基本公共服務(wù)績效評價

1、基本公共服務(wù)的績效評估基本公共服務(wù)績效是指基本公共服務(wù)既定目標的實現(xiàn)程度，它主要表現(xiàn)在兩個 方面，基本公共服務(wù)的政府的目標的實現(xiàn)程度；二是居民需要的滿足程度，也 即績效界定中的直接產(chǎn)出和間接產(chǎn)出黨的十七大政治報告把基本公共均等化放在重要位置，兩次闡述了這個問題。當前不少地區(qū)把實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化作為地方發(fā)展的重要戰(zhàn)略目標，正在 有條不紊，扎扎實實地推進。實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化是貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀 的內(nèi)在要求，也是推進以民生為重點的社會建設(shè)的基礎(chǔ)性工作，任務(wù)非常艱巨。 它要求我們從歷史、現(xiàn)實、國際等視角等全方位地把握我國現(xiàn)階段的基本公共 服務(wù)及其均等化，并在此基礎(chǔ)上制定相應(yīng)的對策和戰(zhàn)略。開展基

2、本公共服務(wù)績 效評估是推進基本公共服務(wù)均等化的一項重要技術(shù)，應(yīng)當納入到基本公共服務(wù) 均等化實施戰(zhàn)略中。一、基本公共服務(wù)的績效“績效(Performance )是活動對象的行為和結(jié)果表現(xiàn)，是所有對象追求的終 極目標，因而在各類研究中都受到廣泛的關(guān)注。把績效延伸到政府工作領(lǐng)域， 那么，“政府績效就是政府行政管理活動所取得的業(yè)績、 成就和實際效果”。 無論如何，績效作為一種產(chǎn)出結(jié)果和狀態(tài)，體現(xiàn)為是否有效，是否令人滿意。因此，績效可以指效率(efficiency ),也可以指效果(effectiveness )，可以 指直接產(chǎn)出(Outputs ),也以指間接產(chǎn)出(Outcomes )。我們把它們視為

3、精選資料對績效進行量度的四個要素。通常，從國際經(jīng)驗看，無論對于政府績效，還是 非政府組織的績效的評估，以上四個要素都是要考慮的。從直接產(chǎn)出和間接產(chǎn)出出發(fā)，筆者把基本公共服務(wù)績效界定為，人們享受基本 公共服務(wù)的水平和對于這種享受的主觀感受與滿意程度，它包括客觀的基本公 共服務(wù)水平和主觀的基本公共服務(wù)感受?？陀^的基本公共服務(wù)水平是指在一定 經(jīng)濟發(fā)展水平下，政府、社會和市場供給的基本公共服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量；主觀 的基本公共服務(wù)績效是指人們對于一定經(jīng)濟發(fā)展水平下，政府、社會和市場供 給的基本公共服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量的主觀感受和滿意程度?？陀^的基本公共服務(wù) 績效和主觀的基本公共服務(wù)績效共同構(gòu)成科學(xué)意義上的基本

4、公共服務(wù)績效，缺 一不可。作為經(jīng)濟社會發(fā)展終極目標的人通過直接獲得基本公共服務(wù)來得到最 基本的滿足，客觀供給和主觀感受在個體身上最終得到體現(xiàn)，基本公共服務(wù)目 標也在此得以實現(xiàn)。主觀的基本公共服務(wù)感受表明，基本公共服務(wù)績效是一個集經(jīng)濟、社會、文化、 精神于一身的綜合體。之所以這樣說，是因為基本公共服務(wù)績效與福祉有一定 的關(guān)聯(lián)。現(xiàn)代國家發(fā)展經(jīng)濟，推動社會進步，創(chuàng)造財富的目的就是讓人民獲得 更多的福祉。國際經(jīng)驗表明，人民福祉是人民能夠享受的經(jīng)濟社會發(fā)展的終端 成果，是人民對于發(fā)展成果的客觀享受和主觀體驗。經(jīng)濟發(fā)展本身并不一定自 動帶來人民福祉的提高。近年來，一些英國經(jīng)濟學(xué)家發(fā)現(xiàn)，在英國，盡管經(jīng)濟 獲

5、得了史無前例的繁榮，但是英國居民或社區(qū)并沒有感到這種經(jīng)濟繁榮使他們 的生活更好。數(shù)據(jù)顯示，在過去的30年中，英國的經(jīng)濟成倍增長，但是人們的 幸福指數(shù)卻徘徊不前。發(fā)展和人民福祉并不是一回事，雖然沒有經(jīng)濟發(fā)展就不精選資料會有福祉基本公共服務(wù)績效，一方面決定于人們從政府或者說是從二次分配中獲得的收 入以及通過這些收入購買的基本公共服務(wù)和基本公共服務(wù)物品；另一方面取決 于基本公共服務(wù)的供給狀況。基本公共服務(wù)的供給包括三類，一類是政府的資 金投入和政府直接提供的公共服務(wù)，主要是公共財政在社會發(fā)展領(lǐng)域的支出和 政府在社會領(lǐng)域的服務(wù)，特別是基本的社會公共服務(wù)；二是社會的服務(wù)，包括 社會組織對于參與和提供的基

6、本公共服務(wù)；三是企業(yè)供給的基本公共服務(wù)。這 是基本公共服務(wù)供給的主要模式或方式，它們直接影響基本公共服務(wù)的質(zhì)量， 或者說是績效。主觀的基本公共服務(wù)是基于價值角度和居民需求層面展開的評 價，是一個國家或地區(qū)（廣義概念而非特定的區(qū)域）所能提供給居民以及外來 人口所能感受和擁有的日常生活所需要的設(shè)施、環(huán)境、技術(shù)、服務(wù)等的總和。 其中，政府的公共服務(wù)是構(gòu)成主觀的基本公共服務(wù)的基礎(chǔ)，在此基礎(chǔ)上，還包 括社會自組織系統(tǒng)內(nèi)可能提供的服務(wù)，如社區(qū)組織、志愿組織、慈善組織等。 后者正在成為影響基本公共服務(wù)績效變化的越來越重要的因素。從微觀角度而 言，基本公共服務(wù)績效是指城市或區(qū)域能滿足每一個居住者生活個性化需要

7、的 水平，它使城市或特定區(qū)域更具功能性，更符合特定群體（比如弱勢群體等） 的生理、心理特征（如智障者、殘疾人等）和特定時期（如戰(zhàn)爭、災(zāi)害）所急 需的特殊服務(wù)（如應(yīng)急救助、抗災(zāi)搶險）等。一般來說，基本公共服務(wù)的目標不會是單一的，通常是多元的，所以，基本公 共服務(wù)績效評估的手段也不會是單一的。從政府建立基本公共服務(wù)項目來說， 它涉及到三種責任，政治責任、財政責任和管理責任。就其政治責任來說，主精選資料要是實現(xiàn)社會公平與公正，這就要看居民享受基本公共服務(wù)的水平和普遍性（即 要看基本公共服務(wù)供給，也要看居民對基本公共服務(wù)的滿意程度，還要看基本 公共服務(wù)對居民長期發(fā)展的影響）-基本公共服務(wù)均等化的水平；

8、就其財政責任 來說，作為政府的公共財政支出，政府對其必然會有產(chǎn)出效率要求，這一目標 很大程度上可以通過投入產(chǎn)出實現(xiàn)，提高政府在基本公共服務(wù)領(lǐng)域的投資效率， 會縮小政府財政支出的缺口，減輕政府的財政負擔，換句話說，就為公眾提供 更多的基本公共服務(wù)；就其管理責任來說，這主要是指供給方式和服務(wù)質(zhì)量， 例如人們發(fā)現(xiàn)“在大城市區(qū)減少多樣性和提高最大生產(chǎn)者的主導(dǎo)地位將會降低 而不是提高績效”。二、基本公共服務(wù)均等化體現(xiàn)了其績效的公平性開展基本公共服務(wù)績效評估具有重要的現(xiàn)實意義， 一是可以評價政府基本責任的 落實情況；二是可以評價公民基本權(quán)利的實現(xiàn)情況； 三是可以評價發(fā)展的社會屬 性；四是看實現(xiàn)公平正義的狀

9、況。人們非常關(guān)注績效評估中的公平性問題。 筆者認為，基本公共服務(wù)績效評估的公 平性和公正性表現(xiàn)在基本公共服務(wù)均等化程度上。歷史和經(jīng)驗說明，各國的基本 公共服務(wù)均等化是形形色色的，多樣的，每個國家都根據(jù)自己的歷史和現(xiàn)實來建 立各自的基本公共服務(wù)均等化模式。 從國際經(jīng)驗來看，最重要的是全社會要對均 等化的標準形成共識，這些共識包括：第一，均等化體系必須是簡潔的，考慮全 部均等化之含義，的確復(fù)雜多樣，但各個國家多選擇其中之一予以實施；第二， 均等化必須集中在單一目標上；第三，均等化的產(chǎn)出必須基于有條件的轉(zhuǎn)移支付 和公眾評價；第四，均等化標準必須基于財政能力均等化；第五，均等化的標準精選資料必須建立在

10、政治共識基礎(chǔ)上；第六，合理的制度化安排。均等化原則自產(chǎn)生之日 就存在爭議。（1）有人認為，在這種制度安排中，平等被效率低下抵消，它均 等了基本公共服務(wù)的質(zhì)量，卻減少了人們對富裕追求的內(nèi)在動力。（2）人們認為，均等化的理念是比較容易理解的，但是實現(xiàn)這個理念的機制卻不太容易理解。 事實上，由于財政收入來源計算等技術(shù)問題，均等化在加拿大等國的實施并不順 利。（3）也有人把基本公共均等化作為福利國家的特征之一的原因，在發(fā)展機 會不均等情況，實施均等化可能會給政府帶來巨大負擔。這些都需要我們在建立 中國基本公共服務(wù)均等化體制和機制時認真研究，全面考慮。筆者把我國現(xiàn)階段全國性基本公共服務(wù)均等化界定為：中央

11、政府通過制定相關(guān)基 本公共服務(wù)國家標準（設(shè)施標準、設(shè)備標準、人員配備標準、日常運行費用標準）， 在財政上確保負責提供服務(wù)的地方政府具有均等支付這些基本公共服務(wù)的能力， 確保社會、政府、服務(wù)機構(gòu)不存在偏見、歧視、特殊門檻的前提下使每個公民不 分城鄉(xiāng)、不分地區(qū)地能夠有機會接近法定基本公共服務(wù)項目的過程。說它是一個過程，是因為筆者認為基本公共服務(wù)均等化是在中國現(xiàn)階段這樣一個特定歷史條 件提出的，旨在推動政府向服務(wù)型轉(zhuǎn)變，完善財政體制中的目標模式?；竟?服務(wù)可及性是建立在高度城市化、 社會結(jié)構(gòu)同質(zhì)性比較強的基礎(chǔ)上的，而中國情 況相反，中國城市化程度不高，城鄉(xiāng)體制分割。中國的基本公共服均等化需要在

12、財政體制改革、政府責任劃分、城市化程度提高、城鄉(xiāng)分割打破的基礎(chǔ)上實現(xiàn)， 即在這樣的條件下實施基本公共服務(wù)的可及性，所以說它是一個過程?；竟?服均等化要求在基本公共服務(wù)面前， 每個人都受到平等對待，每個人都有機會接 近基本公共服務(wù)，每個人得到的最終結(jié)果也是大致相等的。精選資料進一步說，在我國實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化，必須滿足三個條件：第一，每一個 公民都具有享受法定基本公共服務(wù)的財政支出能力，這就要求中央政府和地方政 府通過擴大稅基或轉(zhuǎn)移支付等方式，確保不分城鄉(xiāng)、不分地區(qū)地使每個公民能夠 擁有這種能力，而且“只有當服務(wù)成本相同的情況下， 財政能力的均等才等同于 基本公共服務(wù)結(jié)果的均等。在不同的

13、區(qū)域，同樣的財力和能力，辦不了同樣多的 事”，“當居民基本能力相同時，公共服務(wù)結(jié)果均等才會促進基本消費平等”。第二，中央政府和地方政府應(yīng)當通過規(guī)劃和空間布局， 使每個公民不分城鄉(xiāng)、不 分地區(qū)地能夠有機會接近法定基本公共服務(wù)設(shè)施。第三，中央政府和地方政府應(yīng) 當通過法律和改革現(xiàn)有的戶籍制度等方式， 使每個公民不分城鄉(xiāng)、不分地區(qū)地由 權(quán)力使用法定基本公共服務(wù)設(shè)施。筆者且把這些稱為“三個三”：能力、機會、 權(quán)力?！爸挥挟斨贫韧晟菩砸粯拥那闆r下，財力均等化才等于財政能力均等化， 從而接近居民消費的平等化。能力與財力不同，能力是財力與制度因素的結(jié)合”。 在我國現(xiàn)階段，基本公共服務(wù)績效評估的公平性，包含了財政體制改革和財政機 制的設(shè)計、基本公共服務(wù)社會的發(fā)展和規(guī)劃、城鄉(xiāng)戶籍制度的改革，等等。三、結(jié)論總之，我們把基本公共服務(wù)的性質(zhì)和目標界定為政府為實現(xiàn)社會公平和公正，通過完善財政體制，提供財政保障來供給的與公民基本權(quán)利有關(guān)的公共項目，我們將從這些性質(zhì)和