國庫集中支付制度改革對海關(guān)部門預(yù)算管理的影響和建議

1、內(nèi)容提要 國庫集中支付制度是以建立和完善國庫單一賬戶體系為基礎(chǔ)、集中收付為主要形式的財政國庫管理制度。本文從海關(guān)預(yù)算管理的實際出發(fā)，中支付制度改革對海關(guān)部門預(yù)算管理的影響，提出了進一步完善預(yù)算管理的建議。資金繳撥以國庫分析了國庫集主題詞國庫集中支付海關(guān)部門預(yù)算影響國庫集中支付制度是我國財政管理體制的一項重大改革，建立國庫單一賬戶體系， 將所有財政資金全部納入國庫管理， 收入直接納入國庫或財政專戶，支出直接通過國庫單一賬戶體系支付到商品和勞務(wù)供應(yīng)者或用款單位，這是財政管理體制發(fā)展的要求。通過改革， 逐步取消單位重復(fù)和分散設(shè)置的實存資金賬戶，提高財政資金活動的透明度，以便對其實施有效的管理和全面監(jiān)

2、督。部門預(yù)算是政府部門依據(jù)國家有關(guān)政策規(guī)定及其行駛職能的需要，由基層預(yù)算單位編制，逐級上報、 審核匯總， 經(jīng)財政部門審核后提交立法機關(guān)依法批準的涵蓋部門各項收支的綜合財政計劃。 通俗地說就是一個部門編制一本預(yù)算，并通過該預(yù)算全面反映部門的各項收支，它是政府預(yù)算的重要組成部分。部門預(yù)算的編制實行“二上二下”的編報方法，即由部門編制預(yù)算建議數(shù)上報財政部門（ “一上”）；財政部門與有預(yù)算分配權(quán)的部門審核預(yù)算建議數(shù)后下達預(yù)算控制數(shù)（ “一下”）；部門根據(jù)預(yù)算控制數(shù)編制本部門預(yù)算報送財政部門（“二下”）；財政部門根據(jù)人代會批準中央預(yù)算草案批復(fù)部門預(yù)算（“二下”）。當(dāng)前，由于實行國庫集中支付制度改革，從財

3、政用款計劃的下達，到資金支付、結(jié)算等渠道暢通無阻， 有利于規(guī)范操作和管理監(jiān)督， 從而減少了財政資金使用風(fēng)險。 但對于海關(guān)部門預(yù)算管理來說，存在以下幾方面的問題：一、現(xiàn)行海關(guān)財務(wù)制度不能完全適應(yīng)預(yù)算管理改革。 實行國庫集中支付制度后， 目前有些核算內(nèi)容尚無明文規(guī)定， 財政資金的撥付方式從原來的財政部門將資金劃撥給單位存款賬戶支用，改為由財政部門根據(jù)不同的支出項目，將資金直接從國庫存款賬戶（或通過支付中心）支付給商品供應(yīng)者和勞務(wù)供應(yīng)者的財政直接支付方式，以及將用款限額下達到單位在銀行開立的零余額賬戶， 并由單位在零余額賬戶內(nèi)使用的財政授權(quán)支付方式。 預(yù)算資金撥付方式的改變，改變了財政支出的列報口徑

4、，會計制度上應(yīng)做出相應(yīng)修改。二、國庫集中支付的科目編碼與海關(guān)現(xiàn)行財務(wù)制度的科目使用存在一定的差異，國庫集中支付制度是按照財政部制定的政府收支分類科目的科目編碼來報用款計劃，并按照相應(yīng)的科目編碼進行支付核算的， 而海關(guān)預(yù)算的執(zhí)行一般是按照海關(guān)財務(wù)核算科目進行的，這其中的差異在執(zhí)行的過程中需要對應(yīng)核算，不利于海關(guān)預(yù)算管理。三、單一賬戶核算體系不利于海關(guān)分科目的預(yù)算管理，資金墊支問題較突出。資金墊支是部門不同類的資金間相互拆借的一種結(jié)算方式，資金間相互拆借是財務(wù)制度所不允許的，國庫集中制度改革至今，資金墊支問題依然突出，墊支量較改革前有增無減，墊支時間跨度大，且具有普遍性。大部分墊支問題是在改革過程

5、中因預(yù)算管理體制自身運行不協(xié)調(diào)而造成的，比如， 因部門預(yù)算和用款額度下達不同步，出現(xiàn)預(yù)算執(zhí)行和資金供應(yīng)的時間差，尤其是在年度預(yù)算執(zhí)行過程中， 一些追加預(yù)算已經(jīng)批復(fù)部門，甚至項目已經(jīng)實施，而國庫部門卻收不到相關(guān)支付信息，導(dǎo)致用款單位出現(xiàn)墊支問題，例如稅收獎的支付；還有一種情況，有些單位在沒有正式預(yù)算的情況下，只是根據(jù)某個預(yù)算管理部門的口頭應(yīng)允，就進行項目實施，形成資金墊支。 由于資金使用的拆借， 一定程度上也影響了預(yù)算的規(guī)范執(zhí)行， 使支出和資金的使用類別存在不對應(yīng)的情況， 加之還有暫付款的存在， 一定程度上使暫付和報銷支出的資金使用項目存在差異，導(dǎo)致資金墊支問題。四、同一科目的經(jīng)常性和專項用款不

6、分開報送用款計劃，而是統(tǒng)一在同一科目按照財政的基本支出和項目支出一并計算報送，在一定程度上影響了預(yù)算的執(zhí)行（海關(guān)現(xiàn)行財務(wù)制度的基本支出、項目支出與財政系統(tǒng)的基本支出、項目支出分類情況見下表）。在預(yù)算執(zhí)行上主要體現(xiàn)在專項的使用， 比如工程專項有時一次性付款較大，而在國庫集中支付制度下， 按照用款計劃撥款原則一般是按月?lián)芸罨蛘呤前幢壤龘芸睿荒芤淮涡該芨叮?導(dǎo)致預(yù)算執(zhí)行的提前或滯后。分類海關(guān)財政基本支出行政管理費、關(guān)務(wù)費、緝私辦案費、收費業(yè)務(wù)費的經(jīng)常性支出行政管理費的經(jīng)常性支出和專項支出項目支出行政管理費、關(guān)務(wù)費、緝私辦案費、收費業(yè)務(wù)費的專項支出關(guān)務(wù)費、緝私辦案費、收費業(yè)務(wù)費的經(jīng)常性支出和專項支出

7、五、在海關(guān)預(yù)算的報表管理中， 由于財政和海關(guān)系統(tǒng)的基本支出和項目支出的分類口徑不同，需要報送兩套預(yù)算報表， 一套是按照財政系統(tǒng)的口徑報送， 另一套是按照海關(guān)系統(tǒng)要求編報的海關(guān)預(yù)算執(zhí)行報表， 海關(guān)預(yù)算執(zhí)行報表是按照海關(guān)財務(wù)報表編報和執(zhí)行的， 這在具體操作過程中存在執(zhí)行的誤差和核對問題， 不利于預(yù)算和用款計劃的有機統(tǒng)一。 根據(jù)會計核算逐步與國際接軌的形勢，海關(guān)系統(tǒng)自身特色的財務(wù)核算有些方面已不適應(yīng)現(xiàn)階段財務(wù)核算的要求，尚處于并軌運行階段。鑒于國庫集中支付制度下，海關(guān)預(yù)算管理存在的問題，筆者從以下幾方面建議完善：一、根據(jù)財務(wù)核算和會計制度與國際接軌的趨勢，本系統(tǒng)應(yīng)逐步推進會計制度核算的統(tǒng)一，減少和取

8、消系統(tǒng)部門之間的差異，統(tǒng)一按照財政要求的科目進行核算，即考慮將海關(guān)財務(wù)報表與財政報表相統(tǒng)一， 有利于提高工作效率。 同時統(tǒng)一報表編制能夠簡化財務(wù)核算手續(xù)， 便于加強海關(guān)預(yù)算管理，并與國庫集中支付制度有效銜接。二、國庫集中支付制度下， 存在的資金墊支問題一是由于國庫單一賬戶體系下多類資金并存，在支付令的填寫上應(yīng)嚴格把關(guān)，同時建議根據(jù)支出用途制定支付令填寫規(guī)則，保證支付令的準確填寫，科學(xué)定位，達到與預(yù)算的統(tǒng)一；二是嚴格用款審批，杜絕無預(yù)算無額度的支出事項；三是規(guī)范工作程序，加強部門間的溝通配合，使預(yù)算下達和用款額度下達保持一致。三、國庫集中支付制度下， 用款計劃的編制原則可以考慮根據(jù)實際情況有所調(diào)

9、整， 將固定性和靈活性相結(jié)合， 與預(yù)算的執(zhí)行進度相結(jié)合， 特別是專項資金的預(yù)算執(zhí)行情況更要與用款計劃緊密結(jié)合，保證?？顚Ｓ谩Ｋ?、完善新的部門預(yù)算運行機制。切實規(guī)范政府非稅收入管理，增強政府宏觀調(diào)控能力，統(tǒng)籌安排財力， 真正推行綜合財政預(yù)算和零基預(yù)算， 制定科學(xué)的定員定額標準， 進一步早編細化預(yù)算，按照預(yù)算合理編制用款計劃，推進依法理財、民主理財、科學(xué)理財，把有限的錢用在支出重點上。同時，要硬化預(yù)算約束，禁止隨意突破預(yù)算，進一步強化財政監(jiān)督和跟蹤問效，逐步形成以集中支付為主，會計核算為輔的新預(yù)算管理格局。五、信息技術(shù)是支撐。適應(yīng)財務(wù)改革的要求，不斷開發(fā)完善財務(wù)電算化核算軟件，加強財務(wù)支出預(yù)算管理

10、。自 2002 年以來，國家對海關(guān)全面實行了“收支兩條線”管理和部門預(yù)算制，特別是隨著國庫集中收付制度在海關(guān)的全面實施，國家對海關(guān)預(yù)算編制和執(zhí)行提出了更高的要求。 2005 年起，國家審計署的審計重點也逐步由收支審計并重轉(zhuǎn)為以預(yù)算支出審計為主，2006 年對海關(guān)系統(tǒng)的審計更是提出了加強預(yù)算管理，切實維護預(yù)算嚴肅性的建議。2007 年起，各海關(guān)單位均實現(xiàn)了自行編制預(yù)算，報經(jīng)財政部審批后， 真正做到了一個單位一本預(yù)算，必須嚴格執(zhí)行，不能隨意調(diào)整，不得超預(yù)算、無預(yù)算支出。加強預(yù)算執(zhí)行實時監(jiān)控是海關(guān)預(yù)算管理的迫切需要。 在國庫集中支付制度下，應(yīng)建立一套國庫集中支付與海關(guān)預(yù)算管理對應(yīng)銜接的財務(wù)實時監(jiān)控系統(tǒng)， 保障每筆支出嚴格按照預(yù)算執(zhí)行，適時顯示預(yù)算執(zhí)行情況，合理安排支出。六、加強預(yù)算會計人員后續(xù)教育培訓(xùn)。根據(jù)會計法、會計專業(yè)職務(wù)試行條例、會計從業(yè)資格管理辦法等規(guī)定， 會計人員必須實行專業(yè)資格和后續(xù)教育制度。近幾年， 海關(guān)各項財務(wù)改革接踵而至， 就目前情況看， 財務(wù)人員原有的財務(wù)知識已不適應(yīng)財務(wù)改革的需要