淺析我國政府垂直管理體制的利與弊

1、淺析我國政府垂直管理體制的利與弊第23卷第4期2008年12月徐州教育學院學報J.ofXuzhouEducationCollegeVo1.23,No.4Dec.,2008淺析我國政府垂直管理體制的利與弊喻森林(中國礦業(yè)大學,江蘇徐州221116)摘要:垂直管理是我國目前處理中央政府與地方政府關系的一項重要制度設計.通過垂直管理,將”人,財,物”的控制權由地方上收到國家,擺脫地方的干預,是近年來政府職能調(diào)整的一個趨勢,這不僅僅是行政權力的簡單變動,而且是一場深刻的中央與地方政府權力的再分配,是一次深刻的政府組織的調(diào)整優(yōu)化過程.它一方面有利于增強中央政府的宏觀調(diào)控,加強對地方各級政府管理和社會經(jīng)濟

2、建設的監(jiān)督;另一方面也引發(fā)了一系列的問題,因此需要我們進行認真的研究和思考.關鍵詞:政府;垂直管理;體制中圖分類號:D63文獻標志碼:A文章編號:10086625(2008)04004102一,垂直管理的歷史與現(xiàn)狀所謂垂直管理是指中央,省直接管理一些行政機關單位,部門,這些單位的人員都由中央或省直接任命,財,物及業(yè)務也都由中央或省直接管理.其主要目的在于強調(diào)通過保持人事,財務的獨立,使其下級部門擺脫地方政府的干預,加強部門執(zhí)法監(jiān)管的權威性,統(tǒng)一性.垂直管理是中央政府為達到國家法規(guī)統(tǒng)一性目標,平衡央地職權的一種戰(zhàn)略手段.在中國這樣一個政府主導的社會,政府的權力對經(jīng)濟發(fā)展有著重要的影響,因此,要破

3、除地方保護主義和地方利益怪圈,中央政府首先就想到了收權改變審批,監(jiān)管和處罰等權限的主體,讓地方政府無法依賴這些原有權力謀取地方私利.這種變革,首先是從經(jīng)濟和市場監(jiān)管部門開始的.1999年黨中央國務院決定改革工商行政管理體制,省級以下機關實行垂直管理.2000年,省級以下質(zhì)量技術監(jiān)督系統(tǒng)實行垂直管理.2000年6月,國家藥監(jiān)局開始建立省以下垂直管理體制.2004年3月,國家統(tǒng)計局直屬調(diào)查隊管理體制改革,其中最重要的點在于實行垂直管理,”各級調(diào)查隊成為國家統(tǒng)計局的派出機構,承擔國家統(tǒng)計局布置的各項調(diào)查任務,向國家統(tǒng)計局獨立上報調(diào)查結(jié)果”.同年,國家對省以下土地部門實行垂直管理,主要是將省以下的土地

4、審批權限,國土部門的人事權限統(tǒng)一集中到省級國土部門.而實際上,被討論和呼吁的”直管”領域,比已經(jīng)實行的更為廣泛和深入.目前,垂直管理模式呈現(xiàn)多樣化的特點.大體上可分為中央垂直管理,省以下垂直管理和特殊垂直管理.二,垂直管理體制的利弊通行于世界許多國家的”垂直管理”模式有利有弊,只有將其置于中國發(fā)展的大背景下,才能將其得失判斷準確.當然,任何管理模式,都可能利弊并存.至于選擇哪一種模式,就是權衡其利弊之輕重.(一)積極作用1.有利于消除”諸侯割據(jù),各自為政”的利益征象.垂直管理最直接的目標,是力求破除地方保護,維護中央政令暢通.中國一度面臨的最大問題是地方保護主義猖獗,”中央政令常常出不了中南海

5、”的尷尬與危機,在相當程度上就是因為地方政府權力過大而滋生的一顆體制苦果.市場經(jīng)濟的發(fā)展要求以國家市場的統(tǒng)為前提,地方政府各自為政造成了市場的分割,阻礙了資源和要素在全國的自由流動,降低了社會的整體經(jīng)濟效益.中央在多年前就開始通過垂直管理加以制衡,實行”統(tǒng)一管理,直接領導”正是中央力圖改變現(xiàn)狀的積極之舉.這有利于維護和增強在社會主義市場經(jīng)濟條件下的中央政府權威,確保全國的繁榮穩(wěn)定,增強了國家的向心力和中央政府的調(diào)控能力.2.有利于提高國家的整體行政效能.當前建立的中央與地方有相對明確職權分工基礎上的垂直管理體制,與以往的”雙重領導”體制不同,是一種新型的垂直管理體制,是在改革開放實踐中,中央與

6、地方關系調(diào)整發(fā)展的結(jié)果,有利于發(fā)揮中央和地方兩個積極性.隨著改革開放的深入,一方面?zhèn)鹘y(tǒng)的中央高度集權的體制已經(jīng)不適應時代要求,必須以法律制度形式來明確地方政府的職能并確保其相應的獨立自主權.另一方面,地方自主管理運行機制還不完善,尤其是地方民主政治建設還有待深人發(fā)展,在這種情況下,還必須依靠特定的機制保持一定的中央集權形式,來實施對地方政府的協(xié)調(diào)與監(jiān)督,規(guī)范地方政府行為.因此,在明確規(guī)范雙方的職責權力,確保地方政府應有自主職權的基礎上,適當收稿日期20081O一2O作者簡介喻森林(1973一),女,江蘇東臺人,中國礦業(yè)大學2007級MPA研究生,徐州食品藥品監(jiān)督管理局人事教育處科員.?4l?加

7、強垂直管理體制成為有效提高國家整體行政效率的一種正確選擇.3.有利于資源和要素的合理配置.人員的調(diào)動,資金的配備,設施的增加等,都可以在省這個大的范圍內(nèi)統(tǒng)籌安排.如亞洲金融危機后,我國建立了跨省區(qū)的中國人民銀行分行.(二)存在的問題為了免受地方政府的干擾,轉(zhuǎn)而實行垂直管理體制,是在現(xiàn)實國情下的妥協(xié),是一種”下有對策”情勢下的”上有政策”,是一種權宜之計,必然存在許多不足和問題.1.垂直管理使監(jiān)督部門減少,容易滋生腐敗行為.一方面,垂直管理后,條條部門權力得到加強,由原來的業(yè)務管理,擴大到管人,管錢,管物,責任大了,權力也大了.另一方面,相對的權力制約監(jiān)督卻沒有同步強化,甚至弱化了,主要原因在于

8、垂直管理部門上下自成體系,很容易形成部門利益共同體.而地方政府,也很難對垂直部門實施有效監(jiān)督,容易形成垂直管理部門內(nèi)部權力監(jiān)督真空,容易發(fā)生腐敗與違法現(xiàn)象.這說明如何加強與完善對垂直管理部門的有效監(jiān)督已成為一個非常緊迫的問題.2.部門權力化,權力利益化,利益政策化問題.各垂直管理部門在堅持國家整體利益的同時,又有各自特定的利益.受本部門利益驅(qū)使,垂直管理后,由于權力增大,監(jiān)督存在空隙,垂直管理部門在執(zhí)法過程中,自制政策,自定收費標準,自定執(zhí)法程序,很容易導致上述問題發(fā)生.這樣不僅有損執(zhí)法部門的權威與效能,而且有損國家政策的合理性,有效性.甚至助長行業(yè)不正之風,如濫發(fā)錢財,以權謀私和違法亂紀等.

9、3.削弱地方政府職能,損害地方的能動性.縣市政府組織體系的健全,部門配置完整,是其履行一方公共管理責任的制度前提.如果過多的職能部門被”垂直”,劃歸上級管轄,必然帶來地方政府組織功能的殘缺,影響其行政效能的發(fā)揮.如果行政執(zhí)法機關都需要借助于垂直管理才能避免地方的干擾,那么最終的結(jié)果很可能是,地方政府只具有一個空的軀殼.4.各自為政,相互推諉,降低行政效率.一些對地方發(fā)展非常重要的行政部門紛紛”垂直”,容易造成中央職能部門與地方的對口部門聯(lián)成一線,加劇”政出多頭,部門打架”等現(xiàn)象,降低行政效率,損害政府權威,甚至還會激化中央與地方的潛在矛盾,帶來一些新問題.另外,相對地方部門而言,垂直部門經(jīng)費比

10、較充足.在許多地方,垂直部門干部的工薪收入要比地方部門干部高出不少.這種不合理的收入差距,易在同一地區(qū)的公務員隊伍中形成危險的攀比效應和不公平感,助長權力尋租和”三亂”現(xiàn)象,給地方政府組織機構帶來一些不穩(wěn)定影響.參考1謝慶奎,等.中國地方政府體制概論M.北京:中國廣播電視出版社,1998.2田穗生,等.地方政府學M.武漢:中國地質(zhì)大學出版社,2001.?42?三,進一步完善我國政府垂直管理體制的幾點思考垂直管理模式下的政府行為應充分體現(xiàn)出公共管理的最核心的,最基本的價值追求效率,權責對稱.從這個意義上看,當前我國政府的垂直管理體制遠非理想的管理體制,僅僅只是改革進程中一個帶有濃厚應急色彩的過渡

11、環(huán)節(jié),有待進一步的改革和完善.(一)依法規(guī)范垂管部門和地方政府關系中央和地方的關系,雖然在憲法等法律中有規(guī)定,但頗為模糊.中央和地方的利益關系,更多不是通過法律界定,而是通過政策文件甚至一事一議的”討價還價”來調(diào)整.十七大報告提出了”加快行政管理體制改革,建設服務型政府”的政府改革新目標,其中明確指出要”規(guī)范垂直管理部門和地方政府的關系”.如果沒有一個整體設計,層出不窮的垂直管理可能將地方政府的執(zhí)政”要素”剝奪殆盡,導致地方政府日漸空殼化,從而損害地方政府的機構和職權完整性.因此,要依法劃分中央與地方的權力界限,分清各自的責任界限,廢除雙重管理的做法,避免出現(xiàn)責任不明的現(xiàn)象.按照人權,事權和財

12、權相統(tǒng)一原則,為各級地方政府履行職責提供必要的人權,事權和財權,避免出現(xiàn)權力與責任相脫節(jié)的現(xiàn)象.(二)加強對垂直管理部門的權力監(jiān)督在權力未受到有效制度約束的情況下,任何權力都是靠不住的.根據(jù)地方組織法的有關規(guī)定,地方人大只能監(jiān)督本級人民政府及其所屬工作部門執(zhí)法及工作情況,依現(xiàn)有的監(jiān)督法規(guī),地方人大無權也無力去監(jiān)督諸如海關之類的垂直管理部門.近年來,部門利益規(guī)章化,行政性壟斷,黨政方針得不到有效貫徹等現(xiàn)象在一些垂直管理部門愈演愈烈.垂直部門集行政管理,執(zhí)法執(zhí)紀,經(jīng)濟監(jiān)督于一身,手中握有很大的行政自由裁量權,一旦失去完善有效的監(jiān)督,極易出現(xiàn)亂罰款,亂收費,亂攤派等不正之風;由于垂直管理部門的人員多在本系統(tǒng)流動,容易產(chǎn)生”近親繁殖”現(xiàn)象,不利于選拔和培養(yǎng)高素質(zhì)干部.因此,首先要努力提高公共管理的透明度和公開性.政府管理的透明度和公開性,是衡量一個國家公共管理水平高低,管理作風好壞的重要標志.因此現(xiàn)代國家通常都有信息公開,”陽光政府”的立法;除了由于涉及國家