某某單位水行政執(zhí)法情況調(diào)查報告調(diào)研報告

1、好單位水行政執(zhí)法情況調(diào)查報告一調(diào)研報告根據(jù)工作安排，處、局相關(guān)部門組成單位水行政執(zhí)法調(diào)研組， 于2004年9月至11月先后到廳、*局進行了水行政執(zhí)法專題調(diào) 查。在實地調(diào)查、走訪座談、廣泛聽取各方面意見的基礎(chǔ)上，分析 水行政執(zhí)法工作存在的問題，提出了有關(guān)建議，形成本報告。一、*水行政執(zhí)法工作基本情況（一）水行政執(zhí)法的范圍枠單位的主要職責(zé)是其水行政管理的范圍是（二）*單位水行政執(zhí)法的法律依據(jù)1、行政許可法；2、水法；3、防洪法；4、水土保持法；5、行政處罰法6、河道管理條例；7、防汛條例；8、取水許可制度實施辦法；9、水利部水行政處罰實施辦法；10、水利部水政監(jiān)察工作章程；11、水利部關(guān)于流域管理

2、機構(gòu)決定v防洪法規(guī)定的行政處罰和行 政措施權(quán)限的通知（水政法1999231號）；12、水利部、國家計委河道管理范圍內(nèi)建設(shè)項目管理的有關(guān)規(guī) 定（水政1992 7號）；（三）單位水行政執(zhí)法主要任務(wù)1）法制宣傳教育工作。組織每年“世界水日”、“中國水周”、“12.4”全 國法制宣傳日的法制宣傳工作；承擔有關(guān)普法工作。2）依法行使監(jiān)督檢查職責(zé)。對取水許可制度、水資源有償使用制 度、河道采砂許可制度、水土保持、生態(tài)環(huán)境治理工作、河道內(nèi)建 設(shè)項目報建、按批復(fù)實施等事項進行監(jiān)督檢查；對在河道管理范圍 內(nèi)從事考古、鉆探、挖掘等行為以及占用水域、岸線從事開發(fā)經(jīng)營 活動進行監(jiān)督檢查；依法履行水法、防洪法等法律法規(guī)

3、授 予的其他監(jiān)督管理職責(zé)。3）依法履行監(jiān)督管理職責(zé)。對河道采砂預(yù)申請、申請項目，取水許 可預(yù)申請、申請項目進行監(jiān)督管理；對河道管理范圍內(nèi)建設(shè)項目， 確需占用河道堤防、占用農(nóng)業(yè)灌溉水源、灌排工程設(shè)施的申請項目，對生態(tài)環(huán)境有重大影響的開發(fā)建設(shè)項目、水土流失防治工作等 進行監(jiān)督管理。4）依法查處水事違法行為。對河道管理范圍內(nèi)的一切水事活動進行 監(jiān)督管理，依法查處破壞、侵占水工程和開發(fā)、利用水、水域活動 中的違法行為，保護水工程安全完整，維護河道正常的管理秩序。5）行政事業(yè)性收費的征繳工作。收取河道采砂管理費、河道占用損 壞補償費、水利閘橋維護費、水利工程水費等水利行政事業(yè)性規(guī) 費。6）水事糾紛調(diào)處工

4、作。組織建立省際水事協(xié)商制度；監(jiān)督檢查省際 邊界地區(qū)的水事活動；調(diào)處水利部交辦的或省級人民政府水行政主 管部門提請調(diào)處的省際水事糾紛，提出調(diào)處意見；負責(zé)重大省際水 事糾紛的上報；監(jiān)督檢查國務(wù)院有關(guān)省際水事糾紛的裁決、水利部 或流域管理機構(gòu)有關(guān)省際水事糾紛的處理意見的執(zhí)行情況，督促糾 紛各方落實達成的省際水事協(xié)議；組織或監(jiān)督執(zhí)行批準后的省際邊 界河道水利規(guī)劃、水量分配方案和調(diào)度計劃以及旱情緊急情況下的 水量調(diào)度預(yù)案；監(jiān)督檢查省際邊界水利工程的實施情況。（四）單位水行政執(zhí)法隊伍和制度建設(shè)概況隊伍成立情況*單位制定了“行政執(zhí)法責(zé)任制和錯案責(zé)任追究制度”、“執(zhí)法巡查制 度”、“水事案件立案、結(jié)案制度”

5、、“執(zhí)法檢查監(jiān)督制度”等20多項規(guī) 章制度，明確了水行政執(zhí)法人員的權(quán)力、義務(wù)和責(zé)任，規(guī)范了水行 政執(zhí)法人員的執(zhí)法行為，為強化水行政執(zhí)法工作提供了保障。（五）水行政執(zhí)法案件查處情況1、強化水行政執(zhí)法，有效維護了正常的水事秩序和防洪安全 多年來，*單位認真履行管理職責(zé)，加大水行政執(zhí)法力度，積極查 處水事違法案件，為保障流域防洪安全和經(jīng)濟發(fā)展做出了貢獻。查 處違法案件主要有以下幾類：1）違法取水案件。區(qū)域是水資源相對短缺的地區(qū)，依法實施取水 許可制度和水資源有償使用制度非常必要和迫切。但是，一些單位 和個人在開發(fā)利用水資源的過程中，未按照國家法律法規(guī)規(guī)定辦理 取水許可手續(xù)即開工建設(shè)；有的不征求相關(guān)利

6、害關(guān)系人的意見、未 同有關(guān)單位協(xié)商一致即興建取水工程；有有的在臨近省際邊界地區(qū) 擅自興建截水工程，造成了省際間水事矛盾；有的在取得取水許可 后，不提供生產(chǎn)運行中的取用水情況。這些做法嚴重影響了正常管 理工作，擾亂了取水許可管理秩序。2）違法采砂案件。"單位直接管理的河、“河、湖、湖內(nèi)砂石 資源豐富。近年來，隨著國家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的力度不斷加大，建筑 用砂需求量激增，河道采砂活動呈現(xiàn)較快增長態(tài)勢，開采范圍逐步 擴大。由于暴利驅(qū)使，一些采砂人不顧河勢、工程狀況，任意開 采，對航道、橋梁和其它公共設(shè)施造成破壞，打擊非法采砂、規(guī)范 采砂行為，已成為林單位水行政執(zhí)法工作的一項重要內(nèi)容。*單位在

7、重要地段，聯(lián)合地方執(zhí)法部門，集中打擊大規(guī)模違法采砂，取得顯 著效果。為有效遏制其反彈，*單位在認真總結(jié)經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，對 河道采砂活動的申請、審批、監(jiān)管、收費等方面作了明確規(guī)定，始 終把保障河道工程安全放在首要位置，并加強巡查力量，對重點河 段加強監(jiān)控，發(fā)現(xiàn)違法采砂行為，及時予以查處，實現(xiàn)標本兼治。3）違法興建涉河工程案件。按照國家有關(guān)法律法規(guī)規(guī)定，在河道管 理范圍內(nèi)建設(shè)各類工程必須經(jīng)河道主管機關(guān)審查同意，經(jīng)驗收合格 后方可啟用。但是，一些單位未履行相應(yīng)的審批手續(xù)即開工建設(shè)； 一些項目按照水利部規(guī)定應(yīng)當由流域管理機構(gòu)審查，但建設(shè)單位卻 向地方水行政主管部門提出審查申請；還有的在獲得審查同意后，

8、不按照批復(fù)要求施工，給防洪工程安全和防汛搶險工作帶來不利影 響；沿河群眾為了生產(chǎn)、經(jīng)營活動便利，隨意修建房屋、碼頭、上 堤路等設(shè)施。這些違法活動，不但擾亂了河道管理秩序，而且嚴重 影響了防洪工程的安全。單位將此類案件作為執(zhí)法重點之一，嚴 格依照水法、防洪法的有關(guān)規(guī)定，積極予以查處，切實保 障了防洪安全。4）擅自圍湖養(yǎng)魚、圍湖造田案件。上世紀九十年代初湖區(qū)興起了大 規(guī)模的圍湖養(yǎng)魚、圍湖造田等違法行為，這些行為使湖區(qū)水域面積 銳減，嚴重影響了湖泊的調(diào)蓄功能，給防汛工作帶來巨大壓力。對上述較為突出和典型的違法行為，*單位水行政執(zhí)法隊伍都能夠 克服困難，及時處理。多年來，"單位強化水行政管理

9、和執(zhí)法工作，各級水政監(jiān)察隊伍克 服執(zhí)法手段缺乏及交通、通訊保障等諸多困難，開展水行政執(zhí)法， 取得較大成績，有效地維護了正常的水事秩序和防洪安全，為確保 流域人民安全和經(jīng)濟社會穩(wěn)定發(fā)展提供了有力保障。據(jù)統(tǒng)計，1990-2005年，單位共查處水事違法案件桿件，結(jié)案 件，罰沒、賠償及追回款物價值萬元。二、*單位水行政執(zhí)法面臨的問題水法、防洪法、河道管理條例等法律法規(guī)雖然確立了 獲得管理單位的法律地位，明確了其管理職責(zé)，但配套的規(guī)范性文 件和行政措施尚未出臺，目前，流域水行政執(zhí)法境遇尷尬，面臨嚴 峻的考驗和挑戰(zhàn)，有許多亟待解決的問題，需要國家和水利部給予 政策支持。（一）水法律法規(guī)體系尚不完善。主要表

10、現(xiàn)在：配套規(guī)范、實施細則不完備；已制定的水法律法規(guī)不 夠具體、針對性不強、可操作性弱；相關(guān)的法律法規(guī)之間缺乏有機 聯(lián)系，有重疊、交叉現(xiàn)象；水行政執(zhí)法監(jiān)督制度的實體性規(guī)范與程 序性規(guī)范的內(nèi)容與形式?jīng)]有高度統(tǒng)一。如此，水行政執(zhí)法面臨四 難：一是社會水法律意識薄弱，導(dǎo)致調(diào)查取證難；二是違法當事人 拒不簽收配合，導(dǎo)致法律文書送達難；三是處罰決定下達后，水行 政主管部門無強制執(zhí)行權(quán)，導(dǎo)致決定執(zhí)行難；四是流域管理機構(gòu)直 接管理的部分河道、湖泊的管理范圍由于地方政府的阻撓沒有界 定，導(dǎo)致管理范圍界限不明，責(zé)任不清，實施管理難。（二）地方性法規(guī)與法律、行政法規(guī)等相抵觸。目前，流域管理機構(gòu)作為具有行政職能的事業(yè)

11、單位，不具有立法 權(quán)，地方政府享有區(qū)域立法權(quán)，有的地區(qū)不能嚴格執(zhí)行立法法 中“省、自治區(qū)的人民代表大會常務(wù)委員會對報請批準的地方性法 規(guī)，應(yīng)對其合法性進行審查”的規(guī)定，單方制定一些與現(xiàn)行法律、行 政法規(guī)相抵觸，偏袒地方利益的地方性法規(guī)，限制流域機構(gòu)的管理 權(quán)限和范圍，或者成立機構(gòu)強行把流域機構(gòu)的管理職權(quán)劃歸地方。 根據(jù)國務(wù)院取水許可制度實施辦法、水利部取水許可申請審 批程序規(guī)定等規(guī)定，*單位在沂沐泗直管區(qū)對取水許可實施全額 管理。但是，此外，國家行政法規(guī)的制定較地方性法規(guī)的制定緩慢，在流域管理 與地方利益發(fā)生沖突時法律效力不確定。流域管理與地方利益發(fā)生 沖突時往往上訴至地方法院進行調(diào)解、審判，

12、地方法院在審理過程 中受地方政府干擾，傾向于維護地方利益，導(dǎo)致流域管理機構(gòu)與地 方行政區(qū)域管理部門在諸多問題上難以協(xié)調(diào)，問題就是一個典 型。這種有法不依的立法體制現(xiàn)狀決定了流域機構(gòu)履行管理與監(jiān)督 職責(zé)步履艱難，極大地阻礙了水行政執(zhí)法工作的健康發(fā)展與完善。（三）實現(xiàn)流域水資源統(tǒng)一管理困難諸多。水法規(guī)定，“國家對水資源實行流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合 的管理體制”，從發(fā)展的總趨勢看，對水資源實現(xiàn)流域統(tǒng)一管理是國 際水管理模式，是科學(xué)的。流域水資源統(tǒng)一管理和調(diào)度的實踐證 明，流域管理機構(gòu)作為河流生態(tài)代言人對水資源進行統(tǒng)一管理可以 改善地區(qū)生態(tài)環(huán)境，逐步修復(fù)人與自然的和諧關(guān)系；可以限制超耗 水省區(qū)的用

13、水，促使政府在節(jié)水措施和行業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整上下功夫，促 使企業(yè)降低用水定額、生產(chǎn)節(jié)水產(chǎn)品，有力促進節(jié)水型社會的建 設(shè)。但是，流域水資源管理的實際進程遠遠落后于流域經(jīng)濟社會 可持續(xù)發(fā)展的需要。目前，流域水資源綜合規(guī)劃未見成杲，流域片 水功能區(qū)的劃分難度很大，省際各用水戶的初始水權(quán)難以確定，全 國的水資源戰(zhàn)略規(guī)劃尚未編制，片的可供水量年度分配及水量調(diào) 度方案等還沒有制定，*流域水資源進行統(tǒng)一管理的相應(yīng)辦法還沒 有出臺，流域管理機構(gòu)的地位以及統(tǒng)一組織本流域規(guī)劃、開發(fā)利用 和水資源統(tǒng)一管理調(diào)度的職權(quán)還需在國家的相關(guān)法律中進一步確 認。所以，單位要實現(xiàn)對流域水資源的統(tǒng)一管理還應(yīng)作艱苦努 力，逐步創(chuàng)造條件，實施

14、有效管理。（四）流域管理與行政區(qū)域管理的水行政執(zhí)法事權(quán)劃分不明確。 流域性是水資源存在的基本規(guī)律，水資源管理必須以流域為單元， 這是水資源管理應(yīng)該遵循的一條基本原則。加強流域管理是流域管 理機構(gòu)和地方水行政主管部門的共同任務(wù)，這不僅包括流域管理機 構(gòu)所承擔的流域統(tǒng)一管理，也包括地方水行政主管部門在流域規(guī)劃 指導(dǎo)下的行政區(qū)域管理。因此應(yīng)該建立起流域管理與行政區(qū)域管理 相結(jié)合的水資源管理模式。但是2002年頒布的新水法中，對 流域管理機構(gòu)和地方水行政主管部門執(zhí)法事權(quán)的表述過于原則，沒 有明確流域管理機構(gòu)和地方水行政主管部門的執(zhí)法權(quán)限和劃分原 則，“國家對水資源實現(xiàn)流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合的管理

15、體 制”的結(jié)合點難以確定，使流域管理機構(gòu)和地方水行政主管部門容易 造成管理越位或缺位，管理職能交叉，影響依法行政的效果。（五）取水許可制度尚需進一步完善。流域取水許可監(jiān)督管理工作相對薄弱。具體表現(xiàn)在以下幾個方面： 一是地方法規(guī)與國家授予流域管理機構(gòu)的取水許可管理權(quán)限相沖 突，有的地區(qū)不認可水利部授予流域管理機構(gòu)的管理權(quán)限，如在淮 河干流單位限額管理范圍內(nèi)，本應(yīng)由*單位審查取水許可預(yù)申請、 審批取水許可申請、發(fā)放取水許可證，但是，流域部分省不依法行 政，地方取水許可證重復(fù)發(fā)放，導(dǎo)致流域管理機構(gòu)難以對部分管轄 區(qū)域的取水許可實施有效管理。二是對有些地區(qū)不執(zhí)行取水許可有 關(guān)規(guī)定的行為，流域管理機構(gòu)缺

16、乏必要的強制措施和控制手段。三 是取水許可的水量和水質(zhì)管理有所脫節(jié)，部分地區(qū)只注重水量管 理，忽視水質(zhì)管理，引發(fā)了水污染糾紛。（六）水行政執(zhí)法隊伍建設(shè)仍需加強。目前，*單位水政監(jiān)察執(zhí)法裝備不足，嚴重制約水行政執(zhí)法工作的 正常開展。管理單位執(zhí)法經(jīng)費渠道不暢，不能滿足執(zhí)法工作的需 要；通訊、交通等裝備短缺，執(zhí)法巡查沒有相應(yīng)保障；人員編制不 足，專業(yè)、知識結(jié)構(gòu)不盡合理；津貼待遇偏低，影響隊伍穩(wěn)定。因 此，水行政監(jiān)察隊伍建設(shè)仍需加強。三、思考與建議依法治水、依法管水，維護河流健康生命是流域機構(gòu)義不容辭的責(zé) 任，加強流域水行政執(zhí)法工作是實施流域水行政管理的重要環(huán)節(jié)。 鑒于淮河流域歷史和管理現(xiàn)狀，提出幾點

17、建議：（一）用科學(xué)發(fā)展觀統(tǒng)籌水行政執(zhí)法工作，健全流域水法制體系。 加強水法制宣傳教育，提高全社會的水法制意識。推進流域水法規(guī) 體系建設(shè)，加快制定流域管理配套法規(guī)。用科學(xué)發(fā)展觀統(tǒng)籌水行政 執(zhí)法工作，與地方人大和政府法制部門增加溝通，爭取在地方性法 規(guī)批準施行前做好流域行政法規(guī)和地方水法規(guī)的協(xié)調(diào)工作，為流域 水行政執(zhí)法提供法律保障。加快研究制定淮河流域管理法等相關(guān)法 規(guī)的前期工作，為上級部門立法提供參考。（二）建議全國人大建立地方性法規(guī)審查制度。鑒于部分地方性法規(guī)與國家的法律、法規(guī)等相沖突，建議全國人大 建立地方性法規(guī)審查制度。全國人大法工委專設(shè)“法規(guī)審查備案 室”，對地方性法規(guī)進行立法前審查，并

18、對與憲法、法律、行政法規(guī) 等相抵觸的現(xiàn)行地方性法規(guī)，進行清理，予以修訂或廢止。做到“有 法必依”、“違法必究”，防止行政管理工作中中央管理與地方管理的 沖突，真正實現(xiàn)依法治國，依法治水。（三）進一步提高流域管理機構(gòu)的地位。針對淮河流域水行政管理工作的現(xiàn)狀，建議上級部門通過立法授權(quán) 或委托賦予流域管理機構(gòu)更多的職能與權(quán)限，進一步提高流域管理 機構(gòu)的法律地位和協(xié)調(diào)能力，為流域管理機構(gòu)當好河流生態(tài)代言人 創(chuàng)造條件，在為流域經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展提供防洪、供水安全的同 時，維持河流健康生命，改善流域生態(tài)環(huán)境，為流域建設(shè)小康社會 提供有力支撐。（四）建立流域和區(qū)域水行政管理相結(jié)合的長效機制?；春恿饔騼?nèi)各水系

19、大部分為跨省河流，水事關(guān)系錯綜復(fù)雜，省際水 事矛盾突出。水資源以流域為單元，防洪、灌溉、供水、發(fā)電、生 態(tài)等功能之間相互聯(lián)系。因此，必須探索實踐水法確立的流域 管理和行政區(qū)域管理相結(jié)合的水資源管理體制，才能實現(xiàn)以流域水 資源的可持續(xù)利用保障經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的共同目標。應(yīng)盡快建 立淮河流域防洪減災(zāi)協(xié)調(diào)機制、流域水資源優(yōu)化配置協(xié)商機制、流 域水資源保護與水污染防治協(xié)作機制、流域水土保持生態(tài)建設(shè)協(xié)調(diào) 與監(jiān)督機制等。（五）盡快明確流域管理與行政區(qū)域管理水行政執(zhí)法事權(quán)劃分。 流域與區(qū)域水行政執(zhí)法的事權(quán)劃分不明，直接影響了水行政執(zhí)法工 作的正常開展。因此，*單位有關(guān)部門應(yīng)對照水法、防洪 法、河道管理條例等法律法規(guī)，將單位的水行政管理職責(zé) 和職權(quán)與地方水行政主管部門