城市綜合管理水平的需要，街、鎮(zhèn)城市管理職能相銜接的體制內(nèi)創(chuàng)新難以奏效，必須選擇一條適合廣州城鄉(xiāng)結(jié)合部的路徑，循序漸進地推進城鄉(xiāng)行政管理體制改革，進一步理順廣州城鄉(xiāng)結(jié)合部管理體制，探索城鄉(xiāng)結(jié)合部的有效管理模式，推動城鄉(xiāng)結(jié)合部

8、地區(qū)又好又快和諧發(fā)展。廣州城鄉(xiāng)結(jié)合部存在的問題是由其自身的經(jīng)濟和社會發(fā)展水平?jīng)Q定的，但從政府管理層面上看，主要是對城鄉(xiāng)結(jié)合部缺乏科學(xué)、統(tǒng)籌的考慮，缺乏長遠的規(guī)劃，管理體制不健全、監(jiān)管不到位的緣故，城鄉(xiāng)結(jié)合部的很多問題來源于城鄉(xiāng)交叉管理，廣州城鄉(xiāng)結(jié)合部問題的解決，既有賴于政策創(chuàng)新，也急需在治理體制上創(chuàng)新，目前城鄉(xiāng)結(jié)合部在行政體制上，既不是典型的城市體制，也不是典型的農(nóng)村體制。因此，要打破現(xiàn)有管理體制，理清、理順城鄉(xiāng)結(jié)合部體制、機制等方面存在的主要問題，并制定出切實可行的解決方案，創(chuàng)新建立健全城鄉(xiāng)結(jié)合部管理體制，遵循屬地管理原則，劃清管轄區(qū)域，形成具有廣州特色的城鄉(xiāng)結(jié)合部統(tǒng)一社會綜合管理體系，加強

9、協(xié)調(diào)，層級負責(zé)，明晰權(quán)責(zé)。2.2 改變“二元結(jié)構(gòu)”管理模式，撤銷行政村，改為街道，村民變居民。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)是廣東加快轉(zhuǎn)型升級、建設(shè)幸福廣東必須著力破解的難題，要樹立以城鎮(zhèn)帶動區(qū)域發(fā)展的理念，以城鄉(xiāng)一體化為目標，以科學(xué)合理的組織和體制創(chuàng)新，盡力沖破傳統(tǒng)城鄉(xiāng)二元管理體制的模式，強化科學(xué)規(guī)劃，優(yōu)化城鎮(zhèn)布局，提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量，以城市轉(zhuǎn)型升級發(fā)展帶動產(chǎn)業(yè)和區(qū)域轉(zhuǎn)型升級，建設(shè)宜居城鄉(xiāng)。因此，撤銷行政村，改為街道或社區(qū)，農(nóng)民轉(zhuǎn)為居民，對廣州城鄉(xiāng)結(jié)合部的基礎(chǔ)設(shè)施、市容環(huán)境等進行統(tǒng)一管理，徹底取消城鄉(xiāng)戶口差別，深化戶籍制度改革，建立統(tǒng)一的戶籍管理制度，這也是深化戶籍改革的必然趨勢，是解決廣州城鄉(xiāng)結(jié)合部城市化進程制度性

10、約束的關(guān)鍵。在農(nóng)民轉(zhuǎn)居民的過程中，應(yīng)放低城市戶籍的門檻，凡是城區(qū)范圍內(nèi)的農(nóng)民，一律由農(nóng)民轉(zhuǎn)為居民，首先從身份上消除“人戶分離”或農(nóng)民、居民混雜的現(xiàn)象，改變現(xiàn)行的人員單位管理模式，逐步建立以居住地為標準的人口治理模式。2.3 完善城鄉(xiāng)結(jié)合部社會保障體系建設(shè)，消除義務(wù)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、勞動就業(yè)等城鄉(xiāng)差別。政府將土地征用后，給城鄉(xiāng)結(jié)合部失地農(nóng)民的就業(yè)、基本生存保障、征地帶來的生活水平下降和不滿、以及歷史遺留問題等等，應(yīng)該由地方政府和基層組織來解決，但由于城鄉(xiāng)二元體制分割和城市管理體制改革滯后，使鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟組織負擔(dān)了許多原本不該承擔(dān)的責(zé)任，大量農(nóng)民由于沒有納入城鎮(zhèn)社會保障體系，其醫(yī)療、養(yǎng)老、就業(yè)等生活

11、和福利問題仍需鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟組織負擔(dān)，需要投入大量的財力和精力，同時，許多社會管理事務(wù)依然由鄉(xiāng)村集體負擔(dān)。在城鄉(xiāng)結(jié)合部，地方政府和基層組織的職能如果不進行真正轉(zhuǎn)變，繼續(xù)以招商引資和追求GDP為中心，只會加劇這些區(qū)域的不穩(wěn)定。從城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展來看，解決農(nóng)民最關(guān)心的利益是看能否得到社會保障為出發(fā)點，要解決好農(nóng)民加入社保，完善城鄉(xiāng)統(tǒng)籌制度建設(shè)，將城鄉(xiāng)結(jié)合部納入城市統(tǒng)一的社保、養(yǎng)老、醫(yī)療體系，消除城鄉(xiāng)分治，在逐步覆蓋新農(nóng)保和健全城鎮(zhèn)社保的進程中，妥善處理好農(nóng)保與社保的對接，消除城鄉(xiāng)分治造成的義務(wù)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、勞動就業(yè)等城鄉(xiāng)差別，平衡利益需求，幫助失地農(nóng)民解決就業(yè)，通過實施就業(yè)保障計劃，有計劃對失地農(nóng)民進

12、行職業(yè)技能培訓(xùn)，健全失地農(nóng)民社會保障和救助體系，為就業(yè)保障提供技術(shù)保障。也就是說，城鄉(xiāng)結(jié)合部原住民的社會保障、養(yǎng)老保障等，應(yīng)該作為公共服務(wù)由政府財政統(tǒng)一支付。2.4做好規(guī)劃工作，加強基礎(chǔ)配套設(shè)施、環(huán)保機構(gòu)建設(shè)（村鎮(zhèn)沒有環(huán)保這一建制），開展執(zhí)法工作。既然廣州城市已經(jīng)延伸到了城鄉(xiāng)結(jié)合部，城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)也應(yīng)向這些區(qū)域延伸，決不能把這些區(qū)域的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)視作農(nóng)村的一部分，城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展、產(chǎn)業(yè)布局、人口分布、市政設(shè)施必須符合廣州市的總體規(guī)劃，并嚴格執(zhí)行全市的城市總體規(guī)劃，要將城鄉(xiāng)結(jié)合部納入城市統(tǒng)一的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)網(wǎng)絡(luò)，以確保城市總體規(guī)劃在結(jié)合部地區(qū)得以具體貫徹實施。全面提高城鄉(xiāng)結(jié)合部建設(shè)水平和農(nóng)民的生活質(zhì)量，規(guī)劃好城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)的供（排）水、供電、供氣、道路、通信、廣播電視等基礎(chǔ)設(shè)施和學(xué)校、社區(qū)衛(wèi)生站、文化站、幼兒園、福利院等公共事業(yè)服務(wù)設(shè)施的建設(shè)，保持該地區(qū)與城區(qū)建設(shè)同步發(fā)展，使城鄉(xiāng)結(jié)合部的廣大居民都能享受到現(xiàn)代城市文明和均等公共服務(wù)。在環(huán)境管理方面，加強環(huán)保機構(gòu)建設(shè)，嚴格實行定時、定點倒垃圾和垃圾分類制度，嚴格檢查，加強監(jiān)督，加強執(zhí)法管理，在改善環(huán)境的同時，改變農(nóng)村千百年來的不良生活習(xí)慣。2.5 完善再就業(yè)制度，讓失地農(nóng)民收入增多廣州城市化推進到哪個村莊，那里的農(nóng)民就失去土地