試析完善職教集團運行管理體制與機制的若干建議

1、試析完善職教集團運行管理體制與機制的若干建議論文摘要：目前我國職業(yè)教育集團建設(shè)在運行管理體制與機制方面存在許多問題，職業(yè)教育集團“集而不團”的現(xiàn)象普遍存在。通過采取確立職業(yè)教育集團組織的獨立法人身份、完善職業(yè)教育集團組織機構(gòu)、強化職業(yè)教育集團制度建設(shè)、建立多渠道籌措職業(yè)教育集團運行經(jīng)費的投入體制、加強政府對職業(yè)教育集團的管理與引導(dǎo)等多方面措施將有利于職業(yè)教育集團運行管理體制與機制的完善。論文關(guān)鍵詞：職業(yè)教育集團；運行管理；體制機制近年來，在政府和教育部門的積極推動下，我國職業(yè)教育集團建設(shè)獲得了快速的發(fā)展，截至2008年底，全國有25個省市組建了200多個職業(yè)教育集團，參與單位6000多個，成員

2、學(xué)校達到2400多所，合作企業(yè)達到3600多家，初步形成了有中國特色的職業(yè)教育集團化辦學(xué)的運行管理體制與機制。然而，我國職業(yè)教育集團建設(shè)在管理體制與運行機制上還存在很多問題，從而導(dǎo)致一些職業(yè)教育集團雖然轟轟烈烈地成立起來，但其整合職業(yè)教育資源，促進職業(yè)教育集約化發(fā)展的集團化辦學(xué)功能和優(yōu)勢尚未完全發(fā)揮出來，職業(yè)教育集團“集而不團”的現(xiàn)象還普遍存在。我國職業(yè)教育集團建設(shè)的健康發(fā)展迫切需要加速完善職業(yè)教育集團運行管理體制和機制。現(xiàn)就完善職業(yè)教育集團運行管理體制與機制提出如下建議。一、確立職業(yè)教育集團組織的獨立法人身份目前除個別職業(yè)教育集團外，我國建立起來的大部分職業(yè)教育集團組織本身均不具有獨立法人身

3、份，是一個非法人組織。由于職業(yè)教育集團組織本身不具有獨立法人身份，這就使職業(yè)教育集團組織本身還不是一個法律上認可的具有獨立法律地位的組織，職業(yè)教育集團本身沒有公章與帳號，其組織功能的發(fā)揮受到了很大的局限。這種局限突出表現(xiàn)在以下三個方面 ：一是從集團緊密度的程度來看，由于集團本身不具有法人身份，成員單位加入集團或開展某種合作，都是由成員單位與牽頭組建方單位之間簽定協(xié)議，構(gòu)成一一對應(yīng)的契約關(guān)系。這類協(xié)議的甲乙方關(guān)系不是成員和集團之間的關(guān)系，成員與集團之間的關(guān)系從法律的角度是難以界定的，導(dǎo)致集團成員之間的緊密度受到局限。二是從行使權(quán)利的角度來看，集團的一切操作規(guī)范的法律有效性都只能通過某個成員單位（

4、大多是牽頭單位）的法人地位來實現(xiàn)的，在集團對外開展各項活動例如聯(lián)合招生與企業(yè)締結(jié)校企合作協(xié)議時，只能以某個成員單位的身份而不是集團的身份來行使權(quán)力，導(dǎo)致權(quán)利的局限。三是從承擔責任的角度來看，由于集團法人身份的缺失，作為一種組織形式在參與各種社會活動中就難于界定其承擔的相應(yīng)責任，導(dǎo)致了運作的隨意性。因此，要加強職業(yè)教育集團的建設(shè)，強化其管理與運行，目前首先需要解決的問題是加快確立職業(yè)教育集團組織的獨立法人身份。從職業(yè)教育集團的組織性質(zhì)與功能上來看，職業(yè)教育集團實質(zhì)上是一種以團體會員為主要成員的社團性組織，主要在集團成員之間發(fā)揮溝通、協(xié)調(diào)、中介的作用。因此，可以考慮通過在民政部門注冊，授予職業(yè)教育

5、集團社團法人身份，將職業(yè)教育集團納入社團法人的管理框架之中。也可以將職業(yè)教育集團注冊為民辦非企業(yè)單位法人，使其成為能夠獨立承擔民事法律責任和義務(wù)的獨立法人單位。例如，河南省機電職業(yè)教育集團按照民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例的規(guī)定，在民政部門成功地注冊為民辦非企業(yè)單位。該集團的性質(zhì)是以河南機電學(xué)校為依托，由同類型職業(yè)學(xué)校（含職業(yè)教育中心）和相關(guān)企業(yè)聯(lián)合，自籌資金、自愿舉辦，從事非營利性教育服務(wù)活動的社會組織。該集團的登記管理機關(guān)是河南省民政廳，業(yè)務(wù)主管單位是河南省教育廳。該集團的法定代表人為理事長。該集團按照民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例的規(guī)定，自覺接受登記管理機關(guān)組織的年度檢查。二、完善職業(yè)教

6、育集團組織機構(gòu)職業(yè)教育集團的各項工作需要通過集團下設(shè)的工作機構(gòu)來具體組織與落實，因此，職業(yè)教育集團的有效運行依賴于職業(yè)教育集團組織機構(gòu)的健全。目前，應(yīng)重點加強以下一些組織機構(gòu)的建設(shè)：（一）設(shè)立相對獨立的集團秘書處（辦事處）職業(yè)教育集團秘書處是負責集團日常工作組織與落實的重要行政機構(gòu)。集團秘書處工作能力的強弱往往直接決定著集團工作的好壞與集團組織功能的有效發(fā)揮。目前，有相當多職業(yè)教育集團的秘書處設(shè)在集團牽頭學(xué)校內(nèi)，與牽頭學(xué)校的相關(guān)機構(gòu)合署辦公，并沒有設(shè)立相對獨立的集團秘書處，集團秘書處的工作由牽頭學(xué)校的相關(guān)人員兼職負責。由于牽頭學(xué)校工作人員本身有大量本職工作要做，分不出太多的時間和精力從事集團秘

7、書處的工作，導(dǎo)致集團秘書處形同虛設(shè)，從而直接影響了職業(yè)教育集團功能的發(fā)揮。建議各個職業(yè)教育集團設(shè)立相對獨立的集團秘書處，派專人負責集團秘書處的工作，以便使集團秘書處能夠有效發(fā)揮組織、聯(lián)絡(luò)、溝通的功能與作用。（二）健全各類專業(yè)性委員會職業(yè)教育集團的建立為集團成員在專業(yè)建設(shè)、課程建設(shè)、教學(xué)改革、招生就業(yè)等方面開展密切合作創(chuàng)造了良好條件。然而，要使職業(yè)教育集團所提供的這些潛在的功能和好處轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實的合作行為和效益，有必要在職業(yè)教育集團理事會下設(shè)立一些專業(yè)性委員會組織，由這些專業(yè)性委員會組織具體負責集團內(nèi)一些專業(yè)性工作的籌劃、組織與管理工作。專業(yè)性委員會的建立也為集團成員單位廣大專業(yè)技術(shù)人員（專業(yè)課教

8、師、企業(yè)技術(shù)人員）更廣泛、更深入地參與職業(yè)教育集團的運行與管理搭建起廣闊的組織平臺，有利于調(diào)動集團成員單位廣大專業(yè)技術(shù)人員參與集團建設(shè)的積極性，使職業(yè)教育集團的建設(shè)與管理不僅僅是成員單位領(lǐng)導(dǎo)的事情，而是廣大普通教師和技術(shù)人員都能夠參與的事情。目前，我國部分職業(yè)教育集團內(nèi)已建立起了若干專業(yè)性委員會。例如，河南省化工職業(yè)教育集團在內(nèi)部成立了兩個專業(yè)性委員會，一是教學(xué)指導(dǎo)委員會，主要負責職業(yè)教育集團內(nèi)的專業(yè)設(shè)置、課程設(shè)置、產(chǎn)學(xué)結(jié)合、人才培養(yǎng)目標、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等方面的工作。一是就業(yè)指導(dǎo)委員會，主要負責聯(lián)合招生、訂單培養(yǎng)，工學(xué)交替、企業(yè)用人，學(xué)生就業(yè)指導(dǎo)教育等方面的工作。 我們在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，目前仍有相當部分

9、職業(yè)教育集團還沒有在集團理事會下建立一些專業(yè)性委員會組織，負責承擔一些專業(yè)性工作的組織與管理，集團的大量專業(yè)性工作的組織與管理由集團秘書處來承擔。這樣做一方面不利于保障集團專業(yè)性工作的質(zhì)量，另一方面也不利于調(diào)動集團廣大專業(yè)技術(shù)人員（專業(yè)課教師、企業(yè)技術(shù)人員）參與職業(yè)教育集團建設(shè)的積極性。因此，我們建議，各個職業(yè)教育集團可以根據(jù)自身的條件和需要，成立若干專業(yè)性委員會。這些專業(yè)性委員會隸屬于集團理事會，主要負責就集團內(nèi)一些專業(yè)性的工作向集團理事會提供咨詢建議，并在集團理事會的指導(dǎo)下，具體負責集團內(nèi)一些專業(yè)性工作的組織與管理工作。（三）建立經(jīng)營性實體由于目前大多數(shù)職業(yè)教育集團本身還是非獨立法人組織，

10、集團組織自身既沒有公章，也沒有賬戶，更無穩(wěn)定的經(jīng)費來源，這就給職業(yè)教育集團運行與經(jīng)營帶來了一定的困難。為解決職業(yè)教育集團運行與經(jīng)營上的這些困難，目前我國部分職業(yè)教育集團由集團成員單位共同出資，成立一個隸屬于職業(yè)教育集團的經(jīng)營性實體，職業(yè)教育集團的一些經(jīng)營業(yè)務(wù)由這個實體具體承擔。以這個經(jīng)營實體經(jīng)營利潤所得作為職業(yè)教育集團日常經(jīng)費的重要來源。例如，北京市西城區(qū)旅游職業(yè)教育集團成立了一個隸屬于集團管理的經(jīng)營性實體北京市酒店旅游管理培訓(xùn)學(xué)校，該學(xué)校是民辦非企業(yè)單位，其法人為北京市西城區(qū)旅游職業(yè)教育集團董事長。這所培訓(xùn)學(xué)校依托集團成員單位，面向集團成員單位以及社會組織開展酒店管理、旅游服務(wù)等方面的非學(xué)歷

11、培訓(xùn)，所得收入主要用于職業(yè)教育集團日常運行經(jīng)費。職業(yè)教育集團成員單位共同出資成立經(jīng)營實體，首先使集團成員在契約聯(lián)系的基礎(chǔ)上，加入資產(chǎn)聯(lián)系，這有利于密切集團成員單位的關(guān)系，使職業(yè)教育集團由松散的聯(lián)合體走向緊密的聯(lián)合體。其次，也為職業(yè)教育集團成員間的經(jīng)濟往來和職業(yè)教育集團的對外經(jīng)營提供了一個平臺。其三，職業(yè)教育集團經(jīng)營實體的有效運作，為職業(yè)教育集團的運行與管理提供了相對穩(wěn)定的經(jīng)費來源。因此，我們認為，在職業(yè)教育集團尚未獲得獨立法人資格的條件下，建立一個經(jīng)營性實體對職業(yè)教育集團的有效運行與管理有著非常重要的現(xiàn)實意義。 三、強化職業(yè)教育集團制度建設(shè)職業(yè)教育集團是一個由多個法人機構(gòu)聯(lián)合建立起來的多法人辦

12、學(xué)聯(lián)合體，集團成員在職業(yè)教育集團這個組織平臺上開展多層次、多方面的辦學(xué)合作需要完善的制度作為保障。集團章程是職業(yè)教育集團的根本制度，相當于職業(yè)教育集團這一多法人辦學(xué)聯(lián)合體的“憲法”。但是，集團章程的具體實施還需要一系列專門性的具體化的規(guī)章制度予以保證。目前，我國大部分職業(yè)教育集團都制定了集團章程，但是保障集團章程具體實施的專門性的規(guī)章制度的建設(shè)還比較薄弱，在職業(yè)教育集團內(nèi)還尚未形成以集團章程為基礎(chǔ)與核心的規(guī)章制度體系。目前迫切需要建立和完善集團理事會會議制度、集團信息溝通制度、集團財務(wù)公開制度、集團成員資源共享成本補償制度、協(xié)調(diào)統(tǒng)一的教學(xué)標準與質(zhì)量考評制度等等。四、建立多渠道籌措職業(yè)教育集團運

13、行經(jīng)費的投入體制職業(yè)教育集團的有效運行需要穩(wěn)定、充足的經(jīng)費。目前，我國職業(yè)教育集團的運行缺乏穩(wěn)定的經(jīng)費來源，這在很大程度上制約了職業(yè)教育集團功能的發(fā)揮。為了促進職業(yè)教育集團的健康、穩(wěn)定的發(fā)展，迫切需要建立起一個多渠道籌措職業(yè)教育集團運行經(jīng)費的投入體制。（一）建立職教集團成員單位按年度繳納一定管理費的制度。從職業(yè)教育集團的組織機構(gòu)與功能上來看，職業(yè)教育集團實質(zhì)上是一種以團體會員為主要成員的社團性組織。職業(yè)教育集團理事會及其下設(shè)辦事機構(gòu)所做的所有工作都是在為集團成員提供某種公共服務(wù)。作為享用這種公共服務(wù)的集團成員，理應(yīng)為集團所提供的公共服務(wù)“買單”。因此，按年度繳納一定的管理費應(yīng)當成為集團成員應(yīng)盡

14、的義務(wù)。職教集團成員單位按年度繳納的管理費應(yīng)該成為職業(yè)教育集團相對穩(wěn)定的經(jīng)費來源。（二）職業(yè)教育集團通過建立經(jīng)營實體所獲得的經(jīng)營性收入應(yīng)當成為職業(yè)教育集團運營經(jīng)費的重要補充來源。（三）政府應(yīng)當給予職業(yè)教育集團一定的獎勵性引導(dǎo)資金，鼓勵職業(yè)教育集團健康發(fā)展。（四）職業(yè)教育集團還可以通過多渠道吸收捐款和贊助，作為集團運行經(jīng)費的補充性來源。五、加強政府對職業(yè)教育集團的管理與引導(dǎo)我國的職業(yè)教育集團是在政府的大力倡導(dǎo)和推動下組建起來的，政府的管理和引導(dǎo)對健全和完善職業(yè)教育集團的管理體制和運行機制發(fā)揮著重要的影響作用。（一）制定并出臺職業(yè)教育集團運行管理的政策法規(guī)。近些年，我國許多省市都出臺了一系列有關(guān)職

15、業(yè)教育集團的專門性政策文件，對職業(yè)教育集團的性質(zhì)與職能、組建原則、組建形式、組建程序等問題作出了原則性的規(guī)定，有效地推進了職業(yè)教育集團的快速、規(guī)范、健康發(fā)展。然而，目前各省市出臺的有關(guān)職業(yè)教育集團的政策文件主要規(guī)范的是職業(yè)教育集團組建的原則、形式和程序，對職業(yè)教育集團組建后，如何規(guī)范地運行管理還缺乏細致、具體的規(guī)定。隨著我國職業(yè)教育集團運行管理實踐的發(fā)展和經(jīng)驗的積累，政府部門有必要出臺職業(yè)教育集團運行管理方面專門性的政策法規(guī)，對職業(yè)教育集團運行管理的基本規(guī)范作出明確的規(guī)定。（二）政府教育行政部門應(yīng)積極協(xié)調(diào)相關(guān)政府部門盡快落實職業(yè)教育集團的獨立法人身份，以使職業(yè)教育集團成為一個具有獨立法律地位，

16、能夠獨立承擔法律責任的正規(guī)的社會組織。（三）出臺并落實鼓勵職業(yè)教育集團發(fā)展的優(yōu)惠政策。職業(yè)教育集團是落實國務(wù)院關(guān)于大力發(fā)展職業(yè)教育的決定（2005）文件精神，促進職業(yè)教育集團化發(fā)展的主要載體，還是一個新生事物，需要政府給予積極的引導(dǎo)和扶持。目前，全國不少省市已經(jīng)出臺了一些鼓勵職業(yè)教育集團發(fā)展的優(yōu)惠政策。例如，河南省教育廳2004年發(fā)布的關(guān)于組建職業(yè)教育集團的若干意見提出：各級教育行政部門要積極鼓勵、支持職教集團發(fā)展，在政策、經(jīng)費上給予扶持，同時擴大職教集團相應(yīng)的統(tǒng)籌權(quán)和管理權(quán)。允許職業(yè)教育集團自主制定集團內(nèi)各層次教育的教學(xué)質(zhì)量標準，自主設(shè)置專業(yè)，自主制訂教學(xué)計劃，自主選用教材，自主開發(fā)課程。對

17、職教集團內(nèi)具有“3+2”分段制高職招生資格的學(xué)校，在安排招生計劃時予以傾斜。為了保證“3+2”分段制高職培養(yǎng)質(zhì)量，“3+2”分段制高職招生計劃僅限于安排在省教育廳確定的具有“3+2” 分段制高職招生資格的學(xué)校。積極鼓勵、優(yōu)先支持集團開展中外合作辦學(xué)，引進國（境）外優(yōu)質(zhì)職業(yè)教育資源。上海市教委2007年發(fā)布的關(guān)于本市推進組建職業(yè)教育集團工作的意見對運行良好職業(yè)教育集團提出了5條鼓勵性政策：1.支持開展工學(xué)結(jié)合、半工半讀、勤工儉學(xué)、工作經(jīng)歷轉(zhuǎn)換成學(xué)分等人才培養(yǎng)模式改革試點；2.在安排財政支持的職業(yè)教育項目時，優(yōu)先考慮集團內(nèi)的職業(yè)院校；3.對于集團內(nèi)的成員單位優(yōu)先給予政府委托的培訓(xùn)任務(wù)；4.凡符合有關(guān)條件的集團