新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險籌資主體行動的嵌入性分析

1、新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險籌資主體行動的嵌入性分析 新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險籌資主體行動的嵌入性分析 基金工程：2021國家社會科學(xué)基金青年工程 中圖分類號：F842 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 內(nèi)容摘要：新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險已經(jīng)進(jìn)入全面實(shí)施階段，但面臨籌資水平較低、未來養(yǎng)老保障能力缺乏等可持續(xù)開展難題，這就需要強(qiáng)化對新農(nóng)保參與主體籌資行動的分析。從新經(jīng)濟(jì)社會學(xué)嵌入性視角出發(fā)，參保農(nóng)民、地方政府和中央政府這三個新農(nóng)保重要籌資主體的行動都是嵌入在一定的結(jié)構(gòu)性背景當(dāng)中的。本文在對籌資主體行動嵌入性分析的根底上，提出了針對參保農(nóng)民和地方政府的籌資鼓勵機(jī)制改良方式和方法。 關(guān)鍵詞：新農(nóng)保 籌資 嵌入 可持續(xù) 引言 第六次全

2、國人口普查的結(jié)果顯示，我國60歲以上老年人口已經(jīng)到達(dá)1.776億人，占全國總?cè)丝诘?3.26%，并且這種老齡化趨勢還將在今后進(jìn)一步開展。在老齡化背景之下，由于家庭結(jié)構(gòu)變遷、土地制度改革以及大規(guī)模的城鄉(xiāng)流動，農(nóng)村要面臨更大的養(yǎng)老壓力。建設(shè)和開展與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會和人口開展相適應(yīng)的養(yǎng)老保障模式已經(jīng)迫在眉睫。2021年9月，?國務(wù)院關(guān)于開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點(diǎn)的指導(dǎo)意見?正式出臺，開啟了新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險在全國范圍內(nèi)的試點(diǎn)和推開工作。自新農(nóng)保試點(diǎn)以來，效果顯著，特別是覆蓋面不斷增長。2021年2月，國務(wù)院新農(nóng)保試點(diǎn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組第二次會議決定將原方案到2021年前根本實(shí)現(xiàn)全覆蓋的時間提前到了2021

3、年年底。總體來說，新農(nóng)保制度已經(jīng)進(jìn)入了全面實(shí)施階段，制度的可持續(xù)開展應(yīng)該成為研究新農(nóng)保的重要方向。 新農(nóng)保所強(qiáng)調(diào)的“保根本、廣覆蓋、有彈性、可持續(xù)的根本原那么也強(qiáng)調(diào)了制度開展的可持續(xù)性，所謂可持續(xù)性關(guān)鍵是要逐步解決農(nóng)村居民老有所養(yǎng)的問題，這就要求新農(nóng)保不斷提高保障水平。保障水平的提高，最終取決于籌資水平的提高，可以說如何確保穩(wěn)定并不斷提升的籌資能力是實(shí)現(xiàn)新農(nóng)?？沙掷m(xù)開展的關(guān)鍵所在。任何一項社會保障方案都必需依賴于穩(wěn)定、有效的籌資主體，新農(nóng)保自然也不例外，并且籌資主體的變化也是新農(nóng)保制度區(qū)別于“老農(nóng)保的主要標(biāo)志。雖然在?指導(dǎo)意見?當(dāng)中明確了政府、集體和個人三方共同籌資的模式，但由于大局部地區(qū)農(nóng)村

4、集體經(jīng)濟(jì)并沒有籌資補(bǔ)助的能力，同時制度文本也沒有對集體補(bǔ)助做出強(qiáng)制性規(guī)定。因此，新農(nóng)保的籌資主要還是依靠個人繳費(fèi)和公共財政，具體來說新農(nóng)保形成了以下三類主要籌資主體：一是參保農(nóng)民，農(nóng)民繳費(fèi)形成的個人賬戶是新農(nóng)保基金的重要來源，這一點(diǎn)是與老農(nóng)保相一致的，但區(qū)別在于新農(nóng)保在繳費(fèi)方式上按年繳費(fèi)并且有多檔位可選擇；二是中央政府，與老農(nóng)保的完全積累制所不同的是，新農(nóng)保在資金來源上更加明確了政府的籌資責(zé)任。其中，中央政府的籌資責(zé)任主要表達(dá)在新農(nóng)保的支付環(huán)節(jié)上，包括對中西部省份支付全額根底養(yǎng)老金，對東部省份補(bǔ)助50%的根底養(yǎng)老金；三是地方政府，地方政府的籌資責(zé)任表達(dá)在新農(nóng)保的參保和支付兩個環(huán)節(jié)上。在參保環(huán)節(jié)

5、上對參保農(nóng)民的繳費(fèi)予以補(bǔ)貼，并且要承當(dāng)生活困難群體的全部或局部繳費(fèi)責(zé)任；在支付環(huán)節(jié)上東部省份的地方政府要承當(dāng)50%的根底養(yǎng)老金，并且各地政府都有承當(dāng)提高和加發(fā)根底養(yǎng)老金的責(zé)任。 新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險籌資困境的嵌入性分析 從新農(nóng)保制度的實(shí)踐過程來看，作為一項重要的保障民生和惠農(nóng)政策，其政策執(zhí)行過程離不開籌資主體的積極參與。從實(shí)際操作環(huán)節(jié)來看，當(dāng)前新農(nóng)保制度的實(shí)施主要包括未到達(dá)60周歲農(nóng)村居民的參保工作和對已經(jīng)到達(dá)60周歲農(nóng)民居民進(jìn)行根底養(yǎng)老金的支付。也就是說新農(nóng)保的實(shí)施過程具體表現(xiàn)為三類參與主體的籌資行動。按照新經(jīng)濟(jì)社會學(xué)的根本觀點(diǎn)，任何行動主體的行動都是嵌入在更大的社會、文化、政治和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)背

6、景之中的。因此，參保農(nóng)民、地方政府和中央政府在籌資過程中的行動選擇都是有其深刻的結(jié)構(gòu)性背景的，有必要對不同籌資主體行動的嵌入性進(jìn)行具體分析。 對于參保農(nóng)民來說，其參保行為是嵌入在家庭生計模式和農(nóng)村根本養(yǎng)老模式當(dāng)中的。目前，在農(nóng)民參保環(huán)節(jié)存在的籌資問題主要表現(xiàn)在年輕農(nóng)民參保比例低和繳費(fèi)檔次低兩個方面，這主要是由農(nóng)村以整體家庭利益最大化的生計模式所決定的。通常家戶中的年輕人因?yàn)榫嚯x退休年齡較遠(yuǎn)、面臨的養(yǎng)老壓力較小而盡量選擇不參保，另外大量農(nóng)村年輕勞動力向外流動使得年輕一代對未來的開展預(yù)期處于變動之中，這也削弱了他們的參保意愿。相對于年輕人來說，中老年人的養(yǎng)老壓力是現(xiàn)實(shí)存在的，參保對于他們來說是一種

7、獲得家庭經(jīng)濟(jì)利益最大化的有效手段，并且他們主要看重的是獲得根底養(yǎng)老金這一普惠式的社會福利，因此選擇最低繳費(fèi)檔次參保對于大多數(shù)農(nóng)村居民來說成為一種效用最大化的參保方式。除此之外，雖然新農(nóng)保從性質(zhì)上看更加接近于由國家財政作為主要籌資主體的普惠型養(yǎng)老金制度，但從保障水平上來說仍然不能維持老年人退休后的根本生活，短期內(nèi)中國農(nóng)村家庭保障、土地保障、自我保障和新農(nóng)保保障等多元化的養(yǎng)老保障體系并沒有發(fā)生根本性變化。這種養(yǎng)老保障格局下，新農(nóng)保所能夠產(chǎn)生的籌資鼓勵是非常有限的。 對于地方政府來說，其籌資行動是嵌入在國家和地方的財稅管理體制當(dāng)中的。從新農(nóng)保制度運(yùn)行的實(shí)踐來看，地方政府在籌資行動上的缺陷主要表現(xiàn)在：

8、一是地方財政對參保的補(bǔ)助到位情況缺乏監(jiān)督，二是不同地區(qū)地方政府財政狀況不同導(dǎo)致其對新農(nóng)保的支持存在“非持續(xù)性風(fēng)險?？偟膩碚f，地方政府在籌資過程中一方面能力有限，另一方面積極性不高。這種籌資行動特征從根本上來說是由現(xiàn)有的財稅體制所決定的。自1994年分稅制改革以來，中央和地方政府的事權(quán)和財權(quán)不匹配一直成為現(xiàn)有財稅體制的一項關(guān)鍵性弊端，這一財稅體制一方面導(dǎo)致地方政府、特別是縣市兩級地方政府的財政收入不穩(wěn)定，另一方面導(dǎo)致縣市兩級政府成為公共物品和效勞的供應(yīng)主體，其所需要履行的職能與財力嚴(yán)重不匹配，“小馬拉大車現(xiàn)象愈演愈烈?？h市兩級地方政府的公共財政行動深刻嵌入在現(xiàn)有財稅體制當(dāng)中，這造成他們對新農(nóng)保的

9、財政支持程度取決于上級政府對新農(nóng)保的績效考核情況，一旦上級政府放松考核就很容易造成新農(nóng)保開展的“非持續(xù)性風(fēng)險。另外，面對上級考核的壓力，地方政府可能會通過挪用農(nóng)民繳費(fèi)的個人賬戶資金用于財政籌資，造成新農(nóng)保也陷入“空帳運(yùn)行的不利境地。 對于中央政府來說，其籌資行動是嵌入在整體開展理念和國家福利開展戰(zhàn)略當(dāng)中的。從新農(nóng)保制度文本來看，中央財政的籌資作用主要表達(dá)在根底養(yǎng)老金的支付環(huán)節(jié)上。從實(shí)際運(yùn)行結(jié)果來看，中央政府在籌資上的缺乏主要表現(xiàn)在：一是在可以承受的范圍內(nèi)，中央財政對新農(nóng)保投入的總量缺乏；二是中央財政對新農(nóng)保投入的地區(qū)間不均衡。雖然從財政負(fù)擔(dān)能力上來看，中央財政對新農(nóng)?；I資的財政投入無論是從占中

10、央財政的比重，還是與中央財政對城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險的投入相比來說，都還有很大的上升空間。但事實(shí)上中央政府對新農(nóng)保的投入總量是有限的，一方面這是由新農(nóng)保自身的制度屬性所決定的，從性質(zhì)上來看新農(nóng)保本質(zhì)上屬于普惠型根底養(yǎng)老金工程，是一種國民身份屬性的社會福利，只不過少量積累的個人賬戶使它更像是一種社會保險工程。由于具有面向全體農(nóng)村老年居民的普惠性質(zhì)，因此在現(xiàn)階段就必然是適度普惠的，而不太可能是較高保障水平的普惠，這是由當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會開展水平所決定的。另一方面也是國家福利開展戰(zhàn)略所制約的，在總結(jié)其他國家社會保障開展經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的根底上，中國的社會保障體系建設(shè)必須要處理好國民福利與國家競爭力之間的關(guān)系，這需要我們

11、既要注重社會保障制度的公平和普惠性，又要堅持以繳費(fèi)型社會保險制度為主體，走多層次的社會化開展道路。這種戰(zhàn)略導(dǎo)向也決定了中央財政對根底養(yǎng)老金的投資必然會控制在較低范圍內(nèi)。 新農(nóng)保的籌資鼓勵與可持續(xù)開展 從以上分析中可以看到，新農(nóng)保制度三類主要籌資主體都面臨籌資動力缺乏的問題，這是制約當(dāng)前新農(nóng)保制度可持續(xù)開展的關(guān)鍵要素。因此，必須要從制度設(shè)計和政府公共財政支持上進(jìn)一步完善新農(nóng)保的籌資鼓勵機(jī)制，特別是要提高個人和地方政府的籌資水平。 現(xiàn)有的新農(nóng)保養(yǎng)老金計算方法使得個人賬戶對新農(nóng)保的替代率水平具有重要的影響，而農(nóng)民參保的現(xiàn)實(shí)情況是大多數(shù)參保者都會選擇最低參保檔次，這意味著個人賬戶繳費(fèi)檔次過低將影響新農(nóng)

12、保未來的實(shí)際保障水平。農(nóng)民的這種參保行為反映了參保農(nóng)民對新農(nóng)?，F(xiàn)有籌資鼓勵機(jī)制的不滿，主要表現(xiàn)在：一是對未來根底養(yǎng)老金增長幅度和水平的信任程度不高，二是目前多數(shù)地方實(shí)施的對個人賬戶實(shí)行的“一刀切式的財政補(bǔ)貼做法引發(fā)了個人繳費(fèi)鼓勵缺乏。以上說明本質(zhì)上來說，對參保農(nóng)民繳費(fèi)的鼓勵機(jī)制是與公共財政對新農(nóng)保支付和繳費(fèi)兩頭的補(bǔ)貼分不開的，公共財政對新農(nóng)保的支持程度以及支持方式直接影響對參保農(nóng)民個人繳費(fèi)的積極性。因此，我們認(rèn)為公共財政應(yīng)當(dāng)從新農(nóng)保的“入口和“出口進(jìn)一步完善對農(nóng)民個人繳費(fèi)的鼓勵機(jī)制。在新農(nóng)?！叭肟趹?yīng)當(dāng)改變目前“一刀切的補(bǔ)貼方式，實(shí)施對繳費(fèi)檔次高的參保者給予較多個人賬戶補(bǔ)貼額的“差異化補(bǔ)貼方式，

13、進(jìn)而使得增加的財政補(bǔ)貼收入能夠抵消個人對于流動性資產(chǎn)的偏好，促進(jìn)參保農(nóng)民選擇更高的繳費(fèi)檔次。同時在新農(nóng)?！俺隹趹?yīng)進(jìn)一步增加補(bǔ)貼，特別是形成根底養(yǎng)老金穩(wěn)定的增長機(jī)制，進(jìn)而增加參保農(nóng)民對新農(nóng)保保障能力的信心；另外對于繳費(fèi)時間高于15年的參保者應(yīng)當(dāng)給付更高的根底養(yǎng)老金，并隨著繳費(fèi)年限的增加按比例增加根底養(yǎng)老金，并以此來解決農(nóng)村居民中年輕人參保率不高的問題。 相比于中央政府，地方政府在新農(nóng)?；I資上所承當(dāng)?shù)呢斦?zé)任更大，主要表現(xiàn)在新農(nóng)保的“入口和“出口環(huán)節(jié)都要實(shí)施財政補(bǔ)貼，因此強(qiáng)化地方政府對新農(nóng)?；I資的鼓勵機(jī)制對于新農(nóng)保的可持續(xù)開展至關(guān)重要。具體來說，要從中央政府財政補(bǔ)貼方式和力度以及地方政府財政補(bǔ)貼制

14、度設(shè)計兩個方面來實(shí)現(xiàn)。首先，要改變中央財政補(bǔ)貼根底養(yǎng)老金方式上的“粗暴式劃分。現(xiàn)有的根底養(yǎng)老金補(bǔ)助將全國分成東部和中西部兩局部，這種劃分過于簡單，無視了各地區(qū)內(nèi)部的差異，造成了財政補(bǔ)助的地區(qū)不公。適宜的方法應(yīng)該是計算每一個縣的人均財政收入水平并進(jìn)行排序，根據(jù)排序情況直接確定中央財政補(bǔ)貼根底養(yǎng)老金的額度。其次，要進(jìn)一步強(qiáng)化中央財政補(bǔ)貼的力度，刺激地方財政增加補(bǔ)貼的積極性。現(xiàn)有的根底養(yǎng)老金數(shù)額較低，增加發(fā)放水平是根本趨勢，但將增發(fā)責(zé)任完全推給地方政府，將會明顯削弱地方政府的籌資積極性。可行的方法是按照縣人均財政收入水平對根底養(yǎng)老金的增發(fā)局部也進(jìn)行不同比例的補(bǔ)貼，以此來增加地方財政補(bǔ)貼的積極性。再次，也要進(jìn)一步細(xì)化地方政府進(jìn)行財政補(bǔ)貼的制度設(shè)計。一是對個人賬戶繳費(fèi)的財政補(bǔ)貼，不要實(shí)行簡單的“一刀切政策，而是根據(jù)地區(qū)人均財政能力來確定地方的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，同時人均財政水平越低的縣將會得到更多的中央財政補(bǔ)貼；二是地方財政的責(zé)任應(yīng)當(dāng)更加明確，特別是在省、縣兩級財政對于新農(nóng)保財政補(bǔ)貼的責(zé)任劃分應(yīng)當(dāng)更加明確，考慮到現(xiàn)有新農(nóng)保制度運(yùn)行大多是以縣為單位進(jìn)行，因此，應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化省級地方財政對于人均財政能力較弱地區(qū)新農(nóng)?；I資的財政補(bǔ)貼力度?？偟膩碚f，加大中央和省級財政對以縣為單位實(shí)施的新農(nóng)保的財政補(bǔ)貼力度，同時實(shí)行更加靈活和針對性的財政補(bǔ)貼方式是鼓勵地方政府加大新農(nóng)?；I資力度的根本方式。 參考文獻(xiàn)： 1.宋明岷