淺議外來人口管理中的主要問題及對策

1、淺議外來人口管理中的主要問題及對策南通市局治安支隊人口管理大隊長支建明外來人口服務管理工作是當前治安管理的重點。它服務于打擊犯罪， 又體現(xiàn)了公安機關(guān)執(zhí)法為民的要求；既直接作用于經(jīng)濟發(fā)展，又影響社會治安形勢。就我市而言，隨著橋港時代的到來，南通由交通末梢和向 交通樞紐型城市轉(zhuǎn)變，全市外來人口數(shù)景呈跳躍上升態(tài)勢，對社會治安帶來了嚴峻挑戰(zhàn)，公安機關(guān)在外來人口管理中必須運用新的機制、方法和手段，全面提升駕馭社會治安局勢的能力。 筆者根據(jù)各地實踐和外來 人口管理現(xiàn)狀，談一些粗淺認識。一、當前外來人口管理中存在的主要問題從公安機關(guān)內(nèi)部看：一是管理理念不同步。當前，公安機關(guān)對外來人口管理很大程度上還 停留在

2、表層，對外來人口的管理重點、分層次管理與怎么管、管什么缺 乏研究，對與防控體系建設、入戶調(diào)查工作的有機結(jié)合缺少方法。少數(shù) 民警直接責任人意識不強，把所有的工作甩給協(xié)管員，也不對協(xié)管員工作進行指導、檢查，導致許多工作措施無法落實，雙脫手”現(xiàn)象比較普遍。二是管理重點不突出。部分公安機關(guān)把登記、發(fā)證作為外來人口管理 重點，工作中注重固定住址和集中居住區(qū)的人員登記，忽視散居和流動 性外來人口登記，對臨時居住重點嫌疑人群、逃避登記人員、無證人員、 無業(yè)和經(jīng)濟反常人員缺乏必要的管理措施，使管理工作出現(xiàn)盲點和死三是管理責任不落實。多數(shù)用工單位（業(yè)主）和房屋出租戶主與派出 所簽訂了治安責任書，但大多流于形式，

3、 主動配合公安機關(guān)做好工作的 較少；一些基層干警怕煩畏難，運用法律武器推進管理的積極性不高，誰用工，誰負責”、誰出租，誰管理”的責任還沒有真正落實，四是管理效果不明顯。近年來，外來人口犯罪嫌疑人辦證率不高， 暴 露出以登記、辦證為核心的外來人口傳統(tǒng)管理模式的弊端， 即辦證的基 本是有職有業(yè)、遵紀守法的穩(wěn)定人群，違法犯罪人員則很少登記、辦證， 從而導致公安機關(guān)無法全面掌握散居社會的外來人口情況， 人口管理服 務現(xiàn)實斗爭的效果不明顯。五是考核導向不明確。長期以來，衡景外來人口管理好壞的標準是外 來人口的登記、發(fā)證、注銷 蘭率”，考核的重點也是外來人口管理的 蘭 率”，沒有把外來人口身份核查、列管重

4、點人口作為管理與考核的重點，從而形成為登記而登記、為發(fā)證而發(fā)證、為注銷而注銷的工作現(xiàn)象。從外部條件看：一是組織保障不到位。當前各地的外來人口管理組織， 從形式上看都 已成立了專門的組織領(lǐng)導機構(gòu)，社會單位也參與了外來人口管理工作。 但基層政府職能部門和基層組織并沒有真正建立外來人口專門工作機 構(gòu)，專司其職的工作人員還沒有到位， 外來人口管理工作仍然是公安機 關(guān)單打獨斗的局面。二是經(jīng)費保障不到位。外來人口治安管理費取消后，很多地區(qū)一直沒 有一個明確的外來人口管理經(jīng)費保障方法。雖然一些地區(qū)外來人口協(xié)管 員基本工資已由財政解決，但外來人口管理辦公費用、協(xié)管員獎勵費用、 加班費沒有落實保障。經(jīng)費保障的不

5、到位，嚴重制約了對外來人員法制 教育、服務保障等活動的開展，也影響了協(xié)管員的工作積極性和主動性。三是協(xié)管員配備不到位。在現(xiàn)有公安警力不可能一步到位的情況下， 保持和鞏固協(xié)管隊伍的穩(wěn)定，是做好外來人口管理的基礎條件。譬如， 2007年底，我市統(tǒng)計的協(xié)管員有 1326人，按照1: 300 500的比例配 比已經(jīng)超過了指標，但是其中兼職型協(xié)管員占比較大， 部分協(xié)管員根本 未從事外來人口管理工作，影響了外來人口管理效果。二、做好外來人口管理工作的幾點對策在工作模式上，實現(xiàn)五個延伸：一是工作重心從辦證向登記、核實身份延伸。當前，公安機關(guān)對外來人口的日常管理主要是辦理暫住證， 相當一部分違法犯罪嫌疑人員沒

6、有 納入管理，失控于公安機關(guān)視線之外。因此，要調(diào)整以辦暫住證為管理 重點的做法，將對基層的考核重點轉(zhuǎn)向通過外來人口管理及時查獲在逃 人員、發(fā)生案件后及時提供涉案人員身份、地址、體貌特征等基本線索 上來。通過工作重心向登記、核實身份的轉(zhuǎn)移，提高公安機關(guān)發(fā)現(xiàn)違法 犯罪嫌疑人員的概率，增強管理的針對性和有效性。二是從單一管理向社會化管理延伸。 截至今年6月，我市在冊外來人 口超過61萬，比去年凈增25萬，超過前三年增長總和，通過登記抓獲蘭逃人員”達到124人。外來人口的大景涌入給基層民警帶來巨大的工 作壓力，因此，要通過外來人口信息的社會化采集和管理，把發(fā)現(xiàn)、登 記、發(fā)證等工作轉(zhuǎn)嫁給戶口協(xié)管員和企事

7、業(yè)單位，使社區(qū)民警從事務性 工作中解放出來，騰出更多精力抓好外來人口中的重點人員管理。三是從居住地管理向務工地管理延伸。 當前，外來人口暫住地和務工 地分離、不在同一派出所轄區(qū)的情況比較普遍，且外來人口的務工地比 暫住地變動頻率快、在務工場所活動時間長于居住場所、務工場所及周 邊的作案機率高與暫住地。因此，公安機關(guān)對外來人口管理要將暫住地 管理和務工地管理相結(jié)合，暫住、務工兩地公安機關(guān)都要將暫住人口納 入管理范疇，在登記錄入信息和建立臺帳方面，寧可重復交叉，不可漏 管失控。四是從固定人口管理向過境人員管理延伸。 當前，違法犯罪的流動性 日益增強，一些非暫住人員往往在過境本地途中進行違法犯罪活動

8、。因 此，要通過加強過境人員信息系統(tǒng)建設，及時發(fā)現(xiàn)、查獲隱匿其中的流 竄作案人員；要在公眾聚集場所、車站、碼頭、建筑工地等外來人口藏 身落腳的地方，加強流動熱運信息的采集和身份核查，及時發(fā)現(xiàn)和抓獲過境人員中的違法犯罪嫌疑人。五是從人工管理向信息化管理延伸。要進一步加強信息化建設，將刑 偵、經(jīng)偵、禁毒、法制等部門工作中涉及 入”的基本要素進行整合；同 時，積極獲取社會其它組織單位的外來人口信息資源，將外單位信息為我所用，充實公安機關(guān)人口信息數(shù)據(jù)庫。通過以上措施，最大限度獲取 各類人口資源，減少公安各條線的重復勞動， 提高人口管理和研判的水 平。在管理措施上，突出三個重點：一是要突出重點人員。按照

9、暫住人員的現(xiàn)實和潛在危險程度，實行分類管理制度，通過信息化手段和必要的人工干預， 實現(xiàn)對危險性較大人 員的自動分類、預警和提示，全面加強重點對象的日常管控工作，具體 包括：無業(yè)閑散人員，特別是獨居或租房獨居、經(jīng)濟反常的無業(yè)閑散人 員；逃避登記、無身份證件、持假證人員；雙差生、流失生及其他有嚴 重不良行為的未成年人；來自地域性犯罪地區(qū)、有流竄犯罪傾向的人員； 可能進行職業(yè)性違法犯罪的特定行業(yè)從業(yè)人員；其他可能對社會有潛在危害的人群。二是要突出重點部位。首先，抓好房屋出租戶管理，按照公安部租 賃房屋治安管理辦法逐一審核辦證，把不履行治安責任、不主動申報 出租登記、經(jīng)常變換承租人且情況復雜的出租房作

10、為管理重點，加大處 罰力度，減少漏登漏管。其次，抓好外來人口集中的單位，落實用人單 位對從業(yè)人員的登記管理責任，嚴格實行過境、落腳人員的登記和比對 查詢制度。最后，抓好外來人口相對集中的行業(yè)，對收舊拾荒、打造首 飾、運輸銷售等行業(yè)，經(jīng)常性開展治安檢查，及時發(fā)現(xiàn)和打擊其中的違 法犯罪嫌疑人。三是要突出重點環(huán)節(jié)。在核查環(huán)節(jié)，要通過人員與警務綜合信息系統(tǒng)、全國在逃人員等數(shù)據(jù)庫的自動比對，提高外來人口身份的核查率。通過身份核查，查實外來人員的身份、地址、現(xiàn)實表現(xiàn)，為外來人口分類分 級管理奠定良好的數(shù)據(jù)基礎。在考核環(huán)節(jié)，要著重強調(diào)登記率、發(fā)案倒 查率、漏登漏管率。對已經(jīng)離開暫住地的外來人口，應及時注銷，但不 宜過分強調(diào)，因為在現(xiàn)實斗爭中，漏登漏管的危害比已登記而未及時注 銷的要大得多。通過考核，從導向上保證民警的主要精力放在登記、倒 查等重點環(huán)節(jié)上。在協(xié)作環(huán)節(jié)，要齊抓共管，綜合治理。工商、稅務、 民政、勞動保障、計生、衛(wèi)