現(xiàn)行土地征用制度存在的問(wèn)題探析

1、現(xiàn)行土地征用制度存在的問(wèn)題探析 摘要 依據(jù)市場(chǎng) 經(jīng)濟(jì) 理論 、公共管理理論和管 理學(xué) 理論，我國(guó)現(xiàn)行土地征用制度在實(shí)踐中存在著供地與用地脫節(jié)， 土地價(jià)格嚴(yán)重扭曲，政府職能越位，管理缺乏 科學(xué) 性，政府的宏觀調(diào)控機(jī)制難以實(shí)現(xiàn)等諸多 問(wèn)題 。而解決這些問(wèn)題的關(guān)鍵在于充分發(fā)揮市場(chǎng)在土地資源配置中的基礎(chǔ)性作用。關(guān)鍵詞 征地；供地；政府職能；土地價(jià)格目前 ，我國(guó)建設(shè)用地使用者獲得集體土地使用權(quán)的過(guò)程一般是： 首先，國(guó)家憑借征地權(quán)將集體土地變?yōu)閲?guó)有土地； 然后，國(guó)家再通過(guò)出讓或者劃撥等方式提供給使用者使用。 也就是說(shuō)，土地的使用者與土地的最終提供者集體土地所有者，不是直接交易者， 而必須通過(guò)中間人國(guó)家。

2、這樣就容易造成供地與用地脫節(jié)，土地價(jià)格嚴(yán)重扭曲，農(nóng)民集體缺乏市場(chǎng)主體資格，政府職能越位，管理缺乏科學(xué)性，政府的宏觀調(diào)控機(jī)制難以實(shí)現(xiàn)等問(wèn)題。一、供地與用地脫節(jié)征地和供地的分離， 使國(guó)家提供的土地或供給大于需求， 或需求大于供給， 難以實(shí)現(xiàn)平衡，造成要么國(guó)有資產(chǎn)的大量流失和土地資源的大量浪費(fèi)， 要么不能滿足土地使用者的需求， 最終 影響 我國(guó)的經(jīng)濟(jì) 發(fā)展 和 社會(huì) 主義 現(xiàn)代 化建設(shè)的進(jìn)程。目前，各地以發(fā)展經(jīng)濟(jì)為名，憑借征地權(quán)，大量設(shè)立開(kāi)發(fā)區(qū)。據(jù)國(guó)土資源部統(tǒng)計(jì)，全國(guó)共有各級(jí)各類開(kāi)發(fā)區(qū) 3837 家，平均每個(gè)省 ( 自治區(qū)、直轄市 ) 有 100 多家，僅浙江一省就有各類園區(qū)和開(kāi)發(fā)區(qū) 800 多個(gè)。

3、一些省會(huì)城市或稍大一些的城市，其開(kāi)發(fā)區(qū)數(shù)量常常多達(dá)五六個(gè)。 開(kāi)發(fā)區(qū)的面積也越來(lái)越大， 近年新設(shè)立的開(kāi)發(fā)區(qū)，其面積已從當(dāng)年的 1 平方公里、幾平方公里發(fā)展到現(xiàn)在的動(dòng)輒十幾、 二十幾平方公里。 據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)， 全國(guó)各類開(kāi)發(fā)區(qū)規(guī)劃面積達(dá)萬(wàn)平方公里， 超過(guò)了全國(guó)現(xiàn)有城鎮(zhèn)建設(shè)用地總量，供給遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于需求。二、土地價(jià)格嚴(yán)重扭曲在征地過(guò)程中，國(guó)家是買(mǎi)者的壟斷；在供地過(guò)程中，國(guó)家是賣(mài)者的壟斷，缺乏市場(chǎng)機(jī)制，土地價(jià)格發(fā)生嚴(yán)重扭曲。供地價(jià)格也以難按市場(chǎng)價(jià)格執(zhí)行。國(guó)家實(shí)際是地方政府憑借壟斷權(quán)， 確定土地價(jià)格隨意性大。 因?yàn)檎┑啬繕?biāo)的多重性，各地大量采用劃撥方式供地， 不愿意用出讓方式供地， 即使采用出讓方式供地也

4、往往采用協(xié)議方式， 不愿意用市場(chǎng)機(jī)制發(fā)揮較充分的招標(biāo)、 拍賣(mài)、掛牌等方式。據(jù)審計(jì)署關(guān)于國(guó)土專項(xiàng)資金試點(diǎn)審計(jì)情況的報(bào)告 ，截至 20XX年底，鞍山、濟(jì)南、深圳三城市土地資源市場(chǎng)配置率仍很低，對(duì)地價(jià)確定的約束不夠。三城市 20XX年、20XX年協(xié)議出讓國(guó)有土地的宗數(shù)、面積分別占總宗數(shù)和面積數(shù)的和。招標(biāo)拍賣(mài)掛牌出讓的不足 5。另有數(shù)字顯示，截至 20XX 年年底，全國(guó)總土地出讓量為 30 萬(wàn)公頃，僅占城鎮(zhèn)用地總量的 5，在全國(guó)范圍內(nèi)有 2/3 左右的新增土地仍采用行政劃撥手段配置。 另外，即使將來(lái)采用市場(chǎng)機(jī)制發(fā)揮較充分的招標(biāo)、拍賣(mài)、掛牌等方式出讓土地， 在政府壟斷下， 所形成價(jià)格的合理性，還有待于

5、研究 。三、政府職能?chē)?yán)重越位根據(jù)市場(chǎng)失靈理論，政府應(yīng)在以下幾個(gè)方面發(fā)揮作用：提供公共物品或服務(wù)；校正外部效應(yīng)；維持有效競(jìng)爭(zhēng)；調(diào)節(jié)收入分配；穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)。政府應(yīng)從具體的市場(chǎng)行為中分離出來(lái)。 然而在這里， 政府的行政職能與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)行為合為一體， 政府職能?chē)?yán)重越位，容易產(chǎn)生以下問(wèn)題：1 政府尋租目前，分灶吃飯的財(cái)政體制， 使地方政府經(jīng)濟(jì)利益獨(dú)立化， 地方政府的財(cái)政收入與本地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平呈正相關(guān)。 農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地一般可以獲得更高的收益，保護(hù)耕地具有較大的外部效益。 一些地方政府，為了盡快發(fā)展壯大本地經(jīng)濟(jì)，在與其他地方政府的競(jìng)爭(zhēng)中吸引更多的資源， 不惜以土地為代價(jià)， 甚至違法大量征用農(nóng)民的土地， 低價(jià)

6、提供給開(kāi)發(fā)商使用， 而把保護(hù)耕地的任務(wù)推給社會(huì)， 不利于耕地保護(hù)，使整個(gè)社會(huì)的利益受到損失，而且容易引發(fā)政府的土地違法活動(dòng)。目前，各地的圈地?zé)岬谋澈笸加姓膮⑴c和支持。2 政府官員尋租(1) 追求政績(jī)。根據(jù)政府失靈 理論 ，我們知道，政府天生具有不講成本的特性，政府行為也缺乏利潤(rùn)的含義，他們追求的往往是規(guī)模的最大化。 一些政府官員為了顯示政績(jī)， 片面強(qiáng)調(diào) GDP的增長(zhǎng)和地方財(cái)政收入的增加， 建造形象工程。 現(xiàn)行的土地征用制度成為他們達(dá)到上述目的重要手段。 憑借征地權(quán)， 隨意圈占農(nóng)民的土地， 或者用于房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)，或用于招商引資， 或者用于建造超標(biāo)的寬闊馬路等等， 任意扭曲土地的價(jià)格。某市為

7、了吸引工業(yè) 投資，狠壓地價(jià)，征用一畝土地的費(fèi)用大概需要5萬(wàn)元，而工業(yè)用地的地價(jià)才23 萬(wàn)元。3尋租尋租就是為了獲得盡可能多的價(jià)格低、 質(zhì)量?jī)?yōu)的土地所采取的行動(dòng)。 的尋租活動(dòng)，不但會(huì)扭曲土地資源的配置， 而且會(huì)損害分散的消費(fèi)者、 尋租行為的失敗者以及沒(méi)有進(jìn)行尋租的的利益。 對(duì)消費(fèi)者來(lái)說(shuō)， 尋租會(huì)把其尋租成本加入產(chǎn)品成本中，從而強(qiáng)加給消費(fèi)者； 對(duì)于其他來(lái)講，他們?yōu)榱藦恼种蝎@得更優(yōu)惠的土地，必然會(huì)開(kāi)展尋租競(jìng)爭(zhēng)，引發(fā)第三方資源配置的扭曲。四、管理缺乏科學(xué) 性1 管理模式倒置征地的審批權(quán)在中央政府和省級(jí)政府， 征地量大，審批人員不可能到實(shí)地進(jìn)行審核，往往依賴報(bào)件進(jìn)行審批， 審批流于形式； 具體的操作

8、和監(jiān)督在地方各級(jí)政府，不利于調(diào)動(dòng)地方對(duì)違規(guī)占地的監(jiān)督積極性，管理模式倒置。同時(shí)，這種模式也不利于被征土地的及時(shí)審批。 在現(xiàn)實(shí)中，一些地方政府違法先提供土地建設(shè)用地使用權(quán)，后辦理土地征用審批手續(xù)。 征地審批不及時(shí)是造成上述現(xiàn)象發(fā)生的原因之一。2 職能交叉重復(fù)，權(quán)力分配不合理土地利用的規(guī)劃， 農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的審批， 征地的審批， 土地利用計(jì)劃等職能交叉重復(fù)，而且審批權(quán)都集中在中央和省級(jí)土地管理機(jī)關(guān)， 權(quán)力分配不合理， 不利于地 ( 市 ) 和縣級(jí)土地管理機(jī)關(guān)職能的發(fā)揮。 土地利用規(guī)劃和土地利用計(jì)劃是宏觀管理土地的主要手段， 其審批權(quán)可以放到中央和省一級(jí)的土地管理部門(mén)； 農(nóng)用地轉(zhuǎn)用必須符合規(guī)劃和計(jì)劃的要

9、求， 其審批權(quán)可以放在低一級(jí)的土地管理機(jī)關(guān)地市級(jí)土地管理機(jī)關(guān)； 征地的審批是較具體的行政行為， 可由縣級(jí)土地管理機(jī)關(guān)行使。這樣合理劃分土地利用規(guī)劃、 土地利用計(jì)劃、 農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和征地的作用及其審批權(quán)，有利于充分發(fā)揮各級(jí)土地管理機(jī)關(guān)的作用。3 交易費(fèi)用高所有征用土地的報(bào)批要到中央和省級(jí)土管部門(mén)； 涉及農(nóng)用地的要辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)，征地審批手續(xù)；土地征用后，還要通過(guò)土地出讓、租賃、作價(jià)入股或者劃撥等方式才能提供給土地使用者使用。 在這個(gè)過(guò)程中不僅程序多手續(xù)繁瑣而且浪費(fèi)了大量的人力、物力和財(cái)力。五、政府的宏觀調(diào)控機(jī)制難以實(shí)現(xiàn)政府對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和土地進(jìn)行宏觀調(diào)控，所采用的主要措施之一是增加或者減少土地

10、的供給。 目前 ，國(guó)家提供的新增建設(shè)用地的來(lái)源主要是征用農(nóng)民集體的土地。當(dāng)國(guó)家增加土地的供給量時(shí)， 就大量征用農(nóng)民的土地； 當(dāng)國(guó)家減少土地的供給量時(shí)，就減少土地需求的審批， 減少征用農(nóng)民的土地。 這種在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下形成的征地供地制度難以實(shí)現(xiàn)對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的宏觀調(diào)控。 其表現(xiàn)是：國(guó)家對(duì)土地的供給一放開(kāi)就亂， 供給總量往往遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于需求， 供地結(jié)構(gòu)嚴(yán)重失調(diào)； 國(guó)家對(duì)土地的供給一控制就死， 正當(dāng)?shù)男枨笠搽y以得到滿足， 制約了我國(guó)經(jīng)濟(jì)建設(shè)和 社會(huì) 的正常 發(fā)展 。上個(gè)世紀(jì)末和現(xiàn)在正在進(jìn)行的針對(duì)圈地?zé)岬闹卫碚D，就說(shuō)明這一點(diǎn)。通過(guò)以上的分析 ，我們可以看出，現(xiàn)行土地征用制度存在的主要問(wèn)題 是：市場(chǎng)機(jī)制發(fā)揮不充分， 市場(chǎng)在土地資源的配置中沒(méi)有起到基礎(chǔ)性作用；政府干預(yù)太多，不但進(jìn)行宏觀調(diào)控、 制定執(zhí)行土地利用總體規(guī)劃和土地利用計(jì)劃， 而且對(duì)每一宗地的利用進(jìn)行審批管理、 征地的審批、 農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批等等； 征地與供地脫節(jié)，征地的目的是供地， 征地和供地是一個(gè)大系統(tǒng)中