地方分權(quán)行政改革論文

1、地方分權(quán)行政改革論文 一、兩屆安倍內(nèi)閣與道州制議題 2006年9月成立的第一屆安倍內(nèi)閣使道州制議題得到了改觀。安倍本人在自民黨內(nèi)屬于道州制推進(jìn)派。組閣伊始，安倍就新設(shè)并任命了道州制擔(dān)當(dāng)相，借以推動(dòng)道州制改革。2007年1月，安倍又設(shè)立“道州制設(shè)想懇談會”。懇談會匯集了以著名智庫php會長江口克彥、索尼總顧問出井伸之等社會主流為首的學(xué)者專家，并向安倍提交了以三年內(nèi)實(shí)現(xiàn)道州制為目標(biāo)的報(bào)告。同時(shí)，2007年6月自民黨內(nèi)的道州制調(diào)查會向黨本部提出了將在今后68年內(nèi)制定道州制基本法，10年內(nèi)實(shí)現(xiàn)道州制目標(biāo)的報(bào)告。同年11月，該調(diào)查會被安倍升格為道州制推進(jìn)本部。12月，安倍內(nèi)閣提交并通過了道州制特區(qū)推進(jìn)法

2、。上述舉措都顯示出第一屆安倍內(nèi)閣對道州制的支持。然而第一屆安倍內(nèi)閣僅僅維持了不到一年就草草收場，有關(guān)道州制的設(shè)想也不了了之。而且道州制特區(qū)推進(jìn)法就其實(shí)質(zhì)而言，只是延續(xù)小泉內(nèi)閣推行的所謂“三位一體”行政改革的一個(gè)幌子，其目的在于推進(jìn)設(shè)置后者的“特區(qū)”。該法律中明確規(guī)定，中央政府對于北海道的權(quán)限下放僅限于以公共事業(yè)為主的8個(gè)項(xiàng)目，且該法律只局限于原本就沒有縣一級行政機(jī)構(gòu)的北海道，因此該法律雖然冠有道州制之名卻并無道州制之實(shí)。 2009年8月，民主黨從長期執(zhí)政的自民黨手中奪取了政權(quán)。民主黨一直主張強(qiáng)化地方自治，雖然并不完全反對推行道州制，但是民主黨行政改革的最終目標(biāo)是，實(shí)現(xiàn)由300個(gè)左右的基礎(chǔ)自治體

3、組成國家體制。在民主黨執(zhí)政期間，道州制的議論從公眾輿論中消失了。道州制再次回到公眾視野是在2012年12月第二屆安倍內(nèi)閣成立之后。為了表明跟民主黨政權(quán)的不同，無論是在先前的眾議院自民黨競選公約還是在其后的施政方針的字里行間，在推行道州制這個(gè)問題上，安倍及其領(lǐng)導(dǎo)的自民黨都擺出了一副積極的姿態(tài)。在2012年的眾議院選舉公約中，作為構(gòu)建“安心社會”的一個(gè)重要組成部分，安倍承諾自民黨將盡快制定道州制基本法，并允諾在該法成立5年之內(nèi)在日本國內(nèi)實(shí)施道州制。安倍內(nèi)閣成立之后重新恢復(fù)了由總務(wù)大臣兼任的道州制擔(dān)當(dāng)大臣職位，并且在自民黨內(nèi)設(shè)立了道州制推進(jìn)本部。2013年1月，該推進(jìn)本部的今村雅弘本部長宣布將向第1

4、84次國會上提交自民黨的道州制基本法法案。一時(shí)之間，道州制似乎馬上就要變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)了。但是僅僅事隔6個(gè)多月，安倍內(nèi)閣對推進(jìn)道州制似乎失去了以往的熱情。2013年7月的自民黨參議院選舉公約對道州制部分的闡述為:“強(qiáng)化地方自治體的功能，推進(jìn)地方分權(quán)，將導(dǎo)入道州制放入政權(quán)的視野”。跟2012年在野時(shí)的自民黨眾議院選舉公約進(jìn)行比較，我們不難發(fā)覺，在上述記述中有關(guān)推進(jìn)道州制的具體日程已逐漸模糊化。安倍內(nèi)閣對道州制的態(tài)度之所以會發(fā)生這樣大的變化，主要原因有三。 首先是來自黨內(nèi)的強(qiáng)烈反對。自民黨內(nèi)道州制推進(jìn)本部，原定于2014年6月向國會提交的道州制基本法法案被迫中止。據(jù)媒體報(bào)道，自民黨內(nèi)反對意見占了上風(fēng)。其次

5、是來自日本全國町村會的壓力。對于道州制，日本全國町村會除了在2008年發(fā)表全國町村長大會特別決議表示反對之外，2013年4月10日，日本全國町村會會長藤原忠彥在給眾議院議員的公開信中再次強(qiáng)調(diào):“實(shí)行道州制必將引起更大的地區(qū)差異”。同時(shí)，由于明年2015年也是日本地方統(tǒng)一選舉之年，自民黨無法承受來自基層政府的壓力。再次是因?yàn)楝F(xiàn)行道州制的理念與安倍的愿望存在差異。學(xué)界也存在眾多對道州制持懷疑和反對態(tài)度的聲音，其中最具代表性的是西尾勝。作為行政學(xué)專家并長期擔(dān)任具有官方背景的地方分權(quán)推進(jìn)委員會委員的西尾對道州制從四個(gè)方面提出了疑慮。第一，由道州制誘發(fā)的聯(lián)邦制設(shè)想不適合于日本的國情。第二，國家集權(quán)會被道

6、州制削弱。第三，對道州區(qū)域的劃分十分困難。第四，現(xiàn)有市町村體制已經(jīng)十分成熟，沒有必要繼續(xù)合并。其中，道州制與中央集權(quán)的矛盾尤其明顯，以大阪市新保守派勢力所倡導(dǎo)的所謂“大阪都”為代表，強(qiáng)調(diào)地方分權(quán)的勢頭與安倍現(xiàn)在所推行的強(qiáng)化中央集權(quán)的政策恰恰是相對立的，這也是第二屆安倍內(nèi)閣突然對道州制改變態(tài)度的根本原因所在。 二、道州制的未來與日本行政改革走向 關(guān)于未來“道州制”的形式，日本社會各界有各種推測。西尾勝總結(jié)了目前各種意見后，將未來道州區(qū)域可能的存在形式歸納為以下五種。 1作為聯(lián)邦國家的“州”。 2作為直屬中央的一級綜合派出機(jī)構(gòu)。 3直屬中央的一級綜合派出機(jī)構(gòu)加上地方自治體聯(lián)合。 4比現(xiàn)有都道府縣管

7、轄范圍更為廣闊的自治體。 5取代現(xiàn)有都道府縣的地方自治體聯(lián)合。 (一)保守勢力增長將影響道州制的未來走向自民黨曾經(jīng)是道州制的積極推進(jìn)一方，為此自民黨專門成立了道州制推行本部。但是，自民黨政權(quán)推動(dòng)道州制的目標(biāo)與財(cái)界和部分地方自治體欲借其擴(kuò)大地方自治權(quán)力、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的目的并不一致。伴隨冷戰(zhàn)結(jié)束后自民黨內(nèi)保守勢力的不斷抬頭，為強(qiáng)化官邸和內(nèi)閣的權(quán)力，借實(shí)行道州制之機(jī)，將瑣碎的行政庶務(wù)以及社會福利相關(guān)工作等推給地方的同時(shí)，將高速經(jīng)濟(jì)成長期所形成的大包大攬的肥大政府瘦身成為精簡并高度集權(quán)的中央政權(quán)，已經(jīng)是自民黨強(qiáng)化政權(quán)統(tǒng)治能力的一個(gè)重要目標(biāo)，尤其是對自民黨而言，“55年體制”崩潰的教訓(xùn)更是促使其加速推行

8、道州制的重要原因。第二屆安倍內(nèi)閣成立以后，安倍對內(nèi)用改善民生作為誘導(dǎo)，對外以保守強(qiáng)硬的面貌獲得民眾的支持，力求在繼承中曾根所謂“戰(zhàn)后總決算”路線的基礎(chǔ)上，試圖使日本重新成為一個(gè)所謂的“正常國家”。而在其欲實(shí)施修憲而未果的現(xiàn)實(shí)面前，推行道州制，進(jìn)一步強(qiáng)化中央集權(quán)是安倍內(nèi)閣必將邁出的一步。具體表現(xiàn)為，安倍內(nèi)閣成立伊始就將內(nèi)閣所屬原“地域主權(quán)戰(zhàn)略室”改名為“地方分權(quán)改革推進(jìn)室”，明確了將積極推進(jìn)道州制的目的。而道州制具體實(shí)施的日程也已經(jīng)非常明確2012年眾議院選舉時(shí)，自民黨在競選公約中允諾將盡快推出道州制基本法，并在該法成立五年后正式實(shí)施道州制。從表面看來，在推行實(shí)施道州制的問題上，自民黨與同樣保守

9、的日本維新會以及大家的黨在步調(diào)上高度一致。而財(cái)界對道州制的支持也將加速道州制在不遠(yuǎn)的將來變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)的可能。但是現(xiàn)實(shí)卻并非如此。如前文所述，盡管有關(guān)道州制的議論由來已久，但都只是紙上談兵，未能落實(shí)。 (二)財(cái)界對道州制的影響力度安倍內(nèi)閣二次登臺，民眾對他更多期待的是帶領(lǐng)日本經(jīng)濟(jì)走出困境。所謂的“安倍經(jīng)濟(jì)學(xué)”的三支箭，即量化寬松，增加公共開支，進(jìn)行結(jié)構(gòu)性改革。無一不是針對長期低迷的經(jīng)濟(jì)狀態(tài)。經(jīng)過一年多的調(diào)整，日本的經(jīng)濟(jì)形勢有所改善。最為明顯的是股市，股票在2012年12月末為10600點(diǎn)，而2014年9月攀升到15700點(diǎn)，漲幅接近50%。然而量化寬松帶來的日元貶值也使歐美各國產(chǎn)生了強(qiáng)烈的不滿。20

10、13年6月在英國舉行的八國峰會上，德國總理默克爾在與安倍晉三會談時(shí)曾指責(zé)，“日本推進(jìn)日元貶值政策對于以廉價(jià)勞動(dòng)力為競爭條件的國家來說是很不利的”。同時(shí)，在上述“三支箭”的背后遺留的另一個(gè)重要問題是巨額的債務(wù)。安倍內(nèi)閣的支持率之所以一直能保持堅(jiān)挺，最重要的是來自于民間對他經(jīng)濟(jì)政策的期待。而從經(jīng)濟(jì)界角度而言，日本財(cái)界的主流和部分發(fā)達(dá)地區(qū)的府縣對平成版的道州制持積極贊同的意見。這主要是因?yàn)椋殡S行政區(qū)域的擴(kuò)大，經(jīng)濟(jì)效率能得到提高，尤其是部分已經(jīng)成為地方經(jīng)濟(jì)中心的府縣更是期待借機(jī)擴(kuò)大“勢力范圍”，更好地集中人才和資金，與過于集中在東京一端的經(jīng)濟(jì)圈進(jìn)行抗衡。但是，如同前文所述，夾雜在始終支持道州制的財(cái)界

11、，及持反對意見的中央政府官僚集團(tuán)和地方政府中間的安倍以及他領(lǐng)導(dǎo)的自民黨，在選票和鈔票之間始終處于想兩頭討好的狀態(tài)。 (三)實(shí)現(xiàn)道州制存在著現(xiàn)實(shí)障礙2012年6月，自民黨道州制推進(jìn)本部發(fā)表了對于道州制未來的愿景設(shè)計(jì)。但是從自民黨道州制推進(jìn)本部發(fā)布的道州制藍(lán)圖上，我們也可以發(fā)現(xiàn)道州制不得不面臨以下三大問題。一是如何劃分新的道州?自民黨道州制推行本部的設(shè)想是在全國重新設(shè)置10個(gè)道州，廢除現(xiàn)行都道府縣，市町村維持現(xiàn)狀。但是現(xiàn)實(shí)問題是除了北海道以外，其他地區(qū)的劃分，無論從文化背景或是經(jīng)濟(jì)利益的分配上，都將面臨重重困難。比如首都圈的一都三縣(東京都、琦玉、千葉、神奈川)將形成圍繞東京都的一大州級政府，人口

12、超過3500萬，占全日本人口的四分之一強(qiáng)，與此相比，沖繩因?yàn)槠涞乩砦恢煤臀幕尘耙矊⒊蔀橐粋€(gè)州級政府。兩者無論從人口和經(jīng)濟(jì)規(guī)模都將形成巨大反差。這樣劃分，客觀上進(jìn)一步擴(kuò)大了地區(qū)間的差距，也違背了實(shí)行道州制縮小地區(qū)經(jīng)濟(jì)差距的初衷。再如關(guān)西地區(qū)，由于大阪和京都、神戶在地理位置上極其相近而三者又各自擁有自己的經(jīng)濟(jì)圈，無論是怎么合并都會存在很大的困難。二是中央政府和道州以及市町村的權(quán)利義務(wù)如何分配?自民黨道州制推行本部的設(shè)想是在實(shí)行道州制后，在機(jī)能上進(jìn)一步強(qiáng)化國家的權(quán)限，而在具體事務(wù)上盡量減少對道州的干預(yù)，道州的行政長官實(shí)行民選，道州具有立法權(quán)?，F(xiàn)實(shí)上，如果實(shí)行道州制，現(xiàn)行龐大的中央行政機(jī)構(gòu)的人員必將

13、分流到道州政府，中央政府的權(quán)限會被削弱，同時(shí)道州立法與憲法規(guī)定的“國會是國家唯一的立法機(jī)構(gòu)”(第四十一條)相抵觸，涉及到修憲問題。同時(shí)，伴隨道州區(qū)域的重新劃分，現(xiàn)行小選舉區(qū)與比例代表并列的選舉制度也將重新修改，與此對應(yīng)的稅收等財(cái)權(quán)也將重新分配。三是道州長官與中央政府的關(guān)系定位問題。自民黨道州制推行本部和其他各個(gè)團(tuán)體都明確表明道州長官將由民選直接產(chǎn)生。而直接產(chǎn)生的道州長官如關(guān)東圈的東京州和關(guān)西圈的大阪州(假設(shè))的長官在民眾中的威望，或許會比由國會間接選舉產(chǎn)生的內(nèi)閣總理還要高，在事實(shí)上形成尾大不掉的局面。 (四)安倍政權(quán)下道州制未能實(shí)施的原因安倍兩次組閣，盡管宣傳口號不斷變化，但是不難發(fā)現(xiàn)其基本理

14、念始終如一，目的只有一個(gè)修改憲法以及為修改憲法做事前準(zhǔn)備工作。第一屆安倍內(nèi)閣雖然短短不到一年，就通過了教育基本法、防衛(wèi)廳設(shè)置法(2006年12月5日)、有關(guān)修改日本憲法手續(xù)的法律(國民投票法2007年5月14日)、伊拉克復(fù)興支援特別法(2007年5月15日)等從手續(xù)或是從理念上為修憲創(chuàng)造前提條件的法律。而第二屆安倍內(nèi)閣在其保守核心理念的指導(dǎo)下，打著經(jīng)濟(jì)政策向左走的旗號，邁上政治往右拐的道路。從任命毫無法律背景卻愿意支持修憲的外交官出任內(nèi)閣法制局長為修憲掃除障礙，到仿效美國設(shè)立國家安全保障會議(nsc)強(qiáng)化中央集權(quán);從出手干涉nhk經(jīng)營委員人事，任命親信出任會長，控制輿論壓制不同的意見，到重新修改武器出口三原則，為日本武器出口敞開大門，直至不顧民意的強(qiáng)烈反對強(qiáng)行通過特定秘密保護(hù)法對內(nèi)加強(qiáng)統(tǒng)治，等等。迄今為止，安倍的行為毫無疑問與其上臺前承諾的帶領(lǐng)日本走出經(jīng)濟(jì)困境是背道而馳的，其目的是為了替修憲掃除障礙。在自公兩黨議員在參眾兩院所占比例的絕對優(yōu)勢，以及安倍內(nèi)閣迄今仍保持的高民意支持下，自公聯(lián)合內(nèi)閣所提交的法案在國會的通過率達(dá)到了975%。而道州制的議論在朝野之間早已成熟，如果自公聯(lián)合政權(quán)有意促成道州制的成立，原本并非難事。道州制基本法法案之所以遲遲不能出臺，究其原因還是在于安倍內(nèi)閣對實(shí)施道州制是否有利于鞏固自民黨的執(zhí)政地位猶豫不決。現(xiàn)