礦山二次資源綜合利用政策法規(guī)問(wèn)題探討

1、礦山二次資源綜合利用政策法規(guī)問(wèn)題探討張德明 喬繁盛 王 荃（中國(guó)礦業(yè)聯(lián)合會(huì)礦山環(huán)境保護(hù)與治理工作委員會(huì)，北京，100037）礦產(chǎn)資源是社會(huì)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的物質(zhì)基礎(chǔ)，但礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)也會(huì)對(duì)環(huán)境帶來(lái)負(fù) 面影響。礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)和生產(chǎn)過(guò)程中發(fā)生的可被再次利用的資源統(tǒng)稱(chēng)為礦山二 次資源，它包括二次礦產(chǎn)資源（如各類(lèi)尾礦、廢石、廢渣）、二次水和氣資源 （如礦坑水、工藝廢水、廢氣）、二次土地資源（如壓占、擾動(dòng)和破壞的土地） 、 二次生態(tài)環(huán)境資源等。礦山二次資源中最為重要的是礦山尾礦、廢石等二次礦產(chǎn)資源。它們不僅 造成了資源浪費(fèi)，并破壞、壓占土地，污染生態(tài)環(huán)境，甚至引發(fā)各種地質(zhì)災(zāi)害。 因此，從根本上治理礦山環(huán)境的重要環(huán)節(jié)

2、，是開(kāi)展二次礦產(chǎn)資源的綜合利用。 本文以二次礦產(chǎn)資源為重點(diǎn)，探討我國(guó)礦產(chǎn)資源及礦山二次資源綜合利用的有 關(guān)政策法規(guī)問(wèn)題。一、我國(guó)礦產(chǎn)資源與二次礦產(chǎn)資源利用現(xiàn)狀我國(guó)是資源大國(guó)， 又是一個(gè)人均資源嚴(yán)重缺乏的國(guó)家。 我國(guó)礦產(chǎn)資源豐富， 且多為共伴生綜合礦產(chǎn)。但我國(guó)礦產(chǎn)資源總回收率只有30%，共伴生資源綜合利用率不到 20%。全國(guó)開(kāi)展綜合利用的國(guó)有礦山不足其總數(shù)的10%，大量有用資源進(jìn)入尾礦、廢石中，使其成為可進(jìn)一步綜合利用的二次礦產(chǎn)資源。截止2000 年底，全國(guó)共有各類(lèi)礦山企業(yè) 153 063 個(gè)。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)， 19492000年底，全國(guó)各類(lèi)礦山產(chǎn)出各類(lèi)礦廢石162.3億t,其中煤矸石35.6億t

3、, 鐵礦廢石94億t,有色金屬礦廢石25億t,金礦廢石4.6億t，化工礦廢石3億t。 全國(guó)礦山累計(jì)堆存尾礦50億t,并以每年排放3億多t的速度增長(zhǎng)。其中鐵礦尾 礦26億t,有色金屬礦尾礦21億t,金礦尾礦2.7億t，化工礦尾礦0.3億t。此 外，全國(guó)堆存粉煤灰12億t。二、我國(guó)二次礦產(chǎn)資源綜合利用存在的問(wèn)題1 全國(guó)礦山尾礦、廢石等二次礦產(chǎn)資源情況，尤其是資源種類(lèi)、數(shù)量、性質(zhì)、 有價(jià)組份含量、理化特性不清，利用途徑不明，無(wú)法為其開(kāi)發(fā)利用提供決策依據(jù)。2 2 目前大多數(shù)礦山企業(yè)技術(shù)隊(duì)伍力量薄弱，科研條件差，經(jīng)濟(jì)狀況欠佳， 生產(chǎn)工藝、設(shè)備落后，無(wú)能力從事這項(xiàng)工作。同時(shí)，又出于狹隘本位主義，禁止 外來(lái)

4、投資者和專(zhuān)利新技術(shù)進(jìn)入開(kāi)發(fā)利用。3 3 除煤矸石、粉煤灰的綜合利用外，僅少數(shù)礦山對(duì)尾礦、廢石中有用金屬 和礦物進(jìn)行二次回收，而對(duì)尾礦、廢石的整體綜合利用尚缺乏重視。4 4 法制建設(shè)不完善，缺乏硬性的法律約束，礦山企業(yè)對(duì)資源綜合利用的積 極性不高。5 5 缺少人力和資金的投入，缺乏穩(wěn)定的市場(chǎng)，尾礦、廢石綜合利用的許多 研究成果難以推廣應(yīng)用。6 6 產(chǎn)品單調(diào)檔次低，生產(chǎn)技術(shù)水平低，不能規(guī)模經(jīng)營(yíng)，經(jīng)濟(jì)效益差，缺乏 競(jìng)爭(zhēng)力。三、我國(guó)礦產(chǎn)資源和礦山二次資源綜合利用立法和執(zhí)法中存在的問(wèn)題我國(guó)涉及資源綜合利用的政策，在礦產(chǎn)資源法、環(huán)境保護(hù)法中都 有原則性規(guī)定，同時(shí)還制定了一系列具體政策、部門(mén)規(guī)章、規(guī)定和行政

5、法規(guī)。 有關(guān)?。ㄊ小^(qū)）根據(jù)各地的具體情況，也制定了一些地方性法規(guī)。但是，我國(guó)目前對(duì)資源綜合利用的政策和立法取向與國(guó)外尚有很大不同， 表現(xiàn)為不是主要以較嚴(yán)格、強(qiáng)制性的法律法規(guī)來(lái)進(jìn)行管理，而更多的是依靠鼓 勵(lì)性政策來(lái)調(diào)動(dòng)企業(yè)開(kāi)展資源綜合利用的積極性。因此，盡管這一系列鼓勵(lì)性 政策對(duì)資源綜合利用的開(kāi)展起了一定推動(dòng)作用，但由于缺乏完善的法制管理體 系和嚴(yán)格的強(qiáng)制性法律法規(guī)和政策措施，我國(guó)資源消耗高、綜合利用率低、資 源浪費(fèi)和環(huán)境污染問(wèn)題仍較為嚴(yán)重。同時(shí)，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的建立，現(xiàn)有資源綜 合利用的立法在一些方面已不適應(yīng)發(fā)展的需要，在執(zhí)法中也存在大量認(rèn)識(shí)、技 術(shù)、管理和執(zhí)法不力等方面的問(wèn)題。1立法中存在的

6、問(wèn)題1 （ 1）我國(guó)資源綜合利用政策與法規(guī)多分散于國(guó)務(wù)院各部門(mén)單獨(dú)或聯(lián)合頒發(fā) 的規(guī)章或規(guī)范性文件中， 由于“政出多門(mén) ”，政策與法規(guī)建設(shè)缺乏系統(tǒng)性、 協(xié)調(diào)性， 有些甚至相互矛盾、相互制約。2 （2）現(xiàn)有的政策法規(guī)性文件，多以 “通知”、“意見(jiàn)”、“要點(diǎn)”、“辦法 ”等形式 下達(dá)，立法規(guī)格層次低， 在一定程度上影響了資源綜合利用立法的權(quán)威性、 穩(wěn)定 性和強(qiáng)制性。3 （ 3）單行性法規(guī)多，具有可操作性法規(guī)少。對(duì)于資源綜合利用這一廣泛領(lǐng) 域來(lái)說(shuō)，目前我國(guó)還沒(méi)有一個(gè)獨(dú)立的綜合性基本法， 以及各主要方面的單行法和 針對(duì)具體問(wèn)題制定的法規(guī)規(guī)章等完整的立法體系。 靠單行性政策法規(guī)難以規(guī)范其 中的各種問(wèn)題和協(xié)

7、調(diào)各方面的關(guān)系。4 （ 4）現(xiàn)行的資源綜合利用立法雖然有一些管理制度和措施，但與國(guó)外相比， 由于其缺乏強(qiáng)制性責(zé)任規(guī)定和制裁手段，難以保證政府法規(guī)的有效實(shí)施。5 （ 5）許多法規(guī)措施是七、八十年代計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下確定的，如減免產(chǎn)品稅、 國(guó)營(yíng)企業(yè)調(diào)節(jié)稅、增值稅、所得稅、批發(fā)環(huán)節(jié)營(yíng)業(yè)稅等優(yōu)惠措施，由于稅制改革 而大受影響， 甚至有些減免稅的規(guī)定已無(wú)法實(shí)現(xiàn)。 又如價(jià)格管理體制的改革， 使 得綜合利用產(chǎn)品可由企業(yè)自行定價(jià)的優(yōu)惠已無(wú)惠可言。6 （ 6）現(xiàn)行立法中一些內(nèi)容及規(guī)定存在許多不完善、不合理之處，不利于企 業(yè)開(kāi)展綜合利用工作。7 A 關(guān)于 誰(shuí)投資，誰(shuí)受益”的原則。過(guò)多強(qiáng)調(diào)投資者的經(jīng)濟(jì)利益，但對(duì)二次 資

8、源綜合利用來(lái)說(shuō)， 除經(jīng)濟(jì)效益外， 還存在著重要的社會(huì)和環(huán)境效益。 如果只提 倡“誰(shuí)投資，誰(shuí)受益 ”，那么許多不賺錢(qián)或少賺錢(qián)，但對(duì)社會(huì)、環(huán)境有益的綜合利 用項(xiàng)目就無(wú)人去開(kāi)發(fā)投資。8 B 現(xiàn)行立法規(guī)定： 享受優(yōu)惠政策的范圍，按照資源綜合利用目錄執(zhí) 行。即綜合利用產(chǎn)品需經(jīng)申請(qǐng)、 審查、認(rèn)定是否符合適用享受優(yōu)惠政策的種類(lèi)和 范圍的綜合利用產(chǎn)品目錄單內(nèi)容。這種只認(rèn)產(chǎn)品，不認(rèn)該產(chǎn)品所用原料的規(guī) 定是不科學(xué)、不合理的。9 C.現(xiàn)行立法中把可享受經(jīng)濟(jì)優(yōu)惠的綜合利用產(chǎn)品界定為 設(shè)計(jì)規(guī)定外產(chǎn)品” 而且必須是 “以廢棄物為主要原料 ”生產(chǎn)的產(chǎn)品。 這種規(guī)定顯然是不合理的， 不利 于推行無(wú)廢或少?gòu)U的清潔生產(chǎn)和發(fā)展循環(huán)

9、經(jīng)濟(jì)。D現(xiàn)行政策法規(guī)沒(méi)有區(qū)分經(jīng)濟(jì)效益、環(huán)境和社會(huì)效益大小，對(duì)減免稅期限采取一刀切的辦法， 顯然不利于鼓勵(lì)從事那些獲利較小而環(huán)境和社會(huì)效益顯著的 綜合利用項(xiàng)目的開(kāi)發(fā)， 也不利于鼓勵(lì)跨單位、 跨行業(yè)的綜合利用， 以及企業(yè)外的 綜合利用投資，不利于資源綜合利用的社會(huì)化、市場(chǎng)化和產(chǎn)業(yè)化發(fā)展。2. 執(zhí)法中存在的問(wèn)題10 （1）我國(guó)礦產(chǎn)資源法和關(guān)于進(jìn)一步開(kāi)展資源綜合利用的意見(jiàn)中對(duì) 共伴生礦產(chǎn)綜合利用在勘探、評(píng)價(jià)、設(shè)計(jì)、開(kāi)采、加工階段都有明確規(guī)定，明確 規(guī)定共伴生資源必須同時(shí)開(kāi)采和回收利用的政策。 但實(shí)際情況是， 在采礦權(quán)人取 得開(kāi)采證的審批過(guò)程中， 并未按規(guī)定辦理， 大多數(shù)礦山申請(qǐng)采礦報(bào)告中沒(méi)有這方 面內(nèi)

10、容， 即使有也并不準(zhǔn)備執(zhí)行。 有的礦山將大量有價(jià)的尾礦用于井下充填， 使 其永遠(yuǎn)失去了再利用的可能性。 加之管理不善， 病危尾礦庫(kù)很多， 很容易引發(fā)地 質(zhì)災(zāi)害和造成資源浪費(fèi)。11 （2）現(xiàn)行法規(guī)積極鼓勵(lì)煤矸石和粉煤灰的綜合利用，明確規(guī)定禁止生產(chǎn)和 使用粘土磚。 但是，許多地方和部門(mén)為了自己的經(jīng)濟(jì)利益， 不僅不執(zhí)行這些規(guī)定， 反而壓制煤矸石和粉煤灰磚的生產(chǎn)與銷(xiāo)售，致使其經(jīng)營(yíng)難以為繼。12 （3）現(xiàn)行法律規(guī)定： “企業(yè)對(duì)其生產(chǎn)過(guò)程中產(chǎn)生的廢物應(yīng)積極開(kāi)展綜合利用， 不具備利用條件的，應(yīng)支持其他單位開(kāi)展綜合利用。 ”并規(guī)定了： “誰(shuí)投資，誰(shuí)受 益”的政策。但在實(shí)際操作中，礦山企業(yè)的本位主義和地方上的各

11、種過(guò)重稅費(fèi)， 嚴(yán)重阻礙了投資者的積極性。13 （4）現(xiàn)行立法規(guī)定：利用煤矸石發(fā)電，電力部門(mén)都應(yīng)允許并網(wǎng)，免交上網(wǎng)配套費(fèi)，以及電價(jià)、 調(diào)峰等方面給予優(yōu)惠。 但由于地方保護(hù)主義及經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū) 使，不允許礦山企業(yè)利用煤矸石發(fā)電的電廠上網(wǎng)， 只能礦山自用， 嚴(yán)重挫傷了礦 山綜合利用的積極性。四、礦山二次資源綜合利用法規(guī)建設(shè)內(nèi)容中幾個(gè)問(wèn)題的探討根據(jù)目前我國(guó)礦山二次資源綜合利用過(guò)程中存在或經(jīng)常發(fā)生的一些情況， 探討在法規(guī)建設(shè)內(nèi)容中的幾個(gè)重要問(wèn)題。1礦山二次資源概念的界定 根據(jù)關(guān)于進(jìn)一步開(kāi)展資源綜合利用的意見(jiàn) 中對(duì)資源綜合利用的界定范圍， 我國(guó)可綜合利用的資源由三部分組成， 即共伴生礦產(chǎn)資源、 二次資源和再

12、生資源。 其中，二次資源中的重要部分就是礦山二次資源。 它又包括二次礦產(chǎn)資源、 二次 水和氣資源、二次土地資源、二次生態(tài)環(huán)境資源等。但是，在現(xiàn)有政策法規(guī)文件 中，對(duì)這些可二次利用的資源仍稱(chēng)為 “三廢”、“固體廢棄物 ”、“廢棄土地 ”等，只 強(qiáng)調(diào)了 “廢”的概念，忽視了其 “資源性 ”概念。建議在今后法規(guī)文件中使用 “礦山 二次資源 ”這一概念，賦予其法律意義和 “資源”的地位。2礦山二次資源所有權(quán)的界定 礦山二次資源的所有權(quán)問(wèn)題在現(xiàn)行法規(guī)中沒(méi)有明確的界定， 致使實(shí)際工作 中出現(xiàn)了許多矛盾。如河南、遼寧一些地方為開(kāi)采尾礦資源、爭(zhēng)奪礦山外排處 理水和復(fù)墾后土地的使用而引發(fā)的種種糾紛，都是因二次資

13、源權(quán)屬不明確而造 成的。為此，河南洛陽(yáng)市地礦局于 2000 年經(jīng)市人大常委會(huì)通過(guò)和河南省人大常 委會(huì)批準(zhǔn)，規(guī)定 “尾礦資源屬國(guó)家所有，開(kāi)采利用尾礦資源必須依法申請(qǐng)，經(jīng)批 準(zhǔn)取得采礦權(quán)，并辦理登記。 ”同時(shí)還制定了相應(yīng)的管理、保護(hù)和開(kāi)發(fā)利用尾礦 資源的辦法和獎(jiǎng)懲措施，從而極大地促進(jìn)和規(guī)范了礦山二次資源的開(kāi)發(fā)利用和 管理。我們認(rèn)為礦山二次礦產(chǎn)資源的所有權(quán)應(yīng)歸國(guó)家擁有。3礦山二次資源管理權(quán)的界定 我國(guó)礦山資源法和環(huán)境保護(hù)法對(duì)暫時(shí)還不能綜合利用的礦產(chǎn)以及 含有有用組分的尾礦、廢石等二次礦產(chǎn)資源的管理與保護(hù)，規(guī)定正在生產(chǎn)的礦山企業(yè)負(fù)有明確的責(zé)任，以防止其損失破壞。但對(duì)于已閉坑的老礦山堆存的尾礦和廢石，則

14、沒(méi)有明確的規(guī)定，現(xiàn)基本上處于無(wú)人管理狀況，不少尾礦庫(kù)已成 為病庫(kù)或險(xiǎn)庫(kù)，潛伏著極大隱患。因此，應(yīng)對(duì)已閉坑礦山尾礦和廢石的管理做 出明確的法律規(guī)定。4礦山二次資源使用權(quán)的界定我國(guó)礦產(chǎn)資源法等現(xiàn)行法規(guī)中，僅規(guī)定礦山企業(yè)應(yīng)對(duì)其產(chǎn)生的尾礦或 廢石負(fù)有貯存、保護(hù)和管理，以及防治污染與危害的責(zé)任和義務(wù)，而對(duì)二次礦 產(chǎn)資源的使用權(quán)沒(méi)有明確的規(guī)定。因此，現(xiàn)行礦山企業(yè)沒(méi)有也不應(yīng)該自然擁有 二次礦產(chǎn)資源的使用權(quán)。我們認(rèn)為 , 一旦法定二次礦產(chǎn)資源的所有權(quán)歸國(guó)家擁有。任何企業(yè)，包括 礦山企業(yè)，要開(kāi)發(fā)利用二次礦產(chǎn)資源，都應(yīng)依法申辦使用權(quán)手續(xù)。如同某單位 或個(gè)人申請(qǐng)對(duì)已閉坑礦山尾礦的使用權(quán)一樣，需履行一種手續(xù)。但對(duì)于礦

15、山企 業(yè)，法規(guī)應(yīng)明確其有優(yōu)先獲得本礦山二次礦產(chǎn)資源綜合利用使用權(quán)的權(quán)利。5礦山二次資源綜合利用的經(jīng)濟(jì)優(yōu)惠政策如果法定礦山二次資源作為一種國(guó)家所有的資源，任何使用者在獲得使用 權(quán)后，理應(yīng)有義務(wù)繳納資源補(bǔ)償費(fèi)。同時(shí)，國(guó)家也應(yīng)對(duì)于從事二次資源綜合利 用的企業(yè)給予減免所得稅、資源稅，甚至減收資源補(bǔ)償費(fèi)的經(jīng)濟(jì)優(yōu)惠政策。對(duì) 于重大的二次礦產(chǎn)資源綜合利用項(xiàng)目國(guó)家應(yīng)給予適當(dāng)貸款，甚至進(jìn)行補(bǔ)助或投 資貼息。五、礦山二次資源綜合用的政策建議1加強(qiáng)礦山二次資源綜合利用的法制建設(shè)加強(qiáng)礦山二次資源綜合利用法制建設(shè)的前提是，必須首先建立一個(gè)成龍配 套、相互配合、相互補(bǔ)充、完整協(xié)調(diào)、獨(dú)立完善的資源綜合利用立法體系。它應(yīng) 當(dāng)

16、包括：（1）在礦產(chǎn)資源法 中修改、 補(bǔ)充、完善二次資源綜合利用的有關(guān)條款。1 （ 2）制定國(guó)家資源綜合利用基本法，作為資源綜合利用的牽頭法律。 它可以確定資源綜合利用的基本原則、管理范圍、基本制度、主要措施等，為資 源綜合利用及其立法提供基本依據(jù)。2 （ 3）制定、修改、完善資源綜合利用各主要方面的單行法規(guī)，包括共伴生礦產(chǎn)資源、二次資源和再生資源綜合利用的單行法4）制定、修改針對(duì)具體問(wèn)題的政府規(guī)章、 地方或部門(mén)的配套法規(guī)或規(guī)章2礦山二次資源綜合利用的立法建設(shè)制定礦山二次資源綜合利用單行法規(guī)和建立資源管理體系。主要內(nèi)容應(yīng)包括：1 （ 1）確定礦山二次資源的資源范圍、屬性、管理體系、管理權(quán)與使用權(quán)

17、。 明確礦山二次資源應(yīng)屬國(guó)家所有。1 （ 2）明確規(guī)定各級(jí)政府、礦產(chǎn)資源主管部門(mén)、礦山企業(yè)及投資者對(duì)礦山二 次資源綜合利用諸方面的職責(zé)、 權(quán)利和義務(wù)； 確定現(xiàn)有礦山企業(yè)對(duì)礦山二次資源 應(yīng)1 負(fù)有的保存和管理義務(wù)； 確定已閉坑礦山的二次礦產(chǎn)資源由地方礦管部門(mén)負(fù) 責(zé)保護(hù)與管理。2 規(guī)定礦山二次資源開(kāi)發(fā)實(shí)體的責(zé)權(quán)利關(guān)系。對(duì)礦山二次資源的開(kāi)發(fā)利用，任 何單位和個(gè)人均需依法申請(qǐng)獲得使用權(quán)； 現(xiàn)有礦山企業(yè)應(yīng)享有優(yōu)先獲得本礦區(qū)內(nèi) 礦山二次資源使用的權(quán)利； 新建礦山企業(yè)可按 “三同時(shí) ”原則，在申請(qǐng)取得采礦權(quán) 的同時(shí)申請(qǐng)獲取對(duì)礦山二次資源的使用權(quán)。2 （ 4）確定礦山二次資源綜合利用的投資政策、技術(shù)政策、管理

18、政策、稅收 政策、經(jīng)濟(jì)政策和獎(jiǎng)懲政策等。2 （ 5）確定礦山二次資源開(kāi)發(fā)利用的安全要求、管理措施和環(huán)境責(zé)任。2 3加強(qiáng)礦山二次資源管理制度的建設(shè)3 （ 1）制定礦山二次資源綜合利用與治理管理規(guī)定，確定各級(jí)管理部門(mén) 對(duì)礦山二次資源的管理職能和權(quán)利； 明確礦山二次資源開(kāi)發(fā)利用的必備條件、 要 求、獲得使用權(quán)的審批手續(xù)； 制定礦山二次資源綜合利用的生產(chǎn)技術(shù)管理、 經(jīng)濟(jì) 管理和安全管理制度與措施等。4 （ 2）通過(guò)新的二次資源綜合利用立法，確立二次資源綜合利用的基本管理 制度，如二次資源綜合利用基金制度、 限期綜合利用制度、 抵押金或保證金制度、 法律責(zé)任制度等。4 （ 3）建立礦山二次資源綜合開(kāi)發(fā)利用權(quán)申報(bào)制度、資源綜合利用與