法規(guī)案例解析—違規(guī)審批

1、案例解析 違規(guī)審批事實概要杭州市-城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門對控制性詳細規(guī)劃違法調(diào)整，從而違規(guī)審批了省勞動保障宣傳教育綜合樓拆建工程-區(qū)法院一審判決杭州市規(guī)劃局撤銷向該項目發(fā)放的相關(guān)建設(shè)工程規(guī)劃許可證的行政行為。浙江省杭州市-省勞動保障宣傳教育中心得發(fā)改委批準(zhǔn)拆遷新建綜合樓，然而新建大樓對相鄰居民造成生活影響，調(diào)查得知各項技術(shù)指標(biāo)如綠地率，建筑密度等違規(guī)。北側(cè)小區(qū)居民以“違規(guī)變更規(guī)劃，為該項目發(fā)放建設(shè)工程規(guī)劃許可證”為由，將杭州市規(guī)劃局告上法庭-區(qū)法院一審判決杭州市規(guī)劃局撤銷向該項目發(fā)放“建字第330100201000654號”建設(shè)工程規(guī)劃許可證的行政行為?！胺ㄔ号袥Q，針對的是杭州市規(guī)劃局違規(guī)頒發(fā)許可證

2、，以及相應(yīng)的控制性詳細規(guī)劃中的各項技術(shù)指標(biāo)變更的違規(guī)行為加大了工程項目的開發(fā)強度，對周邊居民造成不良影響。 法律依據(jù)中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法第十一條國務(wù)院城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門負責(zé)全國的城鄉(xiāng)規(guī)劃管理工作。第十四條城市人民政府組織編制城市總體規(guī)劃。杭州市城市規(guī)劃管理技術(shù)規(guī)定（試行）杭州市規(guī)劃局控制性詳細規(guī)劃管理規(guī)定杭州市城市綠化管理條例民用建筑設(shè)計通則杭州市人民政府關(guān)于貫徹城鄉(xiāng)規(guī)劃法的實施意見杭州市規(guī)劃局關(guān)于印發(fā)的通知杭州市貫徹實施的補充規(guī)定規(guī)劃依據(jù)杭州市翠苑單元控制性詳細規(guī)劃的批復(fù)杭州市規(guī)劃局控制性詳細規(guī)劃局部調(diào)整批復(fù)單(杭規(guī)調(diào)（2010）20號)違反內(nèi)容： 許可違反了翠苑單元的控規(guī)：許可違反了翠苑

3、單元的控規(guī)： 規(guī)劃許可證沒有對建筑密度進行規(guī)定，建筑密度一般不允許加大規(guī)劃許可證沒有對建筑密度進行規(guī)定，建筑密度一般不允許加大 許可證中的綠地率（許可證中的綠地率（20%20%）低于控規(guī)要求（）低于控規(guī)要求（35%35%）程序合法不合法內(nèi)容： 未履行法定的公示程序，公示程序，被告的文件規(guī)定批前公示必須包括規(guī)劃要求，但實際公示沒有規(guī)劃要求。利害關(guān)系人及其權(quán)利利害關(guān)系人：涉案項目北側(cè)住戶在本案件中利害關(guān)系人的相鄰權(quán)被損害 （相關(guān)背景知識：相鄰權(quán)指不動產(chǎn)的所有人或使用人在處理相鄰關(guān)系時所享有的權(quán)利。具體來說，在相互毗鄰的不動產(chǎn)的所有人或者使用人之間，任何一方為了合理行使其所有權(quán)或使用權(quán)，享有要求其他

4、相鄰方提供便利或是接受一定限制的權(quán)利。 詳述：“相鄰”意味著只要他人不動產(chǎn)的使用對自己不動產(chǎn)的使用產(chǎn)生影響，或者說對本人不動產(chǎn)的使用影響到他人不動產(chǎn)使用的整個輻射面積和空間，都可稱作“相鄰”。如建物區(qū)分所有中，一樓產(chǎn)生噪音，六樓被感知，仍可謂一樓與六樓相鄰，可徑直基于相鄰關(guān)系行使相鄰權(quán)。）權(quán)利： 當(dāng)利害關(guān)系人享有要求聽證的權(quán)利、申請撤銷的權(quán)利、申請行政復(fù)議的權(quán)利、提起行政訴訟的權(quán)利利害關(guān)系人及其權(quán)利相關(guān)知識背景：第三人利益保護 建設(shè)項目規(guī)劃許可經(jīng)常會涉及到第三人的利益。在現(xiàn)行法律體系中，保護第三人利益的途徑包括： 1、政府信息公開：根據(jù)中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法第40條第3款的規(guī)定，規(guī)劃部門應(yīng)當(dāng)

5、依法將經(jīng)審定的修建性詳細規(guī)劃、建設(shè)工程設(shè)計方案的總平面圖修建性詳細規(guī)劃、建設(shè)工程設(shè)計方案的總平面圖予以公布。除此之外，公布這些信息的目的，在于提高建設(shè)許可的透明度，便于利害關(guān)系人盡快查證和檢索，明確自己的權(quán)利是否受到侵害。如果發(fā)現(xiàn)自己的權(quán)利受到損害，利害關(guān)系人會立即與規(guī)劃部門聯(lián)系，提出自己的看法和意見，說明規(guī)劃不合理或者不合法的理由。這樣，規(guī)劃部門就能夠及時發(fā)現(xiàn)錯誤，及時糾正錯誤。 政府信息公開條例第9條也規(guī)定，行政機關(guān)對下列政府信息應(yīng)當(dāng)主動公開：（1）涉及公民、法人或者其他組織切身利益的；（2）需要社會公眾廣泛知曉或者參與的；（3）反映本行政機關(guān)機構(gòu)設(shè)置、職能、辦事程序等情況的；（4）其他依

6、照法律、法規(guī)和國家有關(guān)規(guī)定應(yīng)當(dāng)主動公開的。根據(jù)該條例第10條和第11條，行政許可的事項、依據(jù)、條件、數(shù)量、程序、期限以及申請行政許可需要提交的全部材料目錄及辦理情況，重大建設(shè)項目的批準(zhǔn)和實施情況，城鄉(xiāng)建設(shè)和管理的重大事項，均屬于需要重點主動公開的信息。利害關(guān)系人及其權(quán)利 2、聽證 行政許可法第47條規(guī)定，行政許可直接涉及申請人與他人之間重大利益關(guān)系的，行政機關(guān)在作出行政許可決定前，應(yīng)當(dāng)告知申請人、利害關(guān)系人享有要求聽證的權(quán)利；申請人、利害關(guān)系人在被告知聽證權(quán)利之日起五日內(nèi)提出聽證申請的，行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)在二十日內(nèi)組織聽證。在聽證程序中，利害關(guān)系人可以陳述自己的主張，提供相關(guān)的證據(jù)材料，證明規(guī)劃方案

7、侵害了自己的權(quán)利，或者嚴(yán)重影響了自己的利益。 3、第三人申請撤銷 對于錯誤或者不合理的規(guī)劃許可，第三人還可以申請撤銷。根據(jù)中華人民共和國行政許可法第69條，對于違法做出的行政許可，作出決定的行政機關(guān)或者其上級行政機關(guān)，根據(jù)利害關(guān)系人的請求或者依據(jù)職權(quán)，可以撤銷行政許可。被許可人的合法權(quán)益因此受到損害的，行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)依法給予賠償。被許可人以欺騙、賄賂等不正當(dāng)手段取得行政許可的，應(yīng)當(dāng)予以撤銷，被許可人基于行政許可取得的利益不受保護。不過，依照上述規(guī)定撤銷行政許可，可能對公共利益造成重大損害的，不予撤銷。 4、第三人申請行政復(fù)議：利益受損的第三人還可以申請行政復(fù)議，請求復(fù)議機關(guān)撤銷違法的規(guī)劃許可，或

8、者提起行政訴訟，請求人民法院依法行使監(jiān)督權(quán)。市規(guī)劃部門處理方法根據(jù)杭州市規(guī)劃建設(shè)項目行政許可撤銷、注銷程序?qū)嵭幸婪ǔ蜂N、注銷程序。撤銷程序：1、凡符合應(yīng)撤銷行政許可情形之一的，由局辦公會議研究成立臨時工作小組，相關(guān)處室參加，依據(jù)職責(zé)分工開展調(diào)查。 2、情況一經(jīng)查實，填寫“建設(shè)項目行政許可撤銷審核表”，經(jīng)相關(guān)處室簽署意見后，將調(diào)查整理的案卷材料等，報局黨組省定。 3、黨局組織依據(jù)調(diào)查情況形成處理決定后，由局法規(guī)處作出撤銷行政許可決定書，并在15個工作日內(nèi)送達建設(shè)單位或當(dāng)事人，同時抄送相關(guān)職能部門。 4、局綜合處在受到撤銷行政許可決定書或法院判決（撤銷）文書后，應(yīng)在15個工作日內(nèi)，辦理行政許可注銷

9、手續(xù)。市規(guī)劃部門處理方法根據(jù)杭州市規(guī)劃建設(shè)項目行政許可撤銷、注銷程序?qū)嵭幸婪ǔ蜂N、注銷程序。注銷程序：1、凡屬被依法撤銷或發(fā)現(xiàn)應(yīng)注銷行政許可情形的，由局綜合處統(tǒng)一受理，制定專人負責(zé)，按程序予以辦理注銷手續(xù)。 2、行政許可被依法注銷或發(fā)現(xiàn)注銷情形的，經(jīng)辦人應(yīng)首先填寫“建設(shè)項目行政許可注銷審核表”，由所在處室負責(zé)人簽署意見并送紀(jì)檢室、法規(guī)處會簽后，報局領(lǐng)導(dǎo)審定。 3、注銷決定確定后，綜合處應(yīng)在10個工作日內(nèi)，作出注銷行政許可決定書，送達建設(shè)單位或當(dāng)事人，并抄送相關(guān)職能部門。 4、凡被確定注銷的行政許可，綜合處應(yīng)通知當(dāng)事人，攜帶被撤銷的許可證書（相關(guān)附件材料），前來辦理注銷手續(xù)。即，在應(yīng)注銷的許可證

10、書已在辦理土地或房產(chǎn)登記時上交存檔，可不收回）。 5、注銷手續(xù)完成后，局綜合處應(yīng)將已注銷的許可證書等，與相關(guān)案卷資料一并送信息中心歸檔。同時由信息中心在規(guī)劃局網(wǎng)站上向社會公示該行政許可失效的事實。 市規(guī)劃部門處理方法行政許可法1. 撤銷：第六十九條：有下列情形之一的，作出行政許可決定的行政機關(guān)或者其上級行政機關(guān)，根據(jù)利害關(guān)系人的請求或者依據(jù)職權(quán)，可以撤銷行政許可：（1）行政機關(guān)工作人員濫用職權(quán)、玩忽職守作出準(zhǔn)予行政許可決定的；（2）超越法定職權(quán)作出準(zhǔn)予行政許可決定的；（3）違反法定程序作出準(zhǔn)予行政許可決定的；（4）對不具備申請資格或者不符合法定條件的申請人準(zhǔn)予行政許可的；（5）依法可以撤銷行政

11、許可的其他情形。被許可人以欺騙、賄賂等不正當(dāng)手段取得行政許可的，應(yīng)當(dāng)予以撤銷。市規(guī)劃部門處理方法行政許可法2. 注銷第七十條：有下列情形之一的，行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)依法辦理有關(guān)行政許可的注銷手續(xù)：（1）行政許可有效期屆滿未延續(xù)的；（2）賦予公民特定資格的行政許可，該公民死亡或者喪失行為能力的；（3）法人或者其他組織依法被終止的；（4）行政許可依法被撤銷、撤回，或者行政許可證件依法被吊銷的；（5）因不可抗力導(dǎo)致行政許可事項無法實施的；（6）法律、法規(guī)規(guī)定的應(yīng)當(dāng)注銷行政許可的其他情形。市規(guī)劃部門處理方法行政許可法由此可見，在行政法律法規(guī)中，“撤銷”與“注銷”的區(qū)別一般為以下幾點：“撤銷”多適用于權(quán)利證書本

12、身就存在不符和法律規(guī)定的情形：或采用欺騙等其他非法手段取得，或因業(yè)務(wù)程序不當(dāng)所取得。權(quán)利證書自始就不符合規(guī)定?！白N”是指到期或不適應(yīng)法律規(guī)定的情形出現(xiàn)而依法注銷，其前提是證件權(quán)利人持有的證件是通過合法途徑取得的。其他思考思考一：程序合法，內(nèi)容有偏差，誰之過？（實體違法） 從涉案項目可以看出，項目審批流程和各類意見書、證書均合法，但最后經(jīng)過審查卻存在不符合控規(guī)和規(guī)劃條例的情況下核發(fā)了建設(shè)工程規(guī)劃許可證。 規(guī)劃部門為何在知情下私自調(diào)整控規(guī)規(guī)范，審核部門為何對明顯的問題視而不見？內(nèi)部規(guī)則，實令深思。實體違法：程序違法【1】不辦證或缺證：規(guī)劃部門審核方案中，未依法辦理審批手續(xù)之前開始建設(shè)?！?】政府

13、和規(guī)劃管理機構(gòu)程序性的行政錯誤，如違反行政程序超常規(guī)審批某些（環(huán)評等）建設(shè)項目?！?】政府或執(zhí)法機構(gòu)行政不作為（未在法定時間內(nèi)合法證書）【2】規(guī)劃設(shè)計單位違反規(guī)劃編制標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)定編制城鄉(xiāng)規(guī)劃【3】規(guī)劃編制，審批，修改，許可證發(fā)放或建設(shè)過程中設(shè)計者或相關(guān)部門違背總規(guī)，及其的強制性內(nèi)容。違反歷史文化名城、名鎮(zhèn)、名村等內(nèi)容。其他思考思考二：規(guī)劃程序中部分流程透明度不高，利害相關(guān)人員的知情權(quán)較少。 在涉案項目中，聽證會部分內(nèi)容如規(guī)劃要求等未進行公示，這部分內(nèi)容法院不予回復(fù)。 而在利害相關(guān)人員發(fā)現(xiàn)設(shè)計中停車庫的出入口不符合民用建筑設(shè)計通則，雖然最后得到回復(fù)，但說明整個過程中，與代表人或社區(qū)的溝通不合理，重

14、要利害問題避重就輕，這既不利于設(shè)計的人性化和合理化，也會導(dǎo)致深化誤解。其他思考思考三：為何會出現(xiàn)在建設(shè)項目落實后查出違法行為？ 實際（掛靠、轉(zhuǎn)包及違法分包行為瞞天過海）掛靠轉(zhuǎn)包分包 法律關(guān)于規(guī)范城鄉(xiāng)規(guī)劃行政處罰裁量權(quán)的指導(dǎo)意見第十四條對違法建設(shè)行為進行行政處罰，應(yīng)當(dāng)在違反城鄉(xiāng)規(guī)劃事實存續(xù)期間和違法行為得到糾正之日起兩年內(nèi)實施。買賣/出租獲得使用有資質(zhì)或高資質(zhì)單位證書及相關(guān)資料并以他人名義投標(biāo)或承攬工程由非投標(biāo)單位人員將投標(biāo)保證金存入投標(biāo)單位或有關(guān)個人賬戶，或以其他方式抵押。投標(biāo)或承包工程單位使用非本單位人員。資金未在項目所在地設(shè)專戶，項目負責(zé)人非本單位人員。項目主要管理人員不到崗或嚴(yán)重缺崗，實

15、際由非本單位人員履行職責(zé)。將承包的全部工程轉(zhuǎn)包他人，或者將其承包的全部工程肢解后以分包的名義分別轉(zhuǎn)包他人。未設(shè)立項目管理機構(gòu)或其技術(shù)管理人員數(shù)量明顯低于正常水平。分包工程發(fā)包人將工程分包后，未在施工現(xiàn)場設(shè)立項目管理機構(gòu)和派駐相應(yīng)人員，未對該工程的施工活動進行組織管理。將專業(yè)工程或勞務(wù)作業(yè)分包給不具備相應(yīng)資質(zhì)條件的承包人。將建設(shè)工程主體結(jié)構(gòu)的施工分包給他人，勞務(wù)作業(yè)除外。招標(biāo)文件和總包合同中沒有約定，將承包的部分或全部專業(yè)工程發(fā)包給他人。分包工程承包人將其承包工程再分包。其他思考規(guī)劃審批建設(shè)中存在普遍問題（環(huán)境違法尤其多）一是久拖不驗的問題。項目建成后不及時按規(guī)定程序申請試生產(chǎn)批準(zhǔn)，或是在規(guī)定試

16、生產(chǎn)期限內(nèi)不及時申請進入驗收程序。二是污染防治設(shè)施未建成即擅自投產(chǎn)的問題。在驗收階段環(huán)保設(shè)施不按規(guī)定落實或不完善的占比較高。三是試生產(chǎn)審批和環(huán)保驗收把關(guān)不嚴(yán)的問題。一些項目“帶病”進行驗收程序；有的項目屢次被群眾投訴舉報的情況下仍批準(zhǔn)試運行，造成不良影響。四是監(jiān)管部門對未批先建的情況掌握不清楚，或者選擇性失明的問題。建設(shè)項目開工報備工作落實不到位，普遍存在對項目建設(shè)情況不了解、不掌握，對未批先建行為不處罰、不糾正、不上報的問題。五是“三同時”現(xiàn)場監(jiān)管和環(huán)境監(jiān)理制度落實不到位的問題。現(xiàn)場監(jiān)管浮在面上多，深入查找問題少；環(huán)境監(jiān)理制度落實不嚴(yán)格，環(huán)境監(jiān)理報告質(zhì)量不高。六是以行政檢查代替行政執(zhí)法的問題。例行檢查多，專業(yè)執(zhí)法檢查少，對查出的問題不取證、無筆錄，不處罰、無痕跡，不整改、留隱患。嚴(yán)格依法處置不力。七是技術(shù)單位和相關(guān)人員責(zé)任落實不夠的問題。與環(huán)保行政許可相關(guān)的環(huán)評、監(jiān)測、驗收調(diào)查、專家評審等技術(shù)責(zé)任落實不夠的問題突出。八是前期工作特別是規(guī)劃環(huán)評工作滯后。審批、監(jiān)察、減排、污防等內(nèi)設(shè)機構(gòu)上下左右信息不夠通，責(zé)任不落實的問題突出。其他思考 這是一起群體訴訟案件。一般情