十三五規(guī)劃如何編制

1、“十三五規(guī)劃如何編制這兩年正好是“十二五和“十三五交接的時期,從國家、政 府部門到企業(yè)都在謀劃未來五年的開展,編制各種各樣的規(guī)劃,有經(jīng) 濟(jì)社會開展的規(guī)劃、行業(yè)開展規(guī)劃、企業(yè)開展戰(zhàn)略,也有科技開展規(guī) 劃、信息化規(guī)劃.我從1987年開始在冶金工業(yè)規(guī)劃院工作,到現(xiàn)在是 28年時間, 一直在干規(guī)劃這項(xiàng)工作.非?？鞓酚袝r機(jī)和各位交流一下產(chǎn)業(yè)規(guī)劃編 制的體系,編制方法、及其十三五規(guī)劃編制的一些改良和思考.今天 的介紹也是對我們工作中經(jīng)驗(yàn)和思考的一個總結(jié),供大家參考.通過分析我們過去規(guī)劃的編制、執(zhí)行和落實(shí)情況,不斷完善、修 訂規(guī)劃的編制方法和結(jié)構(gòu),體會什么樣的規(guī)劃才算是好的規(guī)劃,并對 在新的開展階段,如何編

2、制好一個規(guī)劃談?wù)勛约旱氖煜?今天給大家的介紹分三個方面的內(nèi)容： 一是介紹規(guī)劃一些概念性 的東西；二是規(guī)劃的理念、內(nèi)容與編制過程；三是目前我們在做的“多 規(guī)合一偏向戰(zhàn)略性質(zhì)的規(guī)劃.一、規(guī)劃工作的一些根本概念1 .規(guī)劃編制的必要性.在中國目前制度下,規(guī)劃是實(shí)施國家宏觀 調(diào)控、宏觀治理的工具之一,是制定方案的根底依據(jù),是各產(chǎn)業(yè)與企 業(yè)提出開展目標(biāo)與路徑的集合.有人會問,既然是搞市場經(jīng)濟(jì),為什 么還要規(guī)劃其實(shí)這并不是中國的獨(dú)創(chuàng),興旺國家、開展中國家,甚至 非洲的企業(yè)與政府部門也有自己的規(guī)戈,很多部門都有自己一年一度 甚至幾年的戰(zhàn)略規(guī)劃,而且它的國家戰(zhàn)略規(guī)劃和部門的產(chǎn)業(yè)職能密切 相關(guān),甚至在舉措上有強(qiáng)有

3、力的預(yù)算保證.從這個角度看,市場經(jīng)濟(jì) 國家的產(chǎn)業(yè)規(guī)劃的作用和功能,比我們現(xiàn)在很多部門編制的一些規(guī)劃 功能更強(qiáng).2 .首先要確定規(guī)劃的對象.我們對規(guī)劃的定義,是對規(guī)劃對象未 來開展變化狀況,在時間上的謀劃部署或者是一些具體的安排.在編 規(guī)劃的時候,確定規(guī)劃對象,和經(jīng)濟(jì)體制是有比擬大的關(guān)系.如果完 全是市場經(jīng)濟(jì)的體制,一般不會對那些競爭性的領(lǐng)域去編規(guī)劃,由于 那些領(lǐng)域完全是由市場對資源配置起決定性的作用.既然是決定性的 作用,就沒有必要靠規(guī)劃去引導(dǎo)或者去影響資源的配置.但是,在中 國目前體制下,有很多競爭性的領(lǐng)域,也有政府的規(guī)劃,比方說可能 會有汽車產(chǎn)業(yè)、紡織產(chǎn)業(yè)的規(guī)劃等等,像這樣一種規(guī)劃對象到底

4、是編 還是不編,跟體制變化有關(guān)系.從目前角度看,在新的體制條件下主張競爭性規(guī)劃盡可能少編, 即便要編,也只是提供一些預(yù)期性或者是信息型的導(dǎo)向,為市場主體 或者這個領(lǐng)域的企業(yè)提供一種信息和參考.3 .規(guī)劃的功能.在不同經(jīng)濟(jì)體制下,規(guī)劃的功能是不一樣的.計 劃經(jīng)濟(jì)體制下的規(guī)劃帶有強(qiáng)制性,在社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制下,規(guī)劃 應(yīng)該具有促進(jìn)戰(zhàn)略目標(biāo)實(shí)現(xiàn),優(yōu)化資源配置,促進(jìn)全面開展、協(xié)調(diào)發(fā) 展和可持續(xù)開展的一種功能.一些競爭性產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的規(guī)劃,一定是領(lǐng) 導(dǎo)性、指導(dǎo)性的.但是一些空間性的規(guī)劃,比方說城市規(guī)劃、土地規(guī) 劃都有紅線,這種規(guī)劃完全是約束性的,這種規(guī)劃功能和競爭性領(lǐng)域 的規(guī)劃是不同的.4 .規(guī)劃的形成是一

5、個完整體系. 要根據(jù)總體戰(zhàn)略的開展需求,將 規(guī)劃的目標(biāo)要求、遵循原那么、指導(dǎo)思想、內(nèi)容與舉措、實(shí)施保證,以 及實(shí)施方案和投資估算統(tǒng)籌考慮,處理好縱向和橫向的關(guān)系.二是規(guī) 劃要結(jié)合實(shí)際,在規(guī)劃中要客觀分析現(xiàn)狀,找準(zhǔn)開展目標(biāo),選擇好發(fā) 展的途徑,不能根據(jù)理論照本宣科,切忌套用照搬的規(guī)劃方法.三是 規(guī)劃的邏輯要正確,不能前后矛盾,不能缺少內(nèi)容、不能到處發(fā)散, 規(guī)劃要根據(jù)開展目標(biāo)的要求,有明確的開展思路、重點(diǎn)內(nèi)容和技術(shù)路 線圖,既要層層展開不斷細(xì)化,還要有嚴(yán)格的邏輯關(guān)系.5 .規(guī)劃編制應(yīng)注意的問題.一是要確定好開展目標(biāo).規(guī)劃目標(biāo)也 是開展戰(zhàn)略的具體要求,有總體目標(biāo)與標(biāo)志性目標(biāo),規(guī)劃的目標(biāo)要具 體切忌大

6、話、空話、套話.二是要做好現(xiàn)狀分析.要實(shí)事求是地分析 開展現(xiàn)狀和內(nèi)、外部環(huán)境因素,找準(zhǔn)存在的問題和差距,問題要說清 楚,差距要講明白,切不可把現(xiàn)狀分析當(dāng)成工作總結(jié),成績說足、差 距說小.三是要做好調(diào)研與專題研究工作.針對問題和差距深入調(diào)研, 分析原因,找出努力的方向和工作的重點(diǎn)；選擇國內(nèi)外標(biāo)桿企業(yè)實(shí)地 調(diào)研,借鑒經(jīng)驗(yàn),拓展思路,學(xué)習(xí)方法；對縱向與橫向的部門進(jìn)行調(diào) 研,把握住規(guī)劃的縱向關(guān)系,協(xié)調(diào)好規(guī)劃的橫向內(nèi)容.四是要籌劃好 規(guī)劃的工作重點(diǎn).規(guī)劃中的工作重點(diǎn)完全不同于年度的重點(diǎn)工作方案, 與方案的不同之處有很多,目標(biāo)不同、視角不同、結(jié)構(gòu)不同、重點(diǎn)不 同、要求不同,切忌把規(guī)劃根據(jù)方案的內(nèi)容去編制,

7、其結(jié)果是只見樹 木不見林.五是要提出具體的保證舉措. 如何能夠?qū)⒁粋€規(guī)劃落地, 提出切實(shí)可行的保證舉措十分重要,也是資源分配的原那么和方法,要 根據(jù)規(guī)劃實(shí)際需要提出具體的要求.6 .什么樣的機(jī)構(gòu)可以編規(guī)劃 隨著政府機(jī)構(gòu)的改革,現(xiàn)在除了政府 機(jī)構(gòu)在編規(guī)劃之外,行業(yè)協(xié)會、設(shè)計院、規(guī)劃院也在編規(guī)劃.行業(yè)咨 詢公司、設(shè)計院、行業(yè)協(xié)會與規(guī)劃院編的規(guī)劃和政府編的規(guī)劃在效力 和功能上也有一定差異,但它編的規(guī)劃也有一定的影響和作用.我今 天介紹的主要是政府編制的一些規(guī)劃.我們總體看：“規(guī)劃既要培育和促進(jìn)行業(yè)增長,也要調(diào)控增長, “規(guī)劃要駕馭平衡,使產(chǎn)業(yè)增長、投資水平、根底設(shè)施、資源條件、環(huán)境容量、輔助設(shè)施、人

8、力資源相互均衡分布,“過快過度的經(jīng)濟(jì) 增長,會給資源環(huán)境、根底設(shè)施帶來壓力,同時會導(dǎo)致競爭水平的下 降或崩潰.我們的規(guī)劃主要是提升競爭水平或生存水平,不僅僅只 以促進(jìn)增長為唯一目標(biāo),我們會越來越多的多重的目標(biāo).二、規(guī)劃編制的工作內(nèi)容從開展規(guī)劃編制來看,我們規(guī)劃的內(nèi)容主要包括以下四個方面： 一是要有一個合理、客觀、透徹的內(nèi)部與外部環(huán)境分析；二是要有先 進(jìn)的規(guī)劃理念；三是要有可靠的規(guī)劃目標(biāo)；四是要有明確的路徑選擇 或舉措；五是要有有效的支撐條件與保證舉措.1 .從環(huán)境分析是我們提出規(guī)劃原那么目標(biāo)和任務(wù)舉措很重要的前 提.環(huán)境分析的主要內(nèi)容,包括開展階段、體制背景、有利和不利的 條件,以及其它根據(jù)規(guī)

9、劃對象所確定的特殊的環(huán)境分析內(nèi)容.比方我 們現(xiàn)在正在研究中國的第十三個五年規(guī)劃,這個五年規(guī)劃要對國際、 國內(nèi)的環(huán)境進(jìn)行全面的分析.現(xiàn)在國際環(huán)境是一種什么大勢呢是金融危機(jī)之后的大勢,那種大 勢跟危機(jī)前全球化的大勢是不同的.國際能源、政策格局在發(fā)生變化, 全球化的一些制度建設(shè)也在發(fā)生變化, 對中國未來開展都有重大影響.中國經(jīng)濟(jì)高度開放,已經(jīng)和全球經(jīng)濟(jì)形成了你中有我,我中有你的格 局,所以對國際環(huán)境的深度分析,是我們制定規(guī)劃的必要前提.從國內(nèi)環(huán)境看,我們已經(jīng)進(jìn)入長期低速增長“新常態(tài).新常態(tài) 的特征,是過去的比擬優(yōu)勢發(fā)生了變化,傳統(tǒng)的優(yōu)勢在弱化.要想保 持新的競爭力增長,我們必須形成一種創(chuàng)新驅(qū)動、有利

10、于轉(zhuǎn)型升級的 機(jī)制,這是國內(nèi)新常態(tài)條件下,我們未來開展面臨的新變化.對這樣 一種環(huán)境的分析和把握,對規(guī)劃的編制至關(guān)重要.2 .要有先進(jìn)的規(guī)劃理念.理念是一個規(guī)劃的靈魂,理念主要表達(dá) 于指導(dǎo)思想、開展方針、指導(dǎo)原那么.從規(guī)劃理念來看：一是,重視市場與競爭水平分析,效益優(yōu)先.市場分析是規(guī)劃規(guī) 模與產(chǎn)品結(jié)構(gòu)調(diào)整的依據(jù),本錢、質(zhì)量、效勞是提升競爭水平的核心. 提升生產(chǎn)效率、滿足用戶質(zhì)量要求、提升治理水平、降低負(fù)債率、強(qiáng) 化產(chǎn)業(yè)鏈建設(shè)等是提升競爭水平的主要手段.二是,重視節(jié)能環(huán)保,向到以人為本轉(zhuǎn)變.社會對生態(tài)環(huán)境提出 更高的要求,力求達(dá)標(biāo)排放.三是,從過去簡單的增長轉(zhuǎn)變?yōu)榭茖W(xué)開展.過去講開展是硬道理,

11、主要是指保持經(jīng)濟(jì)的增長,要強(qiáng)調(diào)翻番.現(xiàn)在翻番還是增長的目標(biāo), 但是擴(kuò)展了開展的內(nèi)涵,用科學(xué)開展觀來指導(dǎo)規(guī)劃,追求更全面、更 可持續(xù)的開展.四,產(chǎn)品市場從國內(nèi)的均衡,到全球視野. 在經(jīng)濟(jì)全球化的背景 下,必須充分考慮國際、國內(nèi)兩個市場和兩種資源,不能以封閉的思 維方式編制規(guī)劃.規(guī)劃一個產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)能,不能從封閉市場來看供需平 衡,還要從國內(nèi)資源環(huán)境可承受,來面對全球化產(chǎn)業(yè)布局和產(chǎn)業(yè)鏈構(gòu) 建帶來的挑戰(zhàn).五是,從簡單的促進(jìn)增長到約束增長. 所謂約束增長,就是要約 束負(fù)的外部性的增長.高耗能產(chǎn)業(yè)的增長雖然也帶來經(jīng)濟(jì)價值,但是 負(fù)面外部性會使你得不償失,必須要對高耗能產(chǎn)能的開展進(jìn)行某種約 束.這些規(guī)劃理念的

12、變化,使得我們規(guī)劃的內(nèi)容由過去簡單的促進(jìn)發(fā) 展,逐步向全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)開展方向轉(zhuǎn)變.從過去的推進(jìn)某個領(lǐng)域某個產(chǎn)品的生產(chǎn),到最后實(shí)現(xiàn)全面的均衡治理.這種變化平衡了各 種增長行為和開展行為的收益和代價,形成了一種新的理念.3 .要有可行的規(guī)劃目標(biāo).目標(biāo)導(dǎo)向型規(guī)劃.例如我們現(xiàn)在編“十三五規(guī)劃,戰(zhàn)略目標(biāo)是 “到2021年要成為效益良好、有競爭水平的國內(nèi)先進(jìn)企業(yè)、“成為 國內(nèi)一流的鋼鐵企業(yè)、“成為世界一流的鋼鐵企業(yè)、“成為有競 爭水平的專業(yè)化生產(chǎn)企業(yè),等等；同時,提出生產(chǎn)規(guī)模、生產(chǎn)效率、 品種質(zhì)量水平、利潤總額、銷售利潤率、負(fù)債率等一些標(biāo)志性目標(biāo). 規(guī)劃的內(nèi)容必須要按這個目標(biāo)去配備,要圍繞實(shí)現(xiàn)這個目標(biāo)

13、的難點(diǎn)找 “十三五開展的重點(diǎn)路徑.還有一種是問題導(dǎo)向規(guī)劃.通過環(huán)境分析,覺得在未來一段時間 企業(yè)開展面臨最主要的問題在哪里,難點(diǎn)在哪里,我們要去解決這些 問題,解決這些問題本身就是一個目標(biāo),所以問題導(dǎo)向和目標(biāo)導(dǎo)向是 相通的.在確定目標(biāo)的時候要緊扣主題,要可行.同時要對不同的目標(biāo)進(jìn) 行功能的劃分,哪些目標(biāo)是約束性的,哪些目標(biāo)是預(yù)期性的,既要有 時間性目標(biāo),也要有空間性目標(biāo).不是所有的目標(biāo)都可以用定量來表 達(dá),有些目標(biāo)必須是一種定性的描述,不能拿一個具體指標(biāo)統(tǒng)計量化.4 .要有明確的路徑選擇,這是實(shí)現(xiàn)規(guī)劃途徑和抓手 .在這個規(guī)劃 期內(nèi),確定的目標(biāo)和重點(diǎn),要通過什么樣的重點(diǎn)舉措和工程支撐,這 是規(guī)劃

14、完成后要做的具體工作或方向.5 .要有有效的保證舉措.目前看,國內(nèi)大多數(shù)產(chǎn)業(yè)開展較困難、 生存困難,好的路徑選擇,也要有特殊的保證舉措,有差異化的策略 做支撐.如市場限制水平、資源限制水平、外部輔助設(shè)施供給、人才 隊(duì)伍、企業(yè)治理機(jī)制、資金條件、享受到中央財政特殊的補(bǔ)貼,等等.三、規(guī)劃編制步驟的程序規(guī)劃編制程序的標(biāo)準(zhǔn)化很重要,與規(guī)劃質(zhì)量很有關(guān)系.“十三五 規(guī)劃,從企業(yè)現(xiàn)狀分析、“十二五規(guī)劃完成情況的評估開始,到前 期專題研究外部環(huán)境、對標(biāo)挖潛與競爭水平分析等、規(guī)劃綱要編 制草案、路徑確實(shí)定、規(guī)劃的銜接、廣泛聽取意見,批準(zhǔn)與發(fā)布, 必須要走這樣一個程序.規(guī)劃編制的程序重于結(jié)果.規(guī)劃編制的過程,是一

15、個形成共識的 過程,如果程序的安排特別合理,對編制規(guī)劃未來五年甚至十年開展 的政策問題,有非常廣泛和深刻的討論,一旦形成共識,規(guī)劃有沒有 都不重要.由于大家已經(jīng)對這些問題形成了共識,就會根據(jù)這個方向 去做.如果缺乏廣泛和深入的研討,上下左右的互動性不成共識,規(guī) 劃即便是出來了,也沒有人按方向和目標(biāo)去做.從這個角度來看,我 覺得編制程序尤為重要.1 .企業(yè)現(xiàn)狀與“十二五執(zhí)行情況評估.目的是通過企業(yè)現(xiàn)狀與 “十二五規(guī)劃執(zhí)行情況 評估分析,發(fā)現(xiàn)了很多問題.既有過程中實(shí) 施不利的問題,也有開展理念需要改變的問題,還有一些是規(guī)劃本身 編制不客觀不科學(xué)的問題,這就需要針對中期評估提出的所有問題進(jìn) 行改良,

16、是編制下一個新的五年規(guī)劃很重要的根底.2 .專題研究.我們在編新的五年規(guī)劃時,往往要做很多前期研究. 比方我們在編制武鋼“十三五規(guī)劃時,提出 12個專題研究,如外部 環(huán)境分析、市場分析與產(chǎn)品定位研究、對標(biāo)挖潛分析、能源利用與環(huán) 保水平研究等,我們與企業(yè)共同完成這些研究.3 .規(guī)劃方案規(guī)劃綱要的提出與確定. 這是完成規(guī)劃最重要的 階段.不同的規(guī)劃雖然內(nèi)容不同,但是任何一個規(guī)劃都要在充分研究 的根底上首先提出規(guī)劃目標(biāo)、指導(dǎo)思想、原那么、路徑選擇、有關(guān)技術(shù) 改造舉措等.規(guī)劃綱要完成后,要與企業(yè)有關(guān)方面充分討論、確定, 便于下一步完成規(guī)劃文本.4 .規(guī)劃草案的編制規(guī)劃初稿.這是完成規(guī)劃的具體文本編制

17、階段.不同的規(guī)劃雖然內(nèi)容不同,但是任何一個規(guī)劃都要有一個好的 表達(dá)形式.在規(guī)劃文本上既有正文也有附件,不同的表達(dá)方式對人們 更好理解規(guī)劃具有重要意義,力求結(jié)構(gòu)清楚,適應(yīng)變化的外部環(huán)境, 重在解決目標(biāo)的有關(guān)問題落實(shí).5 .規(guī)劃相互銜接與調(diào)整.規(guī)劃初稿編出來以后,一定要和專題職 能的規(guī)劃銜接,如工程投資與籌措,應(yīng)該與企業(yè)財務(wù)規(guī)劃銜接.相互 銜接能減少出自不同部門、不同層級的規(guī)劃所導(dǎo)致的規(guī)劃目標(biāo)導(dǎo)向之 間的矛盾和問題.6 .聽取意見與修訂.聽取意見的方式、方法越來越多樣化.要聽 取企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)的意見、上級主管部門的意見、還要聽取專家的意見.有 些單位有專門的咨詢委員會,咨詢委員會的成員是由不同領(lǐng)域的專家 組成,規(guī)劃草案拿出來之后,都要請專家咨詢委員會進(jìn)行專門的審議, 由他們提出意見.現(xiàn)在我們編制“十三五規(guī)劃時搞了一個微信平臺, 可以通過微信平臺直接給