對四川省有線廣播電視網(wǎng)絡(luò)股份有限公司某分公司限制競爭一案的評析

1、對四川省有線廣播電視網(wǎng)絡(luò)股 份有限公司某分公司限制競爭 一案的評析對四川省有線廣播電視網(wǎng)絡(luò)股份有限公司某分公司限制競爭一案的評析【內(nèi)容提要】合同法的基本理論對于反不正當(dāng)競爭有著根本的指導(dǎo)作用；正確理解和把握反不正當(dāng)競爭法中的競爭關(guān)系對制止不正當(dāng)競爭有著重要的意義。本案的關(guān)鍵在于，如何理解獨(dú)家經(jīng)營的公用企業(yè)“排擠其他經(jīng)營者”，以及怎樣認(rèn)定工商行政管理機(jī)關(guān)對于價(jià)格不正當(dāng)競爭行為的管轄權(quán)。一、基本案情2012 年 3 月，某市工商局12315 指揮中心不斷接到消費(fèi)者投訴 , 稱四川省有線廣播電視網(wǎng)絡(luò)股份有限公司某分公司（以下簡稱廣電公司）在數(shù)字電視整體轉(zhuǎn)換中，采取關(guān)閉模擬信號方式推廣數(shù)字電視，并未經(jīng)

2、許可擅自提高收視費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。接到投訴后，某市工商局即派執(zhí)法人員調(diào)查。初查發(fā)現(xiàn)，消費(fèi)者投訴情況基本屬實(shí)，廣電公司涉嫌限制競爭，隨即立案調(diào)查。現(xiàn)已查明， 廣電公司自2011 年 10 月以來在有線電視數(shù)字轉(zhuǎn)換過程中存在下列違法行為：（一）強(qiáng)制用戶使用其提供的數(shù)字信號2、自 2011 年 10 月以來， 廣電公司采取了以下步驟和方法實(shí)施有線電視數(shù)字轉(zhuǎn)換：1 、以電視、橫幅以及公告的形式進(jìn)行宣傳；在每個(gè)居民小區(qū)張貼數(shù)字電視整體轉(zhuǎn)換公告，向小區(qū)公告“城區(qū)數(shù)字電視轉(zhuǎn)換率、本小區(qū)轉(zhuǎn)換率、小區(qū)關(guān)閉模擬信號時(shí)間、數(shù)字電視業(yè)務(wù)辦理”等情況， 公告期間在小區(qū)設(shè)點(diǎn)辦理數(shù)字電視轉(zhuǎn)換業(yè)務(wù)；3 、按照公告時(shí)間關(guān)閉模擬信號，關(guān)閉

3、模擬信號暫時(shí)保留六套模擬頻道。調(diào)查表明，廣電公司在這次轉(zhuǎn)換過程中，依據(jù) 某市人民政府辦公室關(guān)于推進(jìn)有線數(shù)字電視整體轉(zhuǎn)換的實(shí)施意見“在有線電視數(shù)字化整體轉(zhuǎn)換過渡期內(nèi)，基本完成整體轉(zhuǎn)換的片區(qū)（有線數(shù)字電視用戶達(dá)到90% 以上），繼續(xù)保留6 套模擬頻道”的規(guī)定，實(shí)施關(guān)閉模擬信號。調(diào)查過程中，小區(qū)基本沒有到達(dá)90% 的標(biāo)準(zhǔn)，甚至有的小區(qū)沒有數(shù)字電視用戶，也關(guān)閉模擬信號。用戶提出在整體轉(zhuǎn)換期內(nèi)繼續(xù)收看原模擬頻道的要求，遭到廣電公司拒絕。（二）濫收費(fèi)用廣電公司開通數(shù)字信號，收視費(fèi)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)有兩種：一種是大眾包，全年收視費(fèi)300 元（配置標(biāo)清機(jī)頂盒），可收看73 套數(shù)字信號節(jié)目；另一種是高清節(jié)目，全年收視費(fèi)3

4、60 元（配置高清機(jī)頂盒），可收看 83 套數(shù)字信號節(jié)目；一個(gè)數(shù)字機(jī)頂盒和一張IC 卡，可使用戶家中一臺(tái)電視機(jī)收看數(shù)字信號。原模擬用戶開通數(shù)字信號所需的第一臺(tái)數(shù)字機(jī)頂盒和IC 卡免費(fèi)；住宅戶可以使用一個(gè)或二個(gè)副機(jī)，每個(gè)副機(jī)機(jī)頂盒在廣電公司購買（480 元）， IC 卡免，收視費(fèi)每年120 元；使用第三臺(tái)副機(jī)的需重新辦理入網(wǎng)手續(xù)，收視費(fèi)按照主機(jī)標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行。經(jīng)調(diào)查，廣電公司收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和機(jī)頂盒配置依據(jù)的是四川省廣電網(wǎng)絡(luò)某分公司有線數(shù)字電視節(jié)目資費(fèi)表、四川省廣電網(wǎng)絡(luò)某分公司有線數(shù)字電視整轉(zhuǎn)機(jī)頂盒配置辦法實(shí)行的，而按照某市人民政府辦公室關(guān)于推進(jìn)有線數(shù)字電視整體轉(zhuǎn)換的實(shí)施意見“在新的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)出臺(tái)以前，暫按現(xiàn)行

5、的模擬電視基本節(jié)目資費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行”的規(guī)定，現(xiàn)行模擬電視收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)物價(jià)部門給廣電公司核定的收視費(fèi)是每年180 元，截至2012 年 5 月 31 日，廣電公司開通了數(shù)字用戶49125 戶，扣除已繳納的稅金，多收收視費(fèi)550萬元。案件調(diào)查期間，廣電公司積極配合執(zhí)法人員調(diào)查，認(rèn)識(shí)到自身的問題，對消費(fèi)者的投訴現(xiàn)場解決，隨意關(guān)閉模擬信號的行為也停止，并提出對多收的收視費(fèi)抵減用戶下一年度收視費(fèi)的改正方案，申請?zhí)幜P從輕。經(jīng)某市工商局案審委員會(huì)研究，對限制競爭行為處罰不應(yīng)從輕，濫收費(fèi)用行為因抵減用戶下一年收視費(fèi)，多收費(fèi)用不予沒收，對濫收費(fèi)用行為罰款予以減輕處罰，鑒于該案為省局掛牌督辦案件，處罰建議待上報(bào)省局同意后

6、實(shí)施。省局同意市工商局處理意 見。2012 年 9 月某市工商局對廣電公司限制競爭行為和濫收費(fèi)用以違反反不正當(dāng)競爭法第六條和四川省反不正當(dāng)競爭條例第二十二條第四項(xiàng)的規(guī)定，依據(jù) 反不正當(dāng)競爭法第二十三條和四川省反不正當(dāng)競爭條例四十六條的規(guī)定對廣電公司的上述行為作出： 1 、 強(qiáng)制交易行為處罰款10 萬元；2、 濫收費(fèi)用處罰款25 萬元；合并罰款35 萬元行政處罰。二、分歧和爭議在案件調(diào)查中，執(zhí)法人員對本案的定性、法律法規(guī)適用等產(chǎn)生以下分歧和爭議：一是廣電公司是濫用市場支配地位行為（適用反壟斷法），還是限制競爭行為（適用反不正當(dāng)競爭法）？二是廣電公司聲稱改裝有線電視信號是執(zhí)行國家產(chǎn)業(yè)政策，同時(shí)數(shù)字

7、電視整轉(zhuǎn)也經(jīng)政府批準(zhǔn)，且該市正在創(chuàng)文明城市，數(shù)字電視使用率是一項(xiàng)重要考核指標(biāo)，時(shí)間緊任務(wù)重，是在落實(shí)政府要求，不是強(qiáng)制安裝數(shù)字信號。鑒此，認(rèn)定廣電公司行為屬強(qiáng)制交易是否妥當(dāng)？三是廣電公司是某市唯一的有線電視信號供應(yīng)商，不存在同行業(yè) 競爭對手，是否適用反不正當(dāng)競爭法第六條？四是廣電公司的行為構(gòu)成濫收費(fèi)用，這種價(jià)格違法行為的管轄機(jī)關(guān)是工商行政管理部門還是價(jià)格主管部門？三、分析與體會(huì)（一）關(guān)于法律適用廣電公司是某市唯一的有線電視信號供應(yīng)商，在某市具有市場獨(dú)占和支配的地位，屬典型的濫用市場支配地位的行為，同時(shí)也是限制競爭行為。廣電公司的這種行為發(fā)生在反壟斷法實(shí)施之后，既可適用反壟斷法同時(shí)又可以適用反不

8、正當(dāng)競爭法。而工商行政管理機(jī)關(guān)是反不正當(dāng)競爭法的執(zhí)法主體，所以我們適用反不正當(dāng)競爭法。（二）廣電公司是否存在限制競爭行為？1 、強(qiáng)制交易，限定用戶使用其指定的數(shù)字信號首先， 有線電視信號供應(yīng)合同是強(qiáng)制締約合同，廣電公司具有強(qiáng)制締約義務(wù)，也就是說除非廣電公司有正當(dāng)理由，否則不能拒絕用戶的締約要求。本案中用戶要求繼續(xù)收看模擬信號節(jié)目是合理的，因國家產(chǎn)業(yè)政策規(guī)定，2015 年基本停止播出模擬信號，而某市規(guī)定到 2012 底城區(qū)才基本停止。由此可見，廣電公司利用關(guān)閉模擬信 號要求用戶收看數(shù)字電視的行為是典型的強(qiáng)制交易行為。盡管廣電公司以電視廣其次， 廣電公司在轉(zhuǎn)換過程中單方違約。告、公告、通知等形式告

9、知用戶，可視為開通數(shù)字信號、關(guān)斷模擬信號的要約，但受要約人（用戶）在收到要約后并不負(fù)有必須作出承諾的法定義務(wù)。即使要約人（廣電公司）在要約中明確表明，如果承諾人（用戶）不作出承諾通知即為承諾，此種約定對受要約人（用戶）也沒有任何法律上的效力。廣電公司以已通知用戶為理由強(qiáng)行關(guān)斷模擬信號行為應(yīng)承擔(dān)違約責(zé)任，是強(qiáng)制交易行為。2 、濫收費(fèi)用行為的認(rèn)定由于科學(xué)技術(shù)的限制，現(xiàn)有電視機(jī)無法直接收看數(shù)字信號，需要中間媒介進(jìn)行轉(zhuǎn)換，于是就需要數(shù)字機(jī)頂盒和IC 卡。 用戶需要的是信號，合同義務(wù)是按規(guī)定繳納收視費(fèi)；信號供應(yīng)商（廣電公司）義務(wù)是將信號安全送至電視機(jī)，使用戶能正常收看電視?？梢姅?shù)字機(jī)頂盒和 IC 卡費(fèi)用

10、應(yīng)全部由廣電公司承擔(dān)，這是廣電公司的義務(wù)。本案中，廣電公司提出收視費(fèi)增加是因?yàn)橛袡C(jī)頂盒和IC 卡的成本，而收看數(shù)字電視必須要機(jī)頂盒，且數(shù)字電視整轉(zhuǎn)廣電公司免費(fèi)贈(zèng)送，依據(jù)某市人民政府辦公室關(guān)于推進(jìn)有線數(shù)字電視整體裝換的實(shí)施意見“在新的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)出臺(tái)以前，暫按現(xiàn)行的模擬電視基本節(jié)目資費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行”的規(guī)定，現(xiàn)在只能向用戶收取每戶每年 180元的收看費(fèi)，廣電公司現(xiàn)在多收的550 萬元（每戶每年300 元 X轉(zhuǎn)換戶數(shù)核定標(biāo)準(zhǔn)每戶每年180 元 X 轉(zhuǎn)換戶數(shù)繳納稅金=550萬元），應(yīng)視為濫收費(fèi)用。（三）關(guān)于競爭關(guān)系廣電公司是某市唯一的有線電視信號供應(yīng)商，不存在同行業(yè)競爭對手，是否能適用反不正當(dāng)競爭法第六條的規(guī)

11、定？本案中， 廣電公司不存在同行業(yè)競爭對手，但這一條不影響本案的定性。反不正當(dāng)競爭法第六條中“以排擠其他經(jīng)營者的公平競爭”中“其他經(jīng)營者”并沒有規(guī)定是同行業(yè)的，不同行業(yè)之間的經(jīng)營者是存在競爭關(guān)系的。比如，一消費(fèi)者拿著1500 元購物，他既想買一臺(tái)冰箱又想買一個(gè)手機(jī)，可一看，他想買的手機(jī)要1200元、冰箱要1400 元，他買了冰箱就不能買手機(jī)，買了手機(jī)就不能買冰箱。那么，這種情況下賣冰箱和賣手機(jī)的就產(chǎn)生了競爭關(guān)系。由此可見，競爭對手是不特定的，并非只有同行業(yè)之間存在著競爭關(guān)系。競爭關(guān)系存在著廣義和狹義兩種，狹義競爭關(guān)系是指同行業(yè)經(jīng)營者之間相互爭奪交易機(jī)會(huì)的關(guān)系，廣義的競爭關(guān)系指的是所有的經(jīng)營者之

12、間相互爭奪交易機(jī)會(huì)的關(guān)系。從當(dāng)今世界各國司法及執(zhí)法情況看，普遍是以廣義的競爭關(guān)系作為適用前提。特別是大陸法系國家，衡量是否構(gòu)成不正當(dāng)競爭行為最根本的標(biāo)準(zhǔn)是看是否違反誠實(shí)信用的原則，而競爭關(guān)系的有無只是一種形式，并不將競爭關(guān)系作 為是否構(gòu)成不正當(dāng)競爭行為的考慮因素。我國是大陸法系國家，奉 行的也是通行做法，即對競爭關(guān)系作廣義的解釋。事實(shí)上，既然競 爭關(guān)系作廣義的解釋，在日常執(zhí)法中也就沒有必要考慮是否存在競 爭關(guān)系。反過來看，我國存在著大量的壟斷行業(yè)，如供電、供水、 供氣、煙草、鹽業(yè)等純粹是獨(dú)家經(jīng)營，他們又何曾有同行業(yè)的競爭 對手。如果從狹義的競爭關(guān)系去理解，那只能是保護(hù)不正當(dāng)競爭、 保護(hù)壟斷。目

13、前電信、移動(dòng)等電信營運(yùn)商已經(jīng)或即將開展網(wǎng)絡(luò)電視 業(yè)務(wù)，將成為廣電公司潛在的競爭對手。（四）關(guān)于價(jià)格不正當(dāng)競爭行為的管轄問題依據(jù)反不正當(dāng)競爭法 第二十三條規(guī)定，工商行政管理機(jī)關(guān)對 濫收費(fèi)用行為有管轄權(quán)。但依據(jù)反不正當(dāng)競爭法第三條第二款“法律、行政法規(guī)規(guī)定由其他部門監(jiān)督檢查的，依照其規(guī)定”及價(jià)格法第二條第一款“在中華人民共和國境內(nèi)發(fā)生的價(jià)格行為，適 用本法”的規(guī)定，是否廣電公司這種濫收費(fèi)用行為應(yīng)由物價(jià)部門管 轄？從價(jià)格法第十四條（主要規(guī)制條款）及其他條款來看，并沒 有規(guī)制這種濫收費(fèi)用行為的規(guī)定，但不排除依據(jù)價(jià)格法第十四 條第（八）項(xiàng)“法律、行政法規(guī)禁止的其他不正當(dāng)價(jià)格行為”而擁有的管轄權(quán)；然而價(jià)格

14、法第四十條規(guī)定：有關(guān)法律對本法第十四條所列行為的處罰及處罰機(jī)關(guān)另有規(guī)定的，可以依照有關(guān)法律 的規(guī)定執(zhí)行。既然 價(jià)格法第四十條也有除外規(guī)定，以及全國人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)對反不正當(dāng)競爭法和價(jià)格法有關(guān)規(guī)定如何適用問題的答復(fù)（行復(fù)字2007 6 號） “對同一個(gè)濫收費(fèi)用行為可以適用反不正當(dāng)競爭法或者價(jià)格法的有關(guān)規(guī)定進(jìn)行行政處罰?！钡囊?guī)定，同時(shí)該答復(fù)提出誰先立案誰先查處和一事不二罰的原則，因此，工商部門對濫收費(fèi)用行為具有管轄權(quán)。本案中， 為保險(xiǎn)起見，辦案機(jī)構(gòu)同某市物價(jià)局進(jìn)行了交流。在確認(rèn)物價(jià)部門并未對廣電公司這種行為實(shí)施處罰后，才提出了對廣電公司濫收費(fèi)用行為進(jìn)行處罰的建議。通過對本案的調(diào)查和分析，我們可以獲取以下體會(huì)：涉及到不正當(dāng)競爭行為的管轄權(quán)有爭議時(shí)，我們都可以這樣去解釋。只要是法律、行政法規(guī)規(guī)定不明確的或者是法律、行政法規(guī)本身規(guī)定管轄權(quán)有除外規(guī)定的，我們可以直接適用反不正當(dāng)競爭法的規(guī)定進(jìn)行規(guī)制。我們沒有必要縮手縮腳，應(yīng)該據(jù)理力爭。不要因?yàn)槟骋话咐ㄔ号形覀償≡V而止步不前，須知法院的判決也不一定是正確的。我們要用一種無畏的精神去開拓進(jìn)取，去努力履行自己 的職責(zé)。公用企業(yè)限制競爭行為不但是排擠其他經(jīng)營者的公平競爭，大量的是侵犯消費(fèi)者的合法權(quán)益。我們執(zhí)法的目的是什么？目的是為了 規(guī)