新消防法法律責(zé)任追究亟需明確的問題

1、新消防法法律責(zé)任追究亟需明確的問題摘要本文提出了新消防法在法律責(zé)任追究一章中有關(guān)條文規(guī)定的還不夠明確和具體，建議通過制定行政法規(guī)或地方性法規(guī)給予進(jìn)一步明確，給消防執(zhí)法人員在法律適用時(shí)提供更準(zhǔn)確的法律依據(jù)。 關(guān)鍵詞新消防法；法律責(zé)任；法律適用 新修訂的中華人民共和國消防法（以下簡稱消防法）已于5月1日起正式實(shí)施。新消防法的第六章“法律責(zé)任”一章共用15條明確規(guī)定了違反消防法規(guī)定的具體行為應(yīng)承擔(dān)的相應(yīng)法律責(zé)任，對違反消防法規(guī)定的具體行為及應(yīng)受何種處罰、處罰的對象、處罰的決定機(jī)關(guān)等都作了詳細(xì)規(guī)定，與原消防法相比，在有關(guān)法律責(zé)任的規(guī)定上作出了較大修訂，加大了消防行政處罰力度，調(diào)整了行政處罰的種類，進(jìn)一

2、步明確了行政處罰的主體，取消了部分消防行政處罰責(zé)令限期改正的前置條件，具體規(guī)定了消防行政處罰的罰款數(shù)額，規(guī)定了強(qiáng)制執(zhí)行措施等等，進(jìn)一步補(bǔ)充完善了消防行政處罰制度，為加強(qiáng)消防監(jiān)督管理工作提供了更加有力的法律武器，對依法懲處危害消防安全的行為，維護(hù)公共安全，具有重要意義。 筆者通過近一段時(shí)間參加部消防局和省總隊(duì)組織的各種有關(guān)新法的培訓(xùn)和參閱有關(guān)釋義書籍的學(xué)習(xí)，發(fā)現(xiàn)新消防法在有關(guān)法律責(zé)任追究方面的部分條文的規(guī)定仍然不夠具體，容易給執(zhí)法者在法律適用時(shí)產(chǎn)生疑惑，亟需得到進(jìn)一步明確，希望在即將出臺的國務(wù)院關(guān)于消防法實(shí)施條例或我省制定的消防法實(shí)施辦法等行政法規(guī)或地方性法規(guī)中得到明確。具體問題淺議如下： 一、

3、關(guān)于“消防設(shè)施、器材、消防安全標(biāo)志配置、設(shè)置不符合標(biāo)準(zhǔn)”和“人員密集場所使用不合格、國家明令淘汰的消防產(chǎn)品”兩種消防違法行為的法律適用的選擇問題新。消防法的第60條第1款第1項(xiàng)規(guī)定：“單位存在消防設(shè)施、器材或者消防安全標(biāo)志的配置、設(shè)置不符合國家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的，責(zé)令改正，處五千元以上五萬元以下罰款”；第65條第2款規(guī)定：“人員密集場所使用不合格的消防產(chǎn)品或者國家明令淘汰的消防產(chǎn)品的，責(zé)令限期改正；逾期不改正的，處五千元以上五萬元以下罰款，并對其直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員處五百元以上二千元以下罰款；情節(jié)嚴(yán)重的，責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)。”這兩種消防違法行為按照公安部關(guān)于印發(fā)消防安全違法行為名稱規(guī)范

4、的通知（公通字200911號）中規(guī)范的表述應(yīng)分別為“消防設(shè)施、器材、消防安全標(biāo)志配置、設(shè)置不符合標(biāo)準(zhǔn)”和“人員密集場所使用不合格、國家明令淘汰的消防產(chǎn)品逾期未改”，顯然，消防法將這兩種行為明確的區(qū)分為兩種不同的消防違法行為，并且作了截然不同的兩種處罰規(guī)定。雖然兩者對單位的罰款額度及范圍都是五千元以上五萬元以下，但前者要求責(zé)令立即改正，并處罰款，后者要求以責(zé)令限期改正逾期未改作為前置條件；前者只罰單位，后者對直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員實(shí)施“雙罰”；前者只有罰款，后者情節(jié)嚴(yán)重的還可以被責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)。孰輕孰重，難以比較，針對不同的當(dāng)事人有不同的選擇。問題是執(zhí)法人員在實(shí)際執(zhí)法過程中會遇到同一

5、種違法現(xiàn)象到底該選擇適用哪一種違法行為和處罰條款的問題。按照新消防法第七章附則中關(guān)于“消防設(shè)施”和“消防產(chǎn)品”的概念解釋，它們所指的對象很多情況下會出現(xiàn)重合的現(xiàn)象，即“消防設(shè)施”中的許多部件應(yīng)該都算“消防產(chǎn)品”的范疇，如自動滅火系統(tǒng)中的噴淋頭、消防水泵、水泵接合器等。而“不合格的消防產(chǎn)品或者國家明令淘汰的消防產(chǎn)品”同時(shí)也多是“不符合國家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)”的。現(xiàn)在假設(shè)當(dāng)某酒店的噴淋系統(tǒng)所采用的噴頭經(jīng)查證是“不符合國家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)”的“不合格消防產(chǎn)品”時(shí)，消防執(zhí)法人員應(yīng)該是適用第60條第1款第1項(xiàng)規(guī)定還是適用第65條第2款規(guī)定對該酒店進(jìn)行查處，適用不同的條款，是否需要以限期改正作為前置條件、處罰的

6、種類和罰款的額度都是完全不一樣的。如何適用，從目前配套規(guī)章和各種條文釋義的書籍中筆者都沒有找到有關(guān)說明。是否可以按照“特別法優(yōu)于普通法”的法律適用原則將第65條規(guī)定的“人員密集場所”理解為“特別條款”優(yōu)先適用，即只有在人員密集場所出現(xiàn)類似違法行為時(shí)適用該條款，其它非“人員密集場所”的普通單位應(yīng)該適用第60條？如果按照同一種違法行為有不同的處罰規(guī)定時(shí)適用“從重”處罰原則，如前所述，且不論兩個條款總的規(guī)定的處罰孰輕孰重，單就第65條要求以責(zé)令限期改正逾期未改作為處罰的前置條件，而第60條卻可以直接處罰而言，如果適用第65條而不適用第60條，確有“從輕”之嫌，這是立法者在考慮當(dāng)事人在不知情的情況下選

7、用不合格消防產(chǎn)品的照顧性的立法本意的體現(xiàn)，但從考慮著重保護(hù)人員密集場所的公共消防安全的立法精神角度來看，似乎又不符合新消防法的立法精神，從新法增加了對嚴(yán)重威脅公共安全的危險(xiǎn)部位或者場所采取臨時(shí)查封措施的規(guī)定也可以看出。因此，如何適用確實(shí)讓人疑惑。 二、對“不及時(shí)消除火災(zāi)隱患”的消防違法行為在新消防法中具體指何規(guī)定？ 新消防法第60條第1款第7項(xiàng)規(guī)定了單位“對火災(zāi)隱患經(jīng)公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)通知后不及時(shí)采取措施消除的，責(zé)令改正，處五千元以上五萬元以下罰款?！边@種消防違法行為按照公安部消防安全違法行為名稱規(guī)范中的規(guī)范的表述為“不及時(shí)消除火災(zāi)隱患”。讓筆者疑惑的是本條款中所指的違法行為到底指的是哪些具體情

8、形？在新消防法中具體指何規(guī)定？按照字面之意理解，本條所指的“不及時(shí)”是否即指單位存在火災(zāi)隱患經(jīng)公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)責(zé)令限期改正而逾期未改正？如果是應(yīng)該限期改正的行為，消防法只有在第65條、66條和67條這幾條中有所規(guī)定（具體指人員密集場所使用不合格、國家明令淘汰的消防產(chǎn)品逾期未改，電器產(chǎn)品、燃?xì)庥镁叩陌惭b、使用不符合規(guī)定等6種消防違法行為），但是這幾條卻又同時(shí)規(guī)定了與第60條不同的相應(yīng)的處罰種類和額度，不可能再適用第60條的處罰規(guī)定進(jìn)行處罰。如果不是指這幾條規(guī)定的限期改正的情形而是另有所指，相關(guān)規(guī)定又在哪里？另外，按照與新消防法配套的消防監(jiān)督檢查規(guī)定（公安部令第107號）第36條關(guān)于“火災(zāi)隱患”概

9、念界定的規(guī)定，其第1款第1項(xiàng)所列的“影響人員安全疏散或者滅火救援行動，不能立即改正的”和第2項(xiàng)所列的“消防設(shè)施未保持完好有效，影響防火滅火功能的”的隱患應(yīng)該與新消防法本條（即第60條）第1款第1項(xiàng)至第6項(xiàng)所列舉的情形是相吻合的，而本條已規(guī)定屬于責(zé)令立即改正的行為，并作了“處五千元以上五萬元以下罰款”的規(guī)定，如果公安部門消防機(jī)構(gòu)再對其責(zé)令限期改正，該單位逾期未改，消防部門對其逾期未改的行為適用本條再行處罰顯然是重復(fù)處罰，既不符合行政處罰中的“一事不再罰”原則，也是一種邏輯上的矛盾。如此，本條款所指的“不及時(shí)消除火災(zāi)隱患”的消防違法行為的具體情形所指為何？消防執(zhí)法人員在實(shí)際執(zhí)法過程中如何適用？或是

10、根本就無須用到？ 三、關(guān)于適用中華人民共和國治安管理處罰法的規(guī)定實(shí)施消防違法行為責(zé)任追究的執(zhí)罰主體問題 新消防法第62條明確規(guī)定了違反有關(guān)消防技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和管理規(guī)定生產(chǎn)、儲存、運(yùn)輸、銷售、使用、銷毀易燃易爆危險(xiǎn)物品等6種消防違法行為適用中華人民共和國治安管理處罰法（以下簡稱治安管理處罰法）的有關(guān)規(guī)定進(jìn)行處罰，具體是指按照治安管理處罰法的第30條、第25條和第50條的規(guī)定對以上5種消防違法行為分別作出了拘留、罰款或警告等不同種類和程度的處罰，這是因?yàn)檫@5種違法行為既是危害消防安全的行為，又是違反治安管理的行為，對這些違法行為的懲處在治安管理處罰法中已有規(guī)定，這次修訂消防法作出此條規(guī)定，體現(xiàn)了法律之間

11、的銜接和統(tǒng)一。問題是對這5種消防違法行為實(shí)施追究的執(zhí)罰主體是誰？根據(jù)新消防法第七十條的規(guī)定：“本法規(guī)定的行政處罰，除本法另有規(guī)定的外，由公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)決定；其中拘留處罰由縣級以上公安機(jī)關(guān)依照中華人民共和國治安管理處罰法的有關(guān)規(guī)定決定，”對本條規(guī)定的違法行為依法決定予以拘留處罰的執(zhí)罰主體應(yīng)該是縣級以上公安機(jī)關(guān)，依法決定予以警告或者罰款處罰的執(zhí)罰機(jī)關(guān)應(yīng)該是公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)，并且都是依照中華人民共和國治安管理處罰法的有關(guān)程序規(guī)定進(jìn)行處罰。問題是按照中華人民共和國治安管理處罰法的有關(guān)條款規(guī)定，違法行為人在存在“謊報(bào)火警”、“阻礙消防車、消防艇執(zhí)行任務(wù)”以及“阻礙公安機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)的工作人員依法執(zhí)行職務(wù)的”

12、行為且當(dāng)“情節(jié)嚴(yán)重的”情況下，是要對其實(shí)施拘留，并處警告或者罰款的，這樣就會出現(xiàn)，對同一個違法行為、同一個案件同時(shí)存在兩個不同的執(zhí)罰機(jī)關(guān)，這在法律適用上并無不可，只是在實(shí)際執(zhí)行過程中，對于案件的統(tǒng)一辦理、案件存檔等操作方面會存在一定的不便。為方便法律適用，建議立法者對這種“雙重”執(zhí)法主體的規(guī)定方面，在行政法規(guī)和地方性法規(guī)中能有進(jìn)一步的明確和規(guī)定，便于執(zhí)法人員在法律適用時(shí)更準(zhǔn)確、更合理，一是明確規(guī)定有兩個執(zhí)罰主體，二是或者在法律適用時(shí)明確規(guī)定由一個執(zhí)法機(jī)關(guān)統(tǒng)一辦理。 四、對消防技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)出具的“虛假文件”或“失實(shí)文件”實(shí)際執(zhí)行過程中應(yīng)如何區(qū)別判定？ 新消防法在第六十九條中規(guī)定:“消防產(chǎn)品質(zhì)量認(rèn)

13、證、消防設(shè)施檢測等消防技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)出具虛假文件的，責(zé)令改正，處五萬元以上十萬元以下罰款，并對直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員處一萬元以上五萬元以下罰款；有違法所得的，并處沒收違法所得；給他人造成損失的，依法承擔(dān)賠償責(zé)任；情節(jié)嚴(yán)重的，由原許可機(jī)關(guān)依法責(zé)令停止執(zhí)業(yè)或者吊銷相應(yīng)資質(zhì)、資格。前款規(guī)定的機(jī)構(gòu)出具失實(shí)文件，給他人造成損失的，依法承擔(dān)賠償責(zé)任；造成重大損失的，由原許可機(jī)關(guān)依法責(zé)令停止執(zhí)業(yè)或者吊銷相應(yīng)資質(zhì)、資格?！边@里在法律適用方面有兩個方面的問題值得注意：一是消防技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)出具“虛假文件”和“失實(shí)文件”受到處罰的結(jié)果是不一樣的，第一款規(guī)定的是對出具“虛假文件”的處罰，第二款規(guī)定的是對出

14、具“失實(shí)文件”的處罰，顯然出具“虛假文件”比出具和“失實(shí)文件”的后果要嚴(yán)重的多，前者無論有無造成損失，只要有該種行為即受到罰款處罰，有違法所得的，并處沒收違法所得，依法承擔(dān)賠償責(zé)任，情節(jié)嚴(yán)重的，還要由原許可機(jī)關(guān)依法責(zé)令停止執(zhí)業(yè)或者吊銷相應(yīng)資質(zhì)、資格，后者只有在給他人造成重大損失的情況下，由原許可機(jī)關(guān)依法責(zé)令停止執(zhí)業(yè)或者吊銷相應(yīng)資質(zhì)、資格，并且不會給予罰款處罰；二是實(shí)際執(zhí)法過程種，如何對“虛假文件”和“失實(shí)文件”進(jìn)行區(qū)別認(rèn)定？這兩種表述，單是從字面涵義理解似乎并沒有什么區(qū)別，但法律卻作了截然不同的兩種處理，因此立法者的本意一定是對其區(qū)別對待的。按照由公安部消防局和全國人大常委會法工委刑罰室合著的中華人民共和國消防法條文釋義一書種的解釋：“出具虛假文件”主要是指消防技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)故意提供與事實(shí)不符的相關(guān)證明文件，既包括出具偽造證明文件，也包括出具形式合法而內(nèi)容虛假的文件；“出具失實(shí)文件”主要是指消防技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)由于疏忽大意、嚴(yán)重不負(fù)責(zé)任等原因，導(dǎo)致所出具的文件在內(nèi)容上存在不符合實(shí)際的錯誤，簡單概括主要是“故意”和“過失”兩種主觀方面的差異，即前者違法行為是行為人故意造成的，后者是過失引