新常態(tài)下“多規(guī)合一”的難點及出路分析

1、新常態(tài)下“多規(guī)合一的難點及出路分析 新常態(tài)下“多規(guī)合一的難點及出路分析 摘要：中國經濟社會新常態(tài)背景下，社會經濟轉型呼喚政策轉型、規(guī)劃轉型，“多規(guī)合一是規(guī)劃轉型的必由之路。研究分析了“多規(guī)合一的內涵、多規(guī)的優(yōu)勢與劣勢、多規(guī)合一面臨的主要困難，提出形成統(tǒng)籌協(xié)調的機制，協(xié)調統(tǒng)一多規(guī)的目標與期限、搭建“多規(guī)合一的技術平臺，加快“三線劃定，重點加快生態(tài)紅線劃定，以期為新常態(tài)下“多規(guī)合一提供參考。 關鍵詞：多規(guī)合一；規(guī)劃銜接與協(xié)調；生態(tài)保護紅線 近年來，中國經濟社會開展呈現出新常態(tài)，新常態(tài)帶來新的開展機遇：經濟增速雖然放緩，但經濟增長更趨平穩(wěn)，增長動力更為多元，開展前景更加穩(wěn)定。同時也要求深入實施創(chuàng)新驅

2、動開展戰(zhàn)略、更加注重可持續(xù)開展。在新常態(tài)背景下，影響社會經濟開展的各種重要因素也出現了相應變化，實施創(chuàng)新驅動開展戰(zhàn)略呼喚社會經濟轉型，而社會經濟轉型呼喚政策轉型、規(guī)劃轉型。而“多規(guī)合一就恰好是規(guī)劃轉型的一個良好契機。不可否認的是，目前各類規(guī)劃在前一階段的經濟社會開展中起到了積極作用。但是隨著經濟社會的開展，特別是進入新常態(tài)時期以來，各類規(guī)劃之間存在的沖突和矛盾日益明顯，在某種程度上使規(guī)劃實施效果減弱、浪費了有限的資源，不利于可持續(xù)開展。伴隨新型城鎮(zhèn)化的開展要求，解決規(guī)劃的不協(xié)調問題，重構空間規(guī)劃秩序，提高城市空間管控水平成為“新常態(tài)的必然要求。 在此背景下，2021年3月，?國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃

3、?正式發(fā)布，明確提出“推動有條件地區(qū)的經濟社會開展總體規(guī)劃、城市規(guī)劃、土地利用規(guī)劃等多規(guī)合一。2021年8月，由國家發(fā)改委、國土部、環(huán)保部和住建部四部委聯合下發(fā)的?關于開展市縣“多規(guī)合一試點工作的通知?確定了28個試點市縣，形成一個市縣一本規(guī)劃、一張藍圖?；趯Α岸嘁?guī)合一探索的迫切需要，各地積極響應。本文通過對“多規(guī)合一的內涵、面臨的困難進行分析，從而提出實現“多規(guī)合一的路徑選擇，旨在拋磚引玉，引起更多學者的關注和研究。 一、“多規(guī)合一研究的背景 “多規(guī)合一的內涵 多規(guī)主要包括國民經濟和社會開展規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃等規(guī)劃?！岸嘁?guī)合一是指各類規(guī)劃基于同一城鄉(xiāng)空間的銜接與

4、協(xié)調，是有效配置土地資源、合理布局城鄉(xiāng)空間、提高政府行政效能的有效手段?！岸嘁?guī)合一不是重新編制一個新的規(guī)劃，而是在現有社會經濟體制和法律框架下，理順多個規(guī)劃在編制和實施管理過程中各個環(huán)節(jié)、各個方面的關系，有效界定規(guī)劃管控邊界，統(tǒng)一技術內容，創(chuàng)新規(guī)劃實施和反應機制，建立信息化規(guī)劃管理手段，實現一種多層次、全方位的融合。 多規(guī)的優(yōu)勢與劣勢分析 1. 經規(guī)。優(yōu)勢：綜合性和政策性較強，涉及社會經濟開展的方方面面，能彌補靜態(tài)藍圖式的規(guī)劃在政策引導方面的缺乏，是具有戰(zhàn)略意義的指導性文件，所處的法律地位最高。劣勢：內容宏觀，不能落實到空間，與空間規(guī)劃的銜接困難；可操作性差，“市地以下政府，特別是縣區(qū)以下政府

5、在“銀、“稅等方面根本沒有自主權，缺乏必要的宏觀調控手段。 2.土 規(guī)。優(yōu)勢：土規(guī)借助GIS平臺建立空間數據庫，逐步實現一張圖管理，為“多規(guī)合一奠定了數據根底；土規(guī)擁有國家、省、市、縣、鄉(xiāng)五級規(guī)劃體系，體系完整，從上到下進行銜接；土規(guī)是對行政轄區(qū)全范圍的規(guī)劃，對于建設用地、農用地、其他土地均進行了土地用途區(qū)、空間管制區(qū)的劃分，較為全面；公布了土地利用總體規(guī)劃編制規(guī)程、制圖標準、數據庫標準，使得土規(guī)編制時有據可依，相比照擬標準。劣勢：土規(guī)在規(guī)劃布局時，實際當中往往跟隨領導意志，不能表達科學的規(guī)劃理念，在用地安排時片面要求規(guī)劃方案適應用地需求，要求修改規(guī)劃以滿足用地需求，“紙上畫畫，墻上掛掛，不如

6、領導的一句話的現象仍然存在；土規(guī)的五級規(guī)劃中，用于實際操作的是鄉(xiāng)級規(guī)劃，鄉(xiāng)級規(guī)劃的比例尺一般是1比1萬，跟城規(guī)相比，比例尺偏小，不便于精細化操作。 3. 城規(guī)。優(yōu)勢：城規(guī)具有完整的規(guī)劃體系，上有都市圈規(guī)劃等區(qū)域規(guī)劃的指引，下有分區(qū)規(guī)劃、控制性詳規(guī)、修建性詳規(guī)等進行細化和落實；城規(guī)開展歷史比擬長，具有較為成熟的編制理論和方法，有許多成功的國際經驗可以借鑒。劣勢：城規(guī)以物質空間為核心的特征，社會經濟的綜合性內容較為缺乏，近年來雖然加強了城規(guī)的社會經濟綜合性內容和政策規(guī)劃領域的改革探索，但尚未取得共識性的重大突破。城規(guī)偏重于建設用地，對鄉(xiāng)村地區(qū)的規(guī)劃顯得較為薄弱；現行城規(guī)對于規(guī)劃數據庫的建立及數據空

7、間分析未做強制性規(guī)定，不利于跟其他規(guī)劃進行銜接。 4. 環(huán)保規(guī)劃。優(yōu)勢：隨著社會經濟的開展，越來越多的人對于生態(tài)環(huán)境保護的意識逐步加強，這種意識有助于形成輿論壓力，提高環(huán)保規(guī)劃的地位。劣勢：環(huán)保規(guī)劃法律地位相對較低，在與其他規(guī)劃產生矛盾的時候，常常處于弱勢地位；生態(tài)管制的科學依據和技術標準缺失，尚未形成“多規(guī)能夠共同遵循的生態(tài)管制根底；環(huán)保規(guī)劃體系較多，經規(guī)、城規(guī)、土規(guī)等規(guī)劃中均有環(huán)保規(guī)劃的內容，由于規(guī)劃導向和目標不同，生態(tài)管制要求差異較大，缺乏協(xié)調機制，規(guī)劃難以得到真正落實。 二、“多規(guī)合一面臨的困難 ?土地管理法?第十七條、?城鄉(xiāng)規(guī)劃法?第五條、?環(huán)境保護法?第十三條規(guī)分別規(guī)定其規(guī)劃編制要

8、以經規(guī)為依據，其中?城鄉(xiāng)規(guī)劃法?提出“與土地利用總體規(guī)劃相銜接，?環(huán)境保護法?提出“與主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃等相銜接。盡管相關法律法規(guī)對規(guī)劃銜接明確提出要求，但是要求比擬籠統(tǒng)，具體在哪些方面需要銜接并沒有明確，缺乏系統(tǒng)、行之有效的配套機制。具體的，“多規(guī)合一面臨的困難主要表現在以下幾個方面。 各類規(guī)劃的價值觀和目標不同 經規(guī)與國家宏觀開展理念及導向相結合，側重對經濟、社會、環(huán)境開展目標以及配套政策的闡述，具有目標導向和政策規(guī)劃的特征，強調政府干預的力量，依然帶有一定的方案經濟特征。經規(guī)的目標體系一般分為經濟開展、產業(yè)結構、科技水平、資源環(huán)境、民生幸福、社會建設等方面。 土規(guī)

9、主要是為了落實土地宏觀調控和土地用途管制制度，強調保護資源、保障開展，立足于耕地和根本農田保護任務的落實及土地利用結構的調整優(yōu)化，圍繞農用地保護和利用、建設用地節(jié)約集約利用等設定目標。主要包括耕地和根本農田保護目標、土地整治補充耕地目標、城鄉(xiāng)建設用地控制規(guī)模、土地節(jié)約集約利用目標等。 城規(guī)傳統(tǒng)上是以空間目標為主，逐漸開展為城市開展綜合目標。長期以來，城規(guī)以開展為導向、表達地方政府對空間拓展的利益訴求，但是在價值觀改革方面也進行了一些探索，主要是開展與資源約束并重、強調公眾參與、強調規(guī)劃的政策引導、強調區(qū)域統(tǒng)籌與城鄉(xiāng)一體等。目標體系主要包括經濟開展目標、社會開展目標、城市根底設施建設目標、生態(tài)保

10、護目標等。 環(huán)保規(guī)劃主要是為了保護和改善環(huán)境、防治污染和其他公害、推進生態(tài)文明建設，設定生態(tài)保護和污染防治的目標。 各類規(guī)劃的規(guī)劃期限不銜接 經規(guī)的規(guī)劃期限一般為5年，又稱“5年方案。土規(guī)的規(guī)劃期限一般為15年，由全國土地利用總體規(guī)劃綱要統(tǒng)一確定規(guī)劃期，省、市、縣、鄉(xiāng)四級規(guī)劃與全國保持一致，例如最新一輪的土規(guī)期限為2006-2021年。城規(guī)的規(guī)劃期限一般為20年，但是也存在15年的情況，全國并無統(tǒng)一規(guī)定，各城市根據各自實際情況確定規(guī)劃期限。由此可見，規(guī)劃期限為5年的經規(guī)難以指導15-20年的土規(guī)和城規(guī)。環(huán)保規(guī)劃長期以來一直作為經規(guī)的專項規(guī)劃，因此其對應的規(guī)劃期限為5年。雖然目前環(huán)保規(guī)劃獨立于經

11、規(guī)作為總體規(guī)劃編制，規(guī)劃期限也擴展到中長期，但地方生態(tài)紅線區(qū)域保護規(guī)劃的時序普遍滯后于土規(guī)和城規(guī)，無法滿足“生態(tài)優(yōu)先的要求。 各類規(guī)劃的技術標準不銜接 1. 用地分類標準和數據統(tǒng)計口徑不一致。經規(guī)和環(huán)保規(guī)劃對于用地分類未作出要求，主要是集中在土規(guī)和城規(guī)上。土規(guī)用地分類依據是?土地利用現狀分類?、?鄉(xiāng)土地利用總體規(guī)劃編制規(guī)程?。土地現狀分類分一級類12個和二級類57個；土地規(guī)劃分類是在土地現狀分類根底上對相關地類按照規(guī)定進行歸并和調整，形成土地規(guī)劃用途分類，分一級類3個，二級類10個，三級類25個。城規(guī)根據?城市用地分類與規(guī)劃建設用地標準?，市域內城鄉(xiāng)用地共分為2大類、9中類、17小類；其中城市

12、建設用地共分為8大類、35中類、42小類。用地分類體系的差異直接導致同一用地有不同的內涵，從而影響面積統(tǒng)計，也不利于多規(guī)的協(xié)調統(tǒng)一。數據統(tǒng)計口徑不一致主要表達在土地利用數據和人口數據等方面。土地利用數據統(tǒng)計口徑不一致主要是由于用地分類標準及統(tǒng)計范圍不一致造成的，用地分類標準的差異上文已有所述及，統(tǒng)計范圍的差異那么是指城規(guī)在統(tǒng)計現狀建設用地時，往往以自行劃定中心城區(qū)范圍或其他范圍作為統(tǒng)計邊界，而土規(guī)采用的是土地利用現狀變更調查數據，是全域范圍的數據。人口數據方面，人口或分為城鎮(zhèn)人口和鄉(xiāng)村人口，或分為戶籍人口和外來人口，或分為常住人口和暫住人口，各類規(guī)劃按照所需數據進行取舍，導致出現各類規(guī)劃同一年

13、份人口數不一致的情況。 2. 圖件坐標系統(tǒng)與操作平臺不一致。經規(guī)對于圖件坐標系統(tǒng)未作要求。城規(guī)和環(huán)保規(guī)劃一般使用的坐標系統(tǒng)主要是地方坐標，使用的軟件操作平臺主要是Auto CAD。土規(guī)使用的是西安80坐標，在土地利用規(guī)劃數據庫建庫時，一般采用Arc GIS、Map GIS等軟件。坐標系統(tǒng)與操作平臺的不一致，多規(guī)的圖件不能直接進行疊加分析，使得“多規(guī)合一的難度增加。 各類規(guī)劃的地位失衡，環(huán)保規(guī)劃處于弱勢地位 經規(guī)由全國人大和各級人大審查和批準，是其他規(guī)劃的依據，法律地位最高。土規(guī)和城規(guī)經本級人大審議后報上級政府乃至國務院審批。環(huán)保規(guī)劃由本級政府批準，法定地位最低。經規(guī)、土規(guī)和城規(guī)中雖均有生態(tài)保護

14、的相關內容，但是都是比擬宏觀、可操作性差的內容。環(huán)保規(guī)劃處于一種理論上被重視、實際上被輕視的狀態(tài)。 三、“多規(guī)合一的出路分析 整合各類規(guī)劃的目標，銜接統(tǒng)一規(guī)劃期限 建議由政府牽頭，成立“多規(guī)合一領導小組，決策協(xié)調“多規(guī)合一的重要問題，整合各類規(guī)劃的目標。經濟、人口目標由經規(guī)確定，土地利用指標、土地利用結構目標由土規(guī)確定，城鄉(xiāng)建設用地布局由城規(guī)確定，生態(tài)環(huán)保目標、生態(tài)用地布局由環(huán)保規(guī)劃確定。具體的，土規(guī)、城規(guī)、環(huán)保規(guī)劃直接應用經規(guī)的經濟、人口目標；在土規(guī)土地利用指標的控制下，城規(guī)確定城鄉(xiāng)建設用地布局；環(huán)保規(guī)劃確定生態(tài)用地布局，土規(guī)、城規(guī)中生態(tài)用地與環(huán)保規(guī)劃銜接。對于規(guī)劃期限，城規(guī)、土規(guī)、環(huán)保規(guī)劃

15、的規(guī)劃期限調整為一致，均為15年。經規(guī)在5年規(guī)劃期的根底上，展望拓展至15年，增加中長期開展戰(zhàn)略的內容。 統(tǒng)一多規(guī)編制的技術標準，搭建“多規(guī)合一的根底平臺 1. 統(tǒng)一用地分類。由于土規(guī)的用地分類覆蓋行政轄區(qū)的全范圍，比擬全面，采用的標準是?土地利用現狀分類?，城規(guī)分類主要是針對城市建設的，其側重點是城市建設用地內部的細分，對其他用地劃分較為籠統(tǒng)，因此建議城規(guī)及其他規(guī)劃在用地分類上與土規(guī)用地分類標準進行銜接，建立城規(guī)與土規(guī)分類的對照關系表，統(tǒng)一每個用地分類的內涵。在各自的規(guī)劃中，仍使用原來的分類，只是在用地分類屬性里，增加一個“多規(guī)合一分類，從而到達統(tǒng)一用地分類、建立“多規(guī)合一根底的目的。 2.

16、 統(tǒng)一數據統(tǒng)計口徑。對于土地利用數據，建議各規(guī)劃統(tǒng)一采用全域范圍內的土地利用變更調查數據，城規(guī)在土地利用分類的根底上再對城鄉(xiāng)建設用地按照城市規(guī)劃分類進行細分。對于人口數據，按“第六次全國人口普查現住地登記原那么進行人口統(tǒng)計，行政轄區(qū)內人口是指已在統(tǒng)計區(qū)內常住人口和居住滿一年以上的暫住人口。各規(guī)劃需統(tǒng)一人口內涵，同一地域范圍和同一年份的人口數保持一致。 3. 統(tǒng)一坐標系統(tǒng)。地方坐標系是因城市規(guī)劃、科學研究等需要而在局部地區(qū)建立的相對獨立的平面坐標系統(tǒng)，具有相對性且受眾面窄，因此不適合作為“多規(guī)合一的根底坐標系統(tǒng)。西安80坐標采用國際大地測量與地球物理聯合會第十七屆大會推薦的橢球參數，是為了進行全

17、國天文大地網整體平差而建立的，具有普適性，因此適合作為“多規(guī)合一的根底坐標系統(tǒng)。 4. 統(tǒng)一操作平臺。由于城規(guī)和環(huán)保規(guī)劃的主要操作平臺Auto CAD，其圖形屬性處理比擬弱、缺少空間分析功能，而土規(guī)采用的Arc GIS操作平臺，其屬性處理功能、空間分析功能強大，還能建立矢量數據庫、實現地理坐標投影變換等，因此建議“多規(guī)合一統(tǒng)一采用Arc GIS操作平臺，將其他規(guī)劃的圖形轉換為Arc GIS格式，進行多規(guī)的疊合分析，構建全域統(tǒng)一空間數據庫。 加快“三線劃定，重點落實生態(tài)紅線 “三線劃定恰好是將“多規(guī)合一的工作向前推進的一個良好契機?！叭€中任何一線都至少牽涉兩種以上規(guī)劃。劃定時以一個部門為主導，

18、多個部門配合，由“多規(guī)合一領導小組負責督導。優(yōu)先考慮生態(tài)平安的底線和保障國家糧食平安戰(zhàn)略，同時控制城市規(guī)模的無節(jié)制擴張，讓各類規(guī)劃都必須遵循這個“最大公約數的前提下進行融合。目前城市開發(fā)邊界、永久根本農田保護紅線的劃定工作正在如火如荼的展開，相比之下，生態(tài)保護紅線的劃定節(jié)奏偏慢。雖然前期有的地方編制了縣級生態(tài)保護專項規(guī)劃，但是專項規(guī)劃層面的生態(tài)控制線是較為宏觀的，生態(tài)控制線的具體落地仍需要通過鄉(xiāng)級及以下的規(guī)劃來確定。因此，建議相關部門盡快啟動生態(tài)保護紅線的標準制定、劃定試點工作，進一步明確劃定層次和相應重點內容。此外，按照依法治國的要求，探索完善生態(tài)管制的法律法規(guī)，以立法的形式將生態(tài)保護紅線長期化、永久化，明確生態(tài)保護紅線修改條件和程序，嚴禁侵占和隨意更改，因經濟社會開展確需修改的，要嚴格按照法律規(guī)定程序進行。 四、結語 在經濟新常態(tài)的背景下，從完善政府治理體系和提高規(guī)劃公信力來看，“多規(guī)合一已經成為歷史的必然選擇。在“多規(guī)合一實踐中，應該形成統(tǒng)籌協(xié)調機制，調和多規(guī)之間的矛盾，揚長避短，整合各類規(guī)劃的目標，銜接統(tǒng)一規(guī)劃期限，統(tǒng)一多規(guī)編制技術標準，搭建“多規(guī)合一根底平臺，在此根底上加快“三線劃定，重點落實生態(tài)紅線，各類規(guī)劃編制時均應遵循