公共管理基本問題論文

1、公共治理根本問題論文摘要：公共治理學(xué)的開展,需要我們對公共治理的主體、客 體和方法等根本問題作更進(jìn)一步的研究和探討,尤其要注意我國公共 治理與西方公共治理的本質(zhì)不同. 公共事務(wù)是公共治理的起點(diǎn),決定 了公共行政走向公共治理的必然態(tài)勢. 我國公共治理要果斷貫徹中國 共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)原那么；要立足中國國情,用馬克思主義理論建構(gòu)有中國特 色的公共治理學(xué)體系.近年來,國內(nèi)學(xué)界對公共治理的一些相關(guān)問題 進(jìn)行了深入探討,取得了可喜的成績.但是,總體上看,公共治理對 我們還是一個(gè)新課題,公共治理學(xué)科開展還處在起步階段, 對于公共 治理領(lǐng)域的一些根本問題,如公共治理的主體、客體和方法,仍然需 要做更進(jìn)一步的研究和探

2、討.一、公共事務(wù)一一公共治理的起點(diǎn)公共治理是對公共事務(wù)的治理,沒有公共事務(wù),就沒有公共治理. 所以,研究公共治理,首先要明確公共事務(wù)的內(nèi)涵、性質(zhì)與范圍問題.在西方,公共事務(wù)是與私人事務(wù)相對的概念, 是指提供關(guān)涉全體 社會成員公共利益的公共產(chǎn)品與公共效勞的相關(guān)活動.從根本上講, 這種觀點(diǎn)來自社會契約論.個(gè)人經(jīng)由社會契約而結(jié)成國家,在組成國 家的過程中,個(gè)人把裁判糾紛等自然權(quán)利讓渡給國家,形成政治權(quán)力, 由此,國家的根本責(zé)任就是治理這些個(gè)人無法完成或不愿承當(dāng)?shù)氖聞?wù), 即公共事務(wù).在這樣的邏輯下,國家治理公共事務(wù)就是要滿足社會全 體成員的共同需要,當(dāng)然也就是符合全體社會成員“公共利益的. 這種看法片

3、面強(qiáng)調(diào)了公共事務(wù)與全體社會成員的相關(guān)性, 沒有揭示出 國家治理公共事務(wù)的本質(zhì),也沒有反映出國家是為誰提供公共產(chǎn)品與 公共效勞,是在保護(hù)和實(shí)現(xiàn)誰的利益.我們認(rèn)為,在階級社會中,所謂公共事務(wù),是指該社會的統(tǒng)治階 級為了把社會限制在“秩序范圍內(nèi), 推動社會開展,所進(jìn)行的滿足 社會成員共同需要與要求的一系列社會活動.它具有四個(gè)主要特征： 一是階級性.在階級社會中,社會的公共利益必然反映出統(tǒng)治階級的 利益要求,公共事務(wù)的具體內(nèi)容也必然滿足統(tǒng)治階級的根本需要. 二 是公益性.公共事務(wù)的表現(xiàn)形式是公共物品與公共效勞, 公共物品與 公共效勞具有消費(fèi)的非排他性,不能只為供應(yīng)方單獨(dú)享有,而是會使 社會成員普遍受益

4、.因此,從形式上看,公共事務(wù)的受益對象是一定 范圍的社會公眾.三是多樣性.公眾對公共物品和效勞質(zhì)與量方面的 需求偏好千差萬別,而且呈現(xiàn)出不斷變化的趨勢.這就決定了公共事 務(wù)種類繁多.內(nèi)容廣泛,同時(shí)也決定了公共治理方式.方法的多樣化. 四是層次性.公共事務(wù)所針對的是不同層次的公共問題, 所涉及的社 會成員范圍有大有小,由此,公共事務(wù)可分為全球性公共事務(wù)、全國 性公共事務(wù)和地方性公共事務(wù)等不同層次. 其中,階級性與公益性是 公共事務(wù)的本質(zhì)屬性,多樣性與層次性是公共事務(wù)的表現(xiàn)形式.由于不同的公共事務(wù)在階級性和公益性特征方面存在明顯差異, 可以根據(jù)這一點(diǎn)從理論上把公共事務(wù)分為政治性公共事務(wù)和社會性 公

5、共事務(wù)兩類.所謂政治性公共事務(wù),是指與國家政權(quán)建設(shè)緊密相關(guān),涉及國家政權(quán)穩(wěn)定和國家政治開展的,需要依靠國家強(qiáng)制力加以解決 的公共事務(wù),如軍事、外交.司法、維護(hù)公共平安等.政治性公共事 務(wù)具有明顯的階級性特征,但同樣具有公益性,比方,國家平安和公 共平安不僅對統(tǒng)治階級有利,也對被統(tǒng)治階級有益.社會性公共事務(wù) 是不必然依靠國家強(qiáng)制力來解決的公共事務(wù),如教育.科技.公共交 通、醫(yī)藥衛(wèi)生等.這類公共事務(wù)與社會成員的切身利益休戚相關(guān),顯 示了較強(qiáng)的社會公益性,但在階級社會中,任何社會性公共事務(wù)同樣 具有階級性,都必然反映統(tǒng)治階級的意志與利益.在階級社會,國家承當(dāng)著治理兩類公共事務(wù)的責(zé)任, 對政治性公 共

6、事務(wù)的治理職能稱為政治職能,對社會性公共事務(wù)的治理職能那么稱 為社會職能.在社會主義國家里,政治職能是為了人民當(dāng)家作主,社 會職能是為人民效勞,提升人民的物質(zhì)文化生活水平,這說明他們之 間的關(guān)系是并列的,處于同等地位,其活動方向、總作用是一致的.所以,我們在政府職能轉(zhuǎn)變問題上要注意預(yù)防一種錯(cuò)誤傾向,即把我國當(dāng)前政府職能的轉(zhuǎn)變片面理解為以社會職能代替政治職能,強(qiáng)化社會職能必然要以弱化政治職能為前提.這種觀點(diǎn)實(shí)際上是割裂了國家 職能的內(nèi)在統(tǒng)一性.事實(shí)上,強(qiáng)化社會職能只是政府職能重心的轉(zhuǎn)移, 并不意味著要弱化國家政治職能,相反是為了更好地實(shí)現(xiàn)政治職能, 維護(hù)最廣闊人民群眾的根本利益.二、公共事務(wù)治理

7、的歷史沿革及公共治理的產(chǎn)生伴隨著公共事務(wù)的產(chǎn)生,人類社會就出現(xiàn)廠對公共事務(wù)治理的社 會活動.從歷史上看,在不同的歷史時(shí)期,人類對公共事務(wù)的治理在主體、客體和手段方面有所不同,根據(jù)這些方面的差異,可以把公共 事務(wù)治理的開展粗略地劃分為三個(gè)階段.第一階段是早期成長階段,從公共事務(wù)治理產(chǎn)生之初起一直到 19世紀(jì)中葉.這一時(shí)期還可以分作兩個(gè)階段：門在原始社會中, 僅存在簡單的社會性公共事務(wù),社會依靠自身的力量實(shí)現(xiàn)自我治理； 門在國家產(chǎn)生之后,政治性公共事務(wù)產(chǎn)生并日益突出,政府在公共 事務(wù)治理中的作用越來越重要,但由于當(dāng)時(shí)社會開展條件的限制, 主 要運(yùn)用的是經(jīng)驗(yàn)式的治理手段.第二階段是公共行政階段,從1

8、9世紀(jì)中葉到20世紀(jì)80年代. 在這一階段中無論是政治性公共事務(wù)還是社會性公共事務(wù),其內(nèi)容和范圍都迅速擴(kuò)大,迫切需要通過有效治理來滿足社會共同需要；政府最終成為公共事務(wù)治理最重要的主體, 主要運(yùn)用行政手段,保證公共 事務(wù)治理的有序標(biāo)準(zhǔn).第三階段是公共治理階段,從周世紀(jì) 80年代開始至今.在這一 階段,社會性公共事務(wù)的內(nèi)容和范圍更為擴(kuò)大,復(fù)雜性大大提升.主 要依靠政府治理公共事務(wù)暴露出諸多弊端, 由此引發(fā)了西方興旺國家 大規(guī)模的政府改革浪潮,公共事務(wù)的治理主體日趨多元化.另外,現(xiàn) 代企業(yè)治理中的許多治理方法被引入公共治理之中, 公共治理手段趨 于多樣化.可見,對公共事務(wù)的治理活動古已有之,但長期

9、以來,或者是特 定的社會條件限制了政府參與或不需要政府參與, 或者是政府力量過 于強(qiáng)大而拒斥了社會參與,一直沒有形成政府與社會合作治理公共事 務(wù)的社會條件,換句話說,一直沒有形成現(xiàn)代意義上的“公共治理, 當(dāng)然也不會產(chǎn)生單獨(dú)的公共治理學(xué)科. 今天我們所說的公共治理實(shí)際 上是指對公共事務(wù)治理的一個(gè)開展階段,在這一階段中,形成了以政 府為核心的多元的.開放的治理體系.具體來說,公共治理就是政府 和其他社會組織為了維護(hù)社會秩序,滿足社會需求,推動社會進(jìn)步, 在互動合作過程中,采取一定方式.方法對公共事務(wù)施加治理的活動. 隨著歷史開展和社會進(jìn)步,對公共事務(wù)的治理將越來越依靠社會自身 的力量,在國家消亡之

10、后,國家權(quán)力復(fù)歸社會,公共事務(wù)治理將完全 依靠社會自身力量來完成,公共治理這一特定的歷史范疇也就會結(jié)束 其使命.在我國,從20世紀(jì)80年代開始,也開始了行政治理改革.其根 本的動因來自于市場取向的經(jīng)濟(jì)體制改革. 經(jīng)濟(jì)體制改革帶來了國家 與企業(yè).國家與社會關(guān)系的根本變化,傳統(tǒng)的政府行政治理模式不再 適應(yīng)社會開展的需要,這就必然要求對社會公共事務(wù)的治理從觀念. 方法.體制等方面進(jìn)行徹底變革.盡管這種變革和西方興旺國家政府 改革的背景和原因不盡相同,但總體上看,我國的行政改革也開啟了 公共治理的進(jìn)程,這一進(jìn)程與國際上從公共行政向公共治理的開展趨 勢相契合,同樣需要我國學(xué)者和實(shí)際工作者重新思考公共事務(wù)

11、治理的 主體和方法等問題.三、公共治理的主體分析公共治理是以公共事務(wù)為主要對象的治理活動. 市場經(jīng)濟(jì)的開展 程度和公共事務(wù)本身的層次性和復(fù)雜性,決定了公共治理主體的多樣性.在我國,依據(jù)治理主體與公共權(quán)力中央的距離, 可以將其劃分為六類：第一類是直接掌握公共權(quán)力處理公共事務(wù)的國家機(jī)關(guān)廣義的 政府,也可稱為權(quán)力組織；第二類是執(zhí)政黨,它在權(quán)力組織的形成 和運(yùn)行過程中有著正式的.合法的.重要的地位與作用；第三類是政 治團(tuán)體,它們與國家權(quán)力不具有正式的.直接的.法律程序上的聯(lián)系, 但是也與國家權(quán)力相關(guān),如工會.婦聯(lián).共青團(tuán)等；第四類是依靠法 律和政府授權(quán)來處理公共事務(wù)的公共部門,如各類事業(yè)單位等；第五類

12、是在政府指導(dǎo)下,由基層群眾組成的“自我治理、自我教育、自我 效勞的自治組織；第六類是不依靠公共權(quán)力來處理公共事務(wù)的民間 組織,一般分為社會團(tuán)體和民辦非企業(yè)單位兩類.在社會轉(zhuǎn)型時(shí)期, 社會中介組織將伴隨政府職能的轉(zhuǎn)變而發(fā)揮越來越顯著的作用,成為不可或缺的公共治理主體.可見,隨著與公共權(quán)力直接聯(lián)系的緊密程 度由強(qiáng)至弱,不同主體所處理的公共事務(wù)的性質(zhì)呈現(xiàn)出一定的規(guī)律： 政治性趨于減弱,而社會性趨于增強(qiáng).總之,公共治理的主體應(yīng)該是 以政府為核心的開放式體系.目前,這一體系的構(gòu)成是：中國共產(chǎn)黨 處于領(lǐng)導(dǎo)地位,政府是公共治理的核心主體,各種非政府公共部門.自治組織和社會團(tuán)體在公共治理中的作用日益凸顯. 這

13、種公共治理的 主體體系與西方國家的公共治理主體范圍不盡相同, 主要表現(xiàn)在如下 幾個(gè)方面：首先,中國共產(chǎn)黨是我國公共治理的重要主體, 黨的領(lǐng)導(dǎo)保證了 公共治理的社會主義性質(zhì)和方向. 在西方國家,政黨主要圍繞選舉和 議會開展活動,組織松散,派系斗爭劇烈,充滿權(quán)力傾軋,因此無法 成為一個(gè)獨(dú)立的公共事務(wù)治理主體. 而在中國,中國共產(chǎn)黨在公共管 理中的領(lǐng)導(dǎo)地位是由我國的國家性質(zhì)所決定的, 也是歷史經(jīng)驗(yàn)所證實(shí) 的.當(dāng)然,黨在公共治理中的領(lǐng)導(dǎo)地位并不意味著黨要作為一個(gè)權(quán)力 組織直接治理公共事務(wù).黨的核心地位和領(lǐng)導(dǎo)作用主要是通過黨的政 治領(lǐng)導(dǎo).思想領(lǐng)導(dǎo)和組織領(lǐng)導(dǎo)來實(shí)現(xiàn)的.也就是說,人民群眾接受黨 的領(lǐng)導(dǎo)并不是

14、由于黨擁有權(quán)力,而是由于黨是人民群眾利益的代表, 所以,黨要依靠正確的綱領(lǐng)和政策來發(fā)揮其總攬全局. 協(xié)調(diào)各方的領(lǐng) 導(dǎo)核心作用.在一切公共事務(wù)治理過程中,都要把黨的領(lǐng)導(dǎo)原那么貫穿 始終.當(dāng)然,黨的方針政策要在全社會實(shí)施,必須通過國家權(quán)力機(jī)關(guān) 的法定程序上升為國家意志,這一過程實(shí)際上就是人民行使權(quán)力的過 程.其次是關(guān)于政治團(tuán)體的問題.西方國家的工會組織、婦女組織等 社會團(tuán)體,根本上是互益性質(zhì)的,主要是為某一特定的人群效勞,代 表和維護(hù)這個(gè)人群的利益.在這一既定目標(biāo)的根底上,或在追求這一 目標(biāo)的過程中,這些社團(tuán)承當(dāng).參與和影響著公共事務(wù)的治理.而我 國的政治團(tuán)體,也稱人民團(tuán)體,是一種有中國特色的、特

15、殊的社會團(tuán) 體,特指參加人民政治協(xié)商會議的八大群眾團(tuán)體. 它不同于一般意義 上的社會團(tuán)體,中國共產(chǎn)黨十五大報(bào)告指出,工會.共青團(tuán).婦聯(lián)等 群眾團(tuán)體,要在治理國家和社會事務(wù)中發(fā)揮民主參與和民主監(jiān)督的作 用,成為黨聯(lián)系廣闊人民群眾的橋梁和紐帶. 人民團(tuán)體在公共事務(wù)的 治理活動中,既表達(dá)黨的政治性的要求,又要獲得廣闊人民群眾的認(rèn) 可與支持,從而發(fā)揮組織、參政、監(jiān)督和教育等功能.因而,人民團(tuán) 體在公共治理中承當(dāng)著特殊的功能,即尋找黨和政府需求與其所代表 的群眾需求的結(jié)合點(diǎn),這與西方國家社團(tuán)只謀求其內(nèi)部成員的整體利 益有著嚴(yán)格區(qū)別.最后,自治組織也是公共治理的主體之一, 在公共事務(wù)治理中發(fā) 揮著特定的功

16、能.但在西方,自治組織一般在法律框架內(nèi)實(shí)行自主管 理和活動.在我國,基層群眾自治組織主要包括城市社區(qū)居民委員會. 農(nóng)村村民委員會和企業(yè)單位中的職代會,這些自治組織在政府指導(dǎo). 支持和幫助下實(shí)行“自我治理、自我教育.自我效勞,在推動社會 主義民主政治開展,擴(kuò)大群眾政治參與等方面發(fā)揮著不可低估的作用, 同時(shí)也承當(dāng)著一定范圍內(nèi)的公共事務(wù)治理任務(wù). 這些基層自治組織自 身的開展,行為的標(biāo)準(zhǔn),以及效能的發(fā)揮,都取決于能否接受黨的正 確領(lǐng)導(dǎo)和政府指導(dǎo).尤其是目前基層自治組織尚處于開展的初步階段, 還需要大力培育.健全和開展,只有其自身力量得到充分提升,其在 公共事務(wù)治理中的作用才能真正顯現(xiàn)出來, 才能協(xié)助

17、、補(bǔ)充和延伸黨 與政府對公共事務(wù)的治理.四、公共治理的根本方式與方法馬克思主義認(rèn)為,治理具有兩重性一一自然屬性與社會屬性. 一 方面,治理普遍存在于一切社會協(xié)作生產(chǎn)和社會公共生活的過程中, 具有自身的一般規(guī)律,這使得治理活動和方法具有可學(xué)習(xí)和借鑒性. 另一方面,作為種社會活動,治理是在特定的生產(chǎn)關(guān)系中進(jìn)行的, 必然表達(dá)出生產(chǎn)資料占有者的意志,這使得治理具有特定的社會歷史性質(zhì),使得治理活動和方法具有特殊性.治理方法是一般性與特殊性 的統(tǒng)一.依據(jù)治理與治理方法的兩重性原理,我們可以把公共治理的方式 與方法概括為兩個(gè)層次,即實(shí)質(zhì)方法與技術(shù)方法.實(shí)質(zhì)方法是由于社 會屬性和社會開展階段不同而采用的適合各

18、國實(shí)際情況的治理方式, 必然表達(dá)該社會的特定生產(chǎn)關(guān)系.它包括法律手段.政策手段、思想 政治手段等.技術(shù)方法那么是隨著社會開展而不斷更新,但與社會生產(chǎn)關(guān)系屬性的相關(guān)性不大,可以為不同社會制度中的人們共同采用的方 法.20世紀(jì)80年代以后,西方興旺國家在公共治理技術(shù)方法方面獲 得了巨大的開展,既采用了資源與支出限制的技術(shù), 也使用了用于保 證個(gè)人和團(tuán)體績效的技術(shù).其中,收支預(yù)測.財(cái)政趨向監(jiān)控.戰(zhàn)略計(jì) 劃.零基預(yù)算.目標(biāo)根底預(yù)算和方案預(yù)算被西方興旺國家認(rèn)為是最有 效的幾種方法.另外,純粹的治理技術(shù)手段也獲得了極大開展,主要 表現(xiàn)在計(jì)算機(jī)與治理信息系統(tǒng)和決策支持系統(tǒng)的普遍應(yīng)用方面.我國同樣處于公共治理

19、的開展時(shí)期,對于這些技術(shù)方法,應(yīng)該積極借鑒. 吸收,使之為我所用.在實(shí)質(zhì)方法方面,我們必須充分注意到我國與西方資本主義國家 在國家性質(zhì).政治體制和開展階段上的不同,堅(jiān)持走有中國特色的公 共治理開展道路,不能照搬照抄西方國家的模式和方法.在我國,最具特色的公共治理方法是依法治國與以德治國的結(jié)合. 1997年,黨的十五大提出,“依法治國,是黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國家的 根本方略. 2002年1月,同志在全國宣傳部長會議上又指出,“對 一個(gè)國家的治理來說,法治與德治,從來都是相輔相成.相互促進(jìn)的, 二者缺一不可,也木可偏廢.依法治國和以德治國從治理國家的大 局出發(fā),指明了我們黨治國方略轉(zhuǎn)變的根本方向. 法治

20、是要求黨和國 家機(jī)關(guān)的活動必須依照法律,治理的目的是保護(hù)公民權(quán)利.德治是指 增強(qiáng)社會主義道德建設(shè),既包括提升人民群眾道德素質(zhì),也包括提升 黨和國家機(jī)關(guān)工作人員的廉潔自律、 奉公守法意識,尤其以黨和國家 機(jī)關(guān)干部的“官德建設(shè)為核心.只有把黨和國家機(jī)關(guān)及其工作人員 的依法活動和“官德密切結(jié)合起來,才能貫徹黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國家 的根本方略.社會主義國家治理公共事務(wù)除了要應(yīng)用法治和德治手段外,還要 運(yùn)用政策手段.尤其是在制定法律還不成熟的社會條件下, 對新的社 會關(guān)系和社會問題,就要由政策來加以解決.公共治理學(xué)所要研究的 政策,是黨和國家把解決全局性問題的方法細(xì)化、具體化的結(jié)果.在 當(dāng)代科學(xué)技術(shù)迅速開展

21、,國際國內(nèi)情況瞬息萬變的條件下,決策就成 為各項(xiàng)事業(yè)成敗的關(guān)鍵.為了預(yù)防和減少決策的失誤,就必須要使決 策科學(xué)化.民主化.推進(jìn)決策科學(xué)化.民主化,提升決策水平和工作 效率是健全社會主義民主制度的一項(xiàng)重要內(nèi)容. 科學(xué)化是對決策的共 性要求,在中西方?jīng)]有本質(zhì)區(qū)別.民主化那么必然反映一個(gè)國家的階級 屬性.我國的社會主義國家性質(zhì),決定了我國的公共治理決策必然反 映人民群眾的根本利益和意志.在資本主義國家中,公共決策在名義 上反映的是全民的公共利益,事實(shí)上所維護(hù)的是資產(chǎn)階級的整體利益.五、立足國情,建構(gòu)有中國特色的公共治理學(xué)體系公共治理學(xué)以公共治理活動為根本對象, 主要研究以政府為核心 的公共部門治理什

22、么以及如何進(jìn)行治理. 從這個(gè)角度看,公共治理學(xué) 不是對公共行政學(xué)的簡單否認(rèn),而是對公共行政學(xué)的積極開展. 我們 主張積極借鑒經(jīng)濟(jì)學(xué).治理學(xué)乃至社會學(xué)等多學(xué)科的先進(jìn)成果, 但中 國公共治理學(xué)的開展,決不能脫離政治學(xué)和行政學(xué)這個(gè)學(xué)科根底. 由 于目前對公共治理的研究是在一個(gè)較短的時(shí)期里開展起來的,缺乏必要的根底理論積累,所以極容易出現(xiàn)純技術(shù)化的“治理主義傾向, 即僅僅把公共治理看作是治理學(xué),而切斷它與政治學(xué)和行政學(xué)的內(nèi)在 聯(lián)系.這種傾向是十分有害的.公共治理學(xué)應(yīng)該是價(jià)值理性與工具理 性的統(tǒng)一體,不僅要解決“如何做的問題,也要解決“為誰做的 問題；不僅要答復(fù)在實(shí)踐中出現(xiàn)的各種公共事務(wù)和社會問題如何解決 的“治理問題,同時(shí)更要答復(fù)“為何做和“為誰做的“公共 問題.從研究對象來說,公共治理學(xué)不再像傳統(tǒng)公共行政學(xué)那樣更多地 將自己限制在對政府行政機(jī)關(guān)的研究上, 而是把研究范圍擴(kuò)展到其他 政府機(jī)構(gòu)和社會組織方面.從研究焦點(diǎn)來說