淺析行政法上對(duì)共同違法行為的處罰

1、淺析行政法上對(duì)共同違法行為的處罰 摘要：“共同違法”作為一種違法現(xiàn)象顯現(xiàn)于各種法律關(guān)系當(dāng)中，這自然也應(yīng)包括行政法律關(guān)系在內(nèi)，但目前令人遺憾的是我國(guó)1996年開始實(shí)施的行政處罰法對(duì)“共同違法”這一領(lǐng)域至今仍呈現(xiàn)出“真空狀態(tài)”，僅在治安管理處罰法第十七條中稍有描述，這顯然不能夠應(yīng)對(duì)整個(gè)龐大復(fù)雜的行政法律關(guān)系當(dāng)中。如何認(rèn)定“共同違法”以及刑法理論中“共犯理論”是否能為我國(guó)行政處罰法對(duì)共同違法之處罰提供借鑒，是本文所要探討的主要問(wèn)題。關(guān)鍵詞：行政法；共同違法；處罰一、 問(wèn)題的提出在現(xiàn)實(shí)生活中，行為人與他人一起共同實(shí)施、利用他人實(shí)施或者教唆、幫助他人實(shí)施違法行為的現(xiàn)象并不罕見，這種共同違法行為與刑法上的

2、“共同犯罪”有相似之處，在刑法中按照各行為人在犯罪構(gòu)成中所起主要作用為區(qū)別分別認(rèn)定其刑事責(zé)任，在行政法上如何處理，是國(guó)內(nèi)理論界和實(shí)務(wù)界長(zhǎng)久以來(lái)一直難以解決的難題。由于目前行政處罰法缺乏統(tǒng)一明確的規(guī)定，對(duì)于不同類型的行政義務(wù)違法者如何適用行政處罰法？行政法上的共同違法行為的成立要件如何確定？教唆、幫助行為是或否有處罰的必要性？共同行為人應(yīng)當(dāng)共同處罰或者分別處罰？對(duì)于這些問(wèn)題，如果完全由行政處罰機(jī)關(guān)自行判斷決定，難免會(huì)出現(xiàn)各行其是的混亂現(xiàn)象，也違背了行政法依法行政原則和信賴保護(hù)、遵循先例的原則。二、“共同違法”的概念和界定（一）“共同違法”的概念及構(gòu)成要件我國(guó)行政處罰法第三條的相關(guān)規(guī)定，行政處罰的

3、對(duì)象是違反行政管理秩序行為的行政相對(duì)人，違反行政管理秩序的行為簡(jiǎn)稱“違法行為”，其包含了“共同違法”行為。依照目前國(guó)內(nèi)學(xué)者們的觀點(diǎn)，共同違法, 是指兩人以上故意共同實(shí)施違反行政法行為,是與單獨(dú)違法相對(duì)而言的。所謂“故意共同實(shí)施”,是指違反行政法上義務(wù)構(gòu)成要件的事實(shí)或者結(jié)果, 是由兩個(gè)以上行為人故意共同完成而言。因此, 每一個(gè)行為人都應(yīng)當(dāng)認(rèn)識(shí)到與他人共同實(shí)施的行為將發(fā)生危害社會(huì)的后果, 并且希望或放任這種結(jié)果發(fā)生, 從而參與實(shí)施(包括應(yīng)作為而不作為在內(nèi)) 。其故意, 包括確定的故意和不確定的故意。依照德國(guó)行政法學(xué)說(shuō)的見解，“共同違法行為”應(yīng)當(dāng)符合下列要件：1. 有多數(shù)行為人存在；2. 其中一人知

4、悉有他人行為之參與；3. 同意他人行為或經(jīng)由該他人行為在意志上促成或強(qiáng)化自己的行為或活動(dòng)；4. 本身對(duì)于構(gòu)成要件之實(shí)現(xiàn)具有貢獻(xiàn)。（二）我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)對(duì)此的規(guī)定在臺(tái)灣行政罰法頒布之前，臺(tái)灣地區(qū)對(duì)共同違反義務(wù)行為的規(guī)定類似于我國(guó)治安管理處罰法第十七條的規(guī)定，體現(xiàn)在社會(huì)秩序維護(hù)法第十五條、第十六條、第十七條內(nèi)容上。而在行政罰法頒布之時(shí)引入了德國(guó)行政法“單一行為人概念”與刑法理論相結(jié)合，對(duì)之前的范圍界定做出了一些變更。1行政罰法頒布之前的“區(qū)分行為人概念”在臺(tái)灣地區(qū)刑事共同犯罪之立法例中，有二元犯罪體系概念與單一正犯概念兩種。所為二元犯罪體系概念，認(rèn)為正犯與共犯不僅應(yīng)予以區(qū)別，且有質(zhì)的不同，且因質(zhì)的不同

5、，故正犯可罰性較高，而共犯（教唆犯、幫助犯）之可罰性則依附于正犯身上，對(duì)于參與構(gòu)成要件事實(shí)之多數(shù)行為人進(jìn)行類型區(qū)分依其參與程度與可非難性，分別給予處罰者如同刑事犯罪之情形，違反行政義務(wù)之行為，除得由一人單獨(dú)為之外，亦得出于多數(shù)人之參與而完成，參與者依其參與之型態(tài)，亦可仿照刑法之分類方式，分為共同參與、教唆與幫助等類型。所為“區(qū)分行為人概念”，即對(duì)于共同違法行為人，仿照刑法的規(guī)定，針對(duì)不同的參與態(tài)樣，區(qū)分為共同參與者、教唆者或者幫助者兒分別規(guī)定其處罰。這也是我國(guó)治安管理處罰法第十四條所采用的模式。2“單一行為人概念“的引入“單一行為人概念”，即在法條中不加以區(qū)分，對(duì)于所有參與違反秩序行為者，皆得

6、為處罰，至于是否要處罰及如何處罰的具體裁處，則是委由行政機(jī)關(guān)于裁罰時(shí)自行衡量。臺(tái)灣行政罰法第十四條第一項(xiàng)規(guī)定：“故意共同實(shí)施違反行政法上義務(wù)之行為者，依其行為情節(jié)之輕重，分別處罰之?！北緱l乃參考刑法第二十八條、第二十九條、第三十條、第三十一條、德國(guó)違反秩序罰法第十四條而來(lái)，其立法理由是：本條系行政法上共同違法之規(guī)定，不采刑法有關(guān)教唆犯、幫助犯之概念，此因行政罰之不法內(nèi)涵及非難評(píng)價(jià)不若刑罰，且為避免實(shí)務(wù)不易區(qū)分導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)裁罰時(shí)徒生困擾之故。3對(duì)德國(guó)違反秩序法第十四條單一行為人概念的分析德國(guó)違反秩序罰法第十四條實(shí)行單一行為人概念的原因并不在于意圖擴(kuò)張?zhí)幜P的范圍或可能性，而是要使法律之適用簡(jiǎn)單化。

7、采用單一行為人概念最主要的優(yōu)點(diǎn)在于可以大量減輕法律適用時(shí)的難度。因?yàn)槿绻舨扇^(qū)分的作法，則在調(diào)查違反秩序行為以及處罰違反秩序行為者時(shí)，必須首先要確認(rèn)行為人在該違序行為中所扮演的角色與地位，明確其為主要行為人或者共同參與者；如果行為人是與他人行為共同參與違法行為，那么他是否僅屬于幫助或教唆行為。如果想要對(duì)此等問(wèn)題做出精確的判斷，在實(shí)際操作上并非易事，且判斷標(biāo)準(zhǔn)的問(wèn)題，不論在學(xué)理上或司法裁判上，都仍存在許多爭(zhēng)議，而為了明確界定行為人得地位，也必須耗費(fèi)相當(dāng)行政成本。對(duì)于共同違法行為的調(diào)查與裁罰、參與的范圍與意義，若行政機(jī)關(guān)只需在事實(shí)的層面加以確認(rèn)，而省卻法律上對(duì)于行為究竟為正犯、共犯、或教唆、幫助

8、的類型區(qū)分，將使法律的適用簡(jiǎn)單化。正犯與共犯之區(qū)別、共犯類型等區(qū)分，其判斷標(biāo)準(zhǔn)，在學(xué)說(shuō)與實(shí)務(wù)上始終存在爭(zhēng)議與不確定性，而在邊際案件中，其歸類亦需要精密的法律判斷，若在法律效果上，不同的共犯類型，并不影響其法律效果，自然可以省略繁復(fù)的判斷過(guò)程11。因此，采用單一行為人概念，無(wú)需區(qū)分參與者之類型，可以減輕適用法律時(shí)之負(fù)擔(dān)。三、我國(guó)對(duì)共同違法行為的處罰目前我國(guó)在對(duì)行政共同違法處罰的執(zhí)法實(shí)務(wù)中，對(duì)這類行政違法行為常常采取的處罰方式有以下三種：（一）一事共罰原則一事共罰原則是指將所有共同違法行為人視為一個(gè)違法主體（即當(dāng)作一個(gè)違法整體）給予定性并進(jìn)行行政處罰，各個(gè)違法行為人之間承擔(dān)連帶責(zé)任，即執(zhí)法主體可向

9、其中任何一人執(zhí)行該行政處罰， 各個(gè)行為人自行協(xié)商分擔(dān)責(zé)任的一種處罰方式。該觀點(diǎn)的最大優(yōu)點(diǎn)在于操作性強(qiáng)，執(zhí)法成本低，極大的提高了行政效率。同時(shí)由于共同違法行為的本質(zhì)屬于“一行為”，故對(duì)該行為的主體，雖然是“多人”，但作為“共同主體”作出一次評(píng)價(jià)，也是符合法律精神的。但該觀點(diǎn)確定忽略了一個(gè)重要的問(wèn)題，即行政處罰的性質(zhì)。與刑罰一樣，行政處罰都是違法行為人對(duì)國(guó)家承擔(dān)責(zé)任，都具有制裁性質(zhì)，目的是達(dá)到教育和警示作用。且某些具有專屬性的罰種，如拘留、警告、吊銷許可證等處罰，甚至不能適用共同處罰。也正是在這方面，行政處罰、刑罰與民事責(zé)任性質(zhì)有所不同。在民事責(zé)任的確定上，共同實(shí)施民事違法行為的人應(yīng)當(dāng)承擔(dān)連帶責(zé)任

10、。民事法律之所以作如此規(guī)定，原因就是民事責(zé)任最主要的目的是賠（補(bǔ)）償，而非懲罰；各個(gè)違法行為人相互間承擔(dān)連帶責(zé)任的惟一目的是最大限度地滿足受害者因被侵權(quán)所遭受的損失。（二）一事各罰原則是指對(duì)兩個(gè)以上共同實(shí)施違法行為的行政相對(duì)人，根據(jù)各個(gè)行為人違法情節(jié)的輕重，按照違法行為的性質(zhì)， 在法定的處罰方式和處罰幅度內(nèi)，分別對(duì)各個(gè)行政相對(duì)人給予的行政處罰，即將多個(gè)違法行為人認(rèn)作各自獨(dú)立的違法主體， 而分別給予行政處罰，筆者稱為一事各罰原則。 這種原則的理論基礎(chǔ)在于：行政處罰與刑事處罰一樣， 都具有法律制裁性質(zhì)，處罰的目的是起到教育和警示作用?，F(xiàn)行行政管理法律、法規(guī)和規(guī)章對(duì)共同違法行為適用行政處罰沒有明文規(guī)

11、定要根據(jù)情節(jié)不同分別處罰。因此從制裁的角度來(lái)講，應(yīng)當(dāng)對(duì)各個(gè)行為人分別處罰，這是因?yàn)楦鱾€(gè)行為人都參與實(shí)施違反法律規(guī)范的違法行為，理應(yīng)都承擔(dān)相應(yīng)的行政責(zé)任，而且共同違法人彼此的行政責(zé)任是相互獨(dú)立的，不能互相代替，更不能由其中一人承擔(dān)所有行為人共同的行政責(zé)任。因此，各個(gè)違法主體應(yīng)各自對(duì)自己的違法行為獨(dú)立承擔(dān)行政法律責(zé)任。12（三）共同定責(zé)區(qū)分擔(dān)責(zé)原則在上述的一事各罰原則和一事共罰原則都存在缺陷的前提下，有的學(xué)者結(jié)合兩者特點(diǎn)，探索出一個(gè)折中的模式，即對(duì)以上兩種處罰原則進(jìn)行整合，從而形成一種“共同定責(zé)區(qū)分擔(dān)責(zé)” 的處罰原則。所謂共同定責(zé)區(qū)分擔(dān)責(zé)，即將各違法者視為同一個(gè)違法主體，對(duì)該違法主體的違法行為進(jìn)行

12、整體定性， 對(duì)不同種類的責(zé)任實(shí)行區(qū)分擔(dān)責(zé)， 對(duì)具有人身專屬性的責(zé)任由各違法者分別擔(dān)當(dāng)，對(duì)無(wú)人身專屬性的責(zé)任，各違法者承擔(dān)連帶責(zé)任。13具體來(lái)說(shuō)，就是將多個(gè)違法行為人視同一個(gè)違法主體，對(duì)該違法主體的違法行為進(jìn)行整體定性并作出最終處罰決定后，對(duì)不同種類的處罰實(shí)行區(qū)分擔(dān)責(zé)（即是否要實(shí)行連帶責(zé)任根據(jù)不同處罰類型的需要而定）的方式。筆者認(rèn)為，此種原則有其合理性，即簡(jiǎn)便了行政機(jī)關(guān)在認(rèn)定共同違法行為時(shí)仿照刑法中共同犯罪理論區(qū)分類型的繁瑣程序，同時(shí)又與我國(guó)行政處罰法所規(guī)定處罰種類的特征相結(jié)合，解決了在共同違法行為人在承擔(dān)連帶責(zé)任時(shí)面對(duì)具有人身專屬性的處罰時(shí)所面臨的困境。但是這種模式也在解決問(wèn)題的同時(shí)帶來(lái)了新的

13、問(wèn)題，即如何解決不同專屬性質(zhì)的處罰類型在共同違法行為人之間承擔(dān)責(zé)任時(shí)的分配問(wèn)題。在此筆者大膽設(shè)想引入德國(guó)“單一行為人概念”的理念，按照行為人在行為構(gòu)成中所起作用的不同作為區(qū)分各行為人在適用同一量刑幅度下的參考來(lái)適用專屬罰和非專屬罰。這需要行政處罰機(jī)關(guān)在作出處罰決定時(shí)，適當(dāng)引用刑法共犯理論來(lái)簡(jiǎn)要對(duì)行為人作區(qū)分，但這種區(qū)分并不影響其處罰種類的承擔(dān)，而僅僅在承擔(dān)處罰的程度上有所不同。例如，對(duì)于專屬性質(zhì)的行為罰（責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷許可證或執(zhí)照），可按照其作用大小的強(qiáng)度分別適用責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷許可證或執(zhí)照；而對(duì)于財(cái)產(chǎn)罰，則可同時(shí)要求多個(gè)行為人承擔(dān)連帶責(zé)任并且按照其作用大小的強(qiáng)度而分別規(guī)定其各應(yīng)承擔(dān)的處

14、罰份額，用以解決多個(gè)行為人之間對(duì)超過(guò)其應(yīng)承擔(dān)處罰份額而向其它受罰者進(jìn)行追償?shù)膯?wèn)題。注釋：我國(guó)刑法中對(duì)共犯的分類學(xué)者們一般認(rèn)為采納的是混合分類法，以作用分類方法為主，將共同犯罪人分為主犯、從犯、脅從犯，同時(shí)兼顧分工分類法，考慮到教唆犯的特殊性和復(fù)雜性，將其加為法定的共同犯罪種類之一。在德國(guó)稱之為“共同違反行政上義務(wù)之行為。陳清秀，行政秩序罰之處罰對(duì)象以行政罰法草案規(guī)定為中心，法務(wù)部行政罰法草案研討會(huì)會(huì)議手冊(cè)，頁(yè)73（2004 年10 月15 日）我國(guó)治安管理處罰法第十七條規(guī)定：共同違反治安管理的，根據(jù)違反治安管理行為人在違反治安管理行為中所起的作用，分別處罰。臺(tái)灣社會(huì)秩序維護(hù)法第十五條規(guī)定：二人以上，共同實(shí)施違反本法之行為者，分別處罰。其利用他人實(shí)施者，依其所利用之行為處罰之。蔡震榮、鄭善印，