美國(guó)高校警察制度研究

1、美國(guó)高校警察制度研究'摘要：本文主要參考美國(guó)有關(guān)專家學(xué)者的研究成 果，配合實(shí)地考察，對(duì)美國(guó)高校警察制度進(jìn)行了分析。20世 紀(jì)以來(lái)，美國(guó)高校警察制度的發(fā)展經(jīng)歷了五個(gè)階段，今天已 成為美高校安全管理體系的支柱，具備教育主體性、業(yè)務(wù)正 規(guī)性和管理靈活性的特點(diǎn)。同時(shí)，面對(duì)必要性、執(zhí)行力和透 明度等爭(zhēng)議，仍在積極改革，以適應(yīng)時(shí)代發(fā)展，對(duì)我國(guó)高校 安全管理體系建設(shè)具有重要借鑒意義。關(guān)鍵詞：美國(guó)；高校警察；歷史；現(xiàn)狀；爭(zhēng)議一、前言高校警察制度是美國(guó)高校安全管理體系的支柱，也是美 國(guó)整個(gè)高等教育體系的重要組成部分。其經(jīng)驗(yàn)得失，對(duì)我國(guó) 高校安全管理體系的建設(shè)具有重要借鑒意義。國(guó)內(nèi)已有一些 介紹性研究，如

2、：吳心正以兩次實(shí)地考察為基礎(chǔ)，總結(jié)了對(duì) 美國(guó)高校安全立法和警察制度的印象1;郭愛(ài)昕比較了中 美高校安全管理的異同，認(rèn)為應(yīng)吸取先進(jìn)的管理理念，提高 我國(guó)高校安全保衛(wèi)工作的水平2；余宏明概述了美國(guó)高校 安全管理體制的人員構(gòu)成狀況3；宋遠(yuǎn)生、陳熙列舉了美國(guó)高校警察與地方警察的區(qū)別，并呼吁我國(guó)就校警和校全問(wèn)題立法4；周向紅、丁陶5和蔣洪池、朱慧6在介 紹美國(guó)高校警察制度時(shí)引入了具體個(gè)案分析；李淑玉對(duì)美國(guó)高校安全史上具有里程碑意義的珍妮克萊瑞法案 (jeanne clery act)進(jìn)行了專門(mén)研究7。但總的來(lái)說(shuō)， 有關(guān)研究不夠具體、系統(tǒng)和深入，一些信息甚至有誤，而全 面、準(zhǔn)確的信息是進(jìn)行比較研究，進(jìn)而推

3、動(dòng)國(guó)內(nèi)有關(guān)工作發(fā) 展的前提。因此，有必要對(duì)美國(guó)高校警察制度的總體情況進(jìn) 行認(rèn)真梳理和分析。二、歷史與沿革1894年，耶魯大學(xué)聘請(qǐng)所在地紐黑文(new haven)的2名警員專職負(fù)責(zé)本校的安全保衛(wèi)工作，成立了美國(guó)歷史上第一個(gè)高校警察局。此舉旨在緩和校師生和當(dāng)?shù)鼐用竦木o張關(guān)系，因當(dāng)?shù)刂{傳耶魯大學(xué)醫(yī)學(xué)院竊取公墓尸體以作解剖 之用(powell, 1994) 8 國(guó)內(nèi)一說(shuō)稱此舉緣于當(dāng)?shù)劓郊顺蔀?zāi)，但查無(wú)實(shí)據(jù)。雖然耶魯大學(xué)早開(kāi)先河，但美國(guó)高校警察制度的普遍建 立卻經(jīng)歷了相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間。其演化過(guò)程可大致分為以下幾個(gè) 階段：1. 后勤兼管階段：直至20世紀(jì)40年代，美國(guó)高校安全管理主要依靠的還是校園看守制度(n

4、ight watchman system),即由倉(cāng)庫(kù)保管員、門(mén)房等后勤服務(wù)人員兼任校園 安全保衛(wèi)工作。最初他們只負(fù)責(zé)校園的財(cái)產(chǎn)安全，后來(lái)也發(fā) 展到對(duì)部分學(xué)生的違規(guī)違紀(jì)行為進(jìn)行監(jiān)督，但這種監(jiān)督很有 限。2. 專職部門(mén)階段：二戰(zhàn)后，隨著退伍士兵入學(xué)潮的到來(lái)以及高校入學(xué)率的不斷上升，各高校校園和學(xué)生規(guī)模迅速 增長(zhǎng)，原有體制已不能適應(yīng)新的變化，負(fù)責(zé)校園安全保衛(wèi)工 作專職機(jī)構(gòu)紛紛建立起來(lái)，這與我國(guó)髙?，F(xiàn)行的安全管理模 式比較類似。到20世紀(jì)50年代，出現(xiàn)了聘請(qǐng)退役軍人或警官到高校安保機(jī)構(gòu)任職的現(xiàn)象，這種做法今天仍在美國(guó)的一 些小型高校中采用。3.校警制度草創(chuàng)階段：20世紀(jì)六七十年代，美國(guó)校反戰(zhàn)示威運(yùn)動(dòng)此

5、起彼伏，加上民權(quán)意識(shí)不斷高漲，高校安全 壓力驟增。針對(duì)嚴(yán)峻形勢(shì)，不少州開(kāi)始立法準(zhǔn)許高校(主要 是公立高校)建立正式警察隊(duì)伍。對(duì)于有關(guān)立法歷史，國(guó)內(nèi) 有一普遍說(shuō)法稱：20世紀(jì)40年代，華盛頓州率先就校園警 察制度立法。至1968年，除俄勒岡州外，全美49個(gè)州均已 立法。就筆者所知，此說(shuō)不確。華盛頓州的相關(guān)規(guī)定最早制 定于1949年9,而據(jù)吉爾伯(gilber, s)的研究，密西西比州和加利福尼亞州分別于1942和1943年就已立法。且 直到1970年，也僅有27個(gè)州允許本州高等教育主管機(jī)構(gòu)在 髙校配備擁有逮捕權(quán)的警察10 o另俄勒岡州雖然到2011 年才通過(guò)類似法令11,但也并非最后一家，因?yàn)閻?ài)

6、達(dá)荷與 夏威夷兩州至今尚無(wú)同類法令：12 o4.校警制度發(fā)展階段：20世紀(jì)80至90年代，美國(guó)校 園刑事犯罪案件頻發(fā)，社會(huì)反響激烈，從反面促使高校警察制度得到了長(zhǎng)足發(fā)展。此階段的標(biāo)志性成果，是時(shí)任美國(guó)總 統(tǒng)布什1990年9月簽署的校園安全法案(后經(jīng)修訂并更 名為珍妮克萊瑞法案)。該法案要求有關(guān)高校將校園安 全信息和違法犯罪數(shù)據(jù)逐年詳實(shí)上報(bào)教育部并向民眾公布， 對(duì)高校安全管理工作提出了相當(dāng)高的要求，促使高校警察的 專業(yè)化進(jìn)程大大加快。據(jù)布羅姆利(bromley, m. l.)統(tǒng) 計(jì)，到1996年，全美已有44個(gè)州允許高校警察擁有跟地方 人 i |i / /| | | 一 wn 廠-1呂知丿li工

7、"口h j厶'1/vi八l丄uo5.校警制度深入階段：2001年，“911事件"的爆 發(fā)深刻改變了美國(guó)的安全管理理念，高校警察制度也不可避 免地經(jīng)歷了重大變化?！?11事件”調(diào)查報(bào)告列舉了全美 安全管理機(jī)制的若干漏洞及薄弱環(huán)節(jié)，其中不少問(wèn)題在高校 均存在14。作為相應(yīng)措施，警察制度在高校中得到進(jìn)一步 加強(qiáng)，同時(shí)預(yù)防、應(yīng)對(duì)恐怖襲擊和突發(fā)事件也成為首要職責(zé)。 研究顯示，從1986年到2006年的20年間，美國(guó)高校安全 管理部門(mén)工作量最大的事務(wù)從停車管理轉(zhuǎn)變?yōu)榘讣{(diào)查，此 外還多出了培訓(xùn)、危險(xiǎn)品處理等以前沒(méi)有的內(nèi)容15。三、現(xiàn)狀與特點(diǎn)2008年和2009年，美國(guó)司法部16

8、與“全美校安全與治安工程委員會(huì)” 17分別發(fā)布調(diào)查結(jié)果，從官方和民間兩個(gè)渠道提供了高校安全管理的數(shù)據(jù)。綜合兩份數(shù)據(jù)可見(jiàn), 當(dāng)下美國(guó)高校的安全管理機(jī)制共計(jì)有4種，有關(guān)工作人員可 分為3類，其具體情況及相互關(guān)系詳見(jiàn)表1所列。有關(guān)數(shù)據(jù)還顯示，美國(guó)四年制高校配置正式警察已相當(dāng) 普遍，詳見(jiàn)表2o從總體看，美國(guó)高校警察制度具有以下特點(diǎn)：1. 教育主體性。首先，在立法主體方面，高校警察機(jī) 構(gòu)的設(shè)立依據(jù)多為各州的教育法或教育條款。如紐約州和加 州是直接在教育法中規(guī)定州內(nèi)高校安全管理機(jī)構(gòu)的組織結(jié) 構(gòu)、人員聘任以及違法行為的防范、制止和調(diào)查程序，大部 分州是在普通法的“高等教育”章節(jié)做出相關(guān)規(guī)定18。當(dāng) 然，校警

9、在具體執(zhí)法時(shí)還須遵守刑法等專門(mén)法典。其次，在 管理主體方面，高校警察機(jī)構(gòu)是學(xué)校行政體系下的一個(gè)職能 部門(mén)，多由一名副校長(zhǎng)分管，其職員隸屬于學(xué)校，經(jīng)費(fèi)從學(xué) 校預(yù)算中下?lián)埽ü⒋髮W(xué)從政府撥款中支出，私立大學(xué)自 籌），與地方警察機(jī)構(gòu)互相獨(dú)立，同時(shí)多有業(yè)務(wù)合作關(guān)系。 第三，在服務(wù)主體方面，高校警察機(jī)構(gòu)以學(xué)校師生員工的需 要為首要導(dǎo)向。例如，夜間護(hù)送師生回住所是各校警察機(jī)構(gòu) 最常見(jiàn)、覆蓋面最大的服務(wù)內(nèi)容，全美有58. 5%的學(xué)生曾接 受此項(xiàng)服務(wù)；其次是門(mén)鎖檢查及可疑情況通報(bào)，有34%的學(xué) 生接受過(guò)19。此外，師生意見(jiàn)對(duì)各校的警察隊(duì)伍建設(shè)也有 較大影響力和約束力，一個(gè)顯著的案例就是加州大學(xué)伯克利 分校曾考

10、慮購(gòu)買裝甲警車，后因師生普遍認(rèn)為此舉與校園形 象不符，最終只得在反對(duì)聲中作罷20。2.業(yè)務(wù)正 規(guī)性。高校的警察隊(duì)伍發(fā)展到20世紀(jì)90年代初，無(wú)論在結(jié) 構(gòu)上還是運(yùn)作上都已十分類似地方警察機(jī)構(gòu)21。此后經(jīng)過(guò) 十多年專業(yè)化進(jìn)程的加速發(fā)展，髙校警察在業(yè)務(wù)方面已與地 方警察相當(dāng)22。就服務(wù)設(shè)施而言，2004-05學(xué)年，全美高 校設(shè)24小時(shí)巡邏服務(wù)的比例即已達(dá)98%,設(shè)三位數(shù)緊急呼叫 號(hào)碼的比例達(dá)95%,設(shè)應(yīng)急專撥電話亭的比例達(dá)91%23。 就人力資源管理而言，20世紀(jì)90年代的比較數(shù)據(jù)顯示：在 最低學(xué)歷要求方面，對(duì)高校警察的要求高于地方警察；在培 訓(xùn)要求方面，二者相當(dāng)；在待遇方面，高校警察不同職級(jí)間 差

11、距較地方警察為大24。筆者根據(jù)較新的可比較數(shù)據(jù)再次 進(jìn)行了對(duì)比，發(fā)現(xiàn)基本情況未發(fā)生變化，詳見(jiàn)表3。需要指出的是，表中的'大學(xué)學(xué)歷要求”系最低準(zhǔn)入標(biāo) 準(zhǔn)。實(shí)際上，數(shù)年前美國(guó)高校警察中擁有學(xué)士學(xué)位者已達(dá)約 44%,擁有碩士學(xué)位者已達(dá)約43%,甚至擁有博士學(xué)位者的比 例也達(dá)到了 4%27o3. 管理靈活性。美國(guó)高校警察機(jī)構(gòu)的管理模式呈現(xiàn)出 多元化的格局，這與美國(guó)分權(quán)自治的體制和國(guó)情有關(guān)。一方 面，各州有自主立法權(quán)，所以在校警的規(guī)定上互有差別。比 如同為校警，弗吉尼亞州的可以全副武裝，而衣阿華州的則 不可攜帶武器；羅德島州公立高校的校警不可攜帶槍械 （2012年前），私立高校的卻可以。另一方面

12、，各高校的獨(dú) 立性也較強(qiáng)，因此多以務(wù)實(shí)態(tài)度，根據(jù)自身的情況和需求做 出獨(dú)立決策。有些規(guī)模較大的學(xué)校會(huì)同時(shí)采用多種機(jī)制，聘 用各類人員。以紐約州立大學(xué)石溪分校為例：主校區(qū)和南安 普頓校區(qū)的治安由學(xué)校警察局負(fù)責(zé)，曼哈頓校區(qū)的治安則由 紐約市警察局代管。2012年，校警察局共聘有140名員工， 其中的一半，即70名員工為正式警察，另外一半為保安人 員和臨時(shí)人員。財(cái)產(chǎn)護(hù)衛(wèi)類工作，如看守辦公樓、實(shí)驗(yàn)室等, 多由保安人員執(zhí)行；服務(wù)性工作，如車輛停放等，多由臨時(shí) 人員執(zhí)行；正式警察將精力集中于治安類事務(wù)上。28此外, 同一個(gè)大學(xué)系統(tǒng)的安全管理機(jī)制也可能會(huì)有差別。如紐約州 立大學(xué)和加州大學(xué)系統(tǒng)，很多分校都有自

13、己的警察局，但安 保機(jī)制、培訓(xùn)程序和政策互不相同，甚至制服都不一樣。四、爭(zhēng)議與應(yīng)對(duì) 美國(guó)高校警察制度在發(fā)展中曾飽受爭(zhēng)議，最主要的有以下幾點(diǎn):1.必要性問(wèn)題。這個(gè)問(wèn)題的焦點(diǎn)集中在兩個(gè)方面：其一，高等學(xué)府作為獨(dú)立自由精神的象征，引入公權(quán)力執(zhí)法, 是否恰當(dāng)；其二，高校學(xué)生作為成年人，占用納稅人款享受 額外警力保護(hù)（特別在公立高校），是否公平。筆者認(rèn)為， 美國(guó)高校警察制度幾十年來(lái)不斷拓展的事實(shí)本身已經(jīng)給出 了答案。有專家指出，高校具有對(duì)外開(kāi)放、人群密集、敏感 度強(qiáng)、防范性弱等八個(gè)特點(diǎn)，這些特點(diǎn)都為犯罪分子作案提供了便利條件，使得高校成為“脆弱目標(biāo)” 29。例如，1991 年，愛(ài)荷華大學(xué)一名學(xué)生對(duì)老師和

14、同學(xué)大開(kāi)殺戒，該校保安 因?yàn)闆](méi)有武器，竟不能及時(shí)制止。待到犯罪行為在地方警察 參與下終止時(shí)，已有5名師生員工被槍殺。30同時(shí)，髙校 較受社會(huì)和媒體關(guān)注，校園犯罪行為易產(chǎn)生放大效應(yīng)，由此 造成的恐慌心理、民眾不滿等社會(huì)成本遠(yuǎn)高于配置高校警察 的費(fèi)用。2007年4月16日，弗吉尼亞理工學(xué)院發(fā)生槍擊案, 造成空前的33人死亡，震驚全美。社會(huì)各界痛定思痛，進(jìn) 一步認(rèn)識(shí)到了高校警察的必要性。同時(shí)，進(jìn)入新世紀(jì)以來(lái)，"社區(qū)服務(wù)型執(zhí)法"(community oriented policing)在 美國(guó)高校深入發(fā)展，有效增進(jìn)了警察與師生關(guān)系31,有關(guān) 調(diào)查也顯示學(xué)生對(duì)校警的服務(wù)表示高度滿意3

15、2 o2. 執(zhí)行力問(wèn)題。高校警察在相當(dāng)一部分人心目中的形 象至今仍類似于業(yè)余保安。33據(jù)統(tǒng)計(jì)，主管高校安全工作 的校領(lǐng)導(dǎo)最常見(jiàn)的前三類分別是：主管后勤的副校長(zhǎng)、教務(wù) 長(zhǎng)(主管學(xué)術(shù)的常務(wù)副校長(zhǎng))和主管學(xué)生事務(wù)的副校長(zhǎng)。34 這些領(lǐng)導(dǎo)大多不是公共安全領(lǐng)域的專家，加上美國(guó)警察系統(tǒng) 的分散性，部分公眾產(chǎn)生了高校警察系統(tǒng)執(zhí)行力弱、效率低 下的擔(dān)憂。如弗吉尼亞理工學(xué)院在20世紀(jì)70年代便配有武 裝校警，槍擊案事發(fā)時(shí)已有39名正式警察，卻仍然傷亡慘 重，引發(fā)了信任危機(jī)。不過(guò)，專業(yè)人士多不持簡(jiǎn)單否定態(tài)度。 事件調(diào)查報(bào)告認(rèn)為，校警與地方警察情報(bào)分享不足，信息溝 通不暢，是造成傷亡如此慘重的原因之一 35。此后，

16、全美 普遍加強(qiáng)了校社合作，校警與地方警察廣泛開(kāi)展了聯(lián)合演 習(xí)、協(xié)同培訓(xùn)和共享資源等項(xiàng)目，提高了高校警察的整體業(yè) 務(wù)能力和治安水平。還有業(yè)內(nèi)人士指出：從歷史上看，發(fā)生 在校園的致命性事件持續(xù)時(shí)間不過(guò)5到10分鐘，因此需要 有極其迅速且恰當(dāng)?shù)姆磻?yīng)。36而校警恰恰在這方面起著不 可替代的作用，因?yàn)樗麄兟氊?zé)專一明確，工作對(duì)象有針對(duì)性, 且熟悉學(xué)校情況。數(shù)據(jù)也顯示高校警察總體效率并不低下： 美國(guó)高校謀殺案件發(fā)生率僅為全國(guó)平均水平的約5%37 o3、透明度問(wèn)題。珍妮克萊瑞法案規(guī)定：凡接受聯(lián) 邦助學(xué)金的高校，每年10月1日前都必須提交年度治安報(bào) 告、犯罪數(shù)據(jù)及安全措施，并以網(wǎng)絡(luò)和印刷材料等形式，在 學(xué)生入學(xué)

17、之前公布和宣傳，以供學(xué)生和公眾監(jiān)督。違反此項(xiàng) 法案的高校將面臨美教育部至少2. 75萬(wàn)美元的罰款以及其 他相應(yīng)的處罰措施。這些要求似乎保證了學(xué)校在治安和執(zhí)法 方面的透明度。但有媒體稱，由于高校警察機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)權(quán)在校 方，一些有損學(xué)校名譽(yù)的治安事件可能會(huì)被隱瞞或淡化。如 高等教育年鑒就曾報(bào)道，瞞報(bào)漏報(bào)犯罪案件的情況在許 多高校中均存在38 o 2011年，賓州州立大學(xué)發(fā)生校橄欖球 隊(duì)教練助理性侵案，在美社會(huì)引起強(qiáng)烈反響。紐約時(shí)報(bào) 隨即撰文，認(rèn)為許多高校對(duì)校體育隊(duì)職員和運(yùn)動(dòng)員學(xué)生的違 法犯罪行為都存在隱瞞或從輕發(fā)落的現(xiàn)象39 o針對(duì)此，一 方面，美國(guó)聯(lián)邦政府加大了懲治力度。2007年，東密歇根大學(xué)將校

18、內(nèi)一起學(xué)生被謀殺案件假報(bào)為自然死亡，曝光后被聯(lián)邦教育部處以35. 75萬(wàn)美元的罰金，創(chuàng)下校安全違規(guī)罰款的最高紀(jì)錄，對(duì)各校震懾作用很大，也顯示了美國(guó)政府加強(qiáng) 執(zhí)行校園安全有關(guān)法規(guī)的決心。另一方面，媒體及輿論監(jiān)督 機(jī)制也發(fā)揮了很大作用。被紐約時(shí)報(bào)曝光的學(xué)校，當(dāng)即 以致編者信函的形式表示道歉，并保證杜絕類似現(xiàn)象40。五、結(jié)束語(yǔ)如今，現(xiàn)代校警察機(jī)構(gòu)被認(rèn)為是全美高等院校中保障安全、控制犯罪、維護(hù)秩序和提供服務(wù)的基石(sloan, 2007)41 o高校警察既是警界有影響的力量，又是校社區(qū)中活躍而極為重要的組成部分42 o同時(shí)，美國(guó)的校園警察制度 仍在不斷地發(fā)展完善。2004年，全美校園公共安全大會(huì)又提

19、出建議，擬打造全國(guó)性綜合平臺(tái)，成立“全美校園公共安全 中心”。該提議曾作為校園安全法案的補(bǔ)充條款提交國(guó)會(huì)， 并在眾議院獲得通過(guò)，但未獲參議院批準(zhǔn)，有關(guān)方面還在繼 續(xù)努力43 o這種與時(shí)俱進(jìn)、歷久彌新的創(chuàng)造精神，貫穿了 美國(guó)高校警察制度現(xiàn)代化的整個(gè)進(jìn)程，也是值得后發(fā)國(guó)家研 究和借鑒的寶貴財(cái)富。參考文獻(xiàn)：1 吳心正.美國(guó)高校的安全立法和警察制度j.武漢水利電力大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)，2000 (3)：76-77.2 郭愛(ài)昕.中美高校安全管理比較研究j中國(guó)高教研究，2003 (7)：52-53.3 余宏明.美國(guó)高校安全管理及啟示j.中國(guó)安全科學(xué)學(xué)報(bào)，2004 (8)：47-50.4 宋遠(yuǎn)升，陳熙.結(jié)

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