和諧高校構(gòu)建中如何完善學(xué)生申訴制度

1、和諧高校構(gòu)建中如何完善學(xué)生申訴制度 【摘要】高校學(xué)生申訴制度作為依法治校的基礎(chǔ)制度之一，為維護(hù)學(xué)生的合法權(quán)益提供了保障。但我國高校學(xué)生申訴制度尚處于起步階段，在學(xué)生申訴委員會(huì)的定位、組成，申訴的受理范圍，申訴中的處理程序等多方面還需要進(jìn)一步在實(shí)踐中不斷完善。 【關(guān)鍵詞】和諧高校學(xué)生申訴制度救濟(jì) 一、高校學(xué)生申訴制度的界定和特征 1、高校學(xué)生申訴制度的界定。1995年，國家教委頒布的關(guān)于實(shí)施<中華人民共和國教育法>若干問題的意見第20項(xiàng)指出：“各級(jí)教育行政部門要按照教育法和教師法的規(guī)定，建立和健全教師、學(xué)生的行政申訴制度。各級(jí)各類學(xué)校還應(yīng)建立和健全校內(nèi)的申訴制度，維護(hù)

2、教師、學(xué)生的合法權(quán)益?！?995年，國家教委發(fā)布的關(guān)于開展加強(qiáng)教育執(zhí)法及監(jiān)督試點(diǎn)工作的意見第3項(xiàng)規(guī)定：“健全行政申訴制度。行政申訴制度是政府、教育行政部門依法處理教師、學(xué)生申訴請(qǐng)求的制度；建立校內(nèi)申訴制度。校內(nèi)申訴制度，是教師、學(xué)生、職員因?qū)W(xué)?；蛘咂渌逃龣C(jī)構(gòu)的有關(guān)職能機(jī)構(gòu)或人員作出的有關(guān)處理決定不服，或認(rèn)為其有關(guān)具體行為侵犯了自身的合法權(quán)益，申請(qǐng)學(xué)?；蛘咂渌逃龣C(jī)構(gòu)依照規(guī)定程序進(jìn)行審查處理的制度?！睋?jù)此，高校學(xué)生申訴制度可概括為兩類，一類是校內(nèi)學(xué)生申訴制度，即學(xué)生因?qū)Ω咝５奶幏只蛱幚聿环驅(qū)W校、教師侵犯其合法權(quán)益時(shí)，依法定程序向校內(nèi)學(xué)生申訴處理委員會(huì)提出請(qǐng)求，要求重新處理的制度。另一類是

3、校外學(xué)生申訴制度，即學(xué)生因?qū)W(xué)校申訴處理的決定不服，依法定程序向?qū)W校所在地省級(jí)教育行政部門提出請(qǐng)求，要求重新處理的制度。校外學(xué)生申訴制度實(shí)質(zhì)上就是教育行政申訴制度。 2、高校學(xué)生申訴制度的特征。關(guān)于高校學(xué)生申訴制度的特征，學(xué)術(shù)界主要存在以下兩種觀點(diǎn)：有學(xué)者認(rèn)為，學(xué)生申訴制度具有法定性、專門性和非訴訟性特點(diǎn)；也有學(xué)者認(rèn)為，學(xué)生申訴制度具有準(zhǔn)司法性、行政性、專業(yè)性特點(diǎn)。前者強(qiáng)調(diào)了學(xué)生申訴制度不同于一般的救濟(jì)方式，具有法定性。后者突出了學(xué)生申訴制度的準(zhǔn)司法性，強(qiáng)調(diào)學(xué)生申訴制度的中立性。本文認(rèn)為，以上兩種觀點(diǎn)的歸納都不是很準(zhǔn)確，高校學(xué)生申訴制度應(yīng)具有以下基本特征。 （1）法定性。高校學(xué)生申訴制度是一項(xiàng)

4、依法建立的學(xué)生權(quán)益救濟(jì)制度，具有法定性。憲法第41條對(duì)公民的申訴權(quán)作出了規(guī)定，為學(xué)生申訴制度的建立提供了憲法依據(jù)和理論基礎(chǔ)。1995年的中華人民共和國教育法（以下簡稱教育法）第42條第4項(xiàng)規(guī)定了“受教育者”的申訴權(quán)，即學(xué)生“對(duì)學(xué)校給予的處分不服向有關(guān)部門提出申訴，對(duì)學(xué)校、教師侵犯其人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益，提出申訴或者依法提起訴訟”。2005年9月實(shí)施的普通高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定（以下簡稱學(xué)生管理規(guī)定）進(jìn)一步完善了學(xué)生申訴制度，其第56條至第64條具體規(guī)定了學(xué)生申訴受理機(jī)構(gòu)和基本程序等內(nèi)容。這些法律法規(guī)構(gòu)成了高等教育申訴制度的法律根據(jù)。 （2）非訴訟性。雖然我國并未正式引入特別權(quán)利關(guān)系理論，但公

5、立高校在法律屬性上是“公務(wù)法人”，即是國家為高等教育的公益目的而設(shè)立的、享有一定公共權(quán)力的，具有獨(dú)立管理機(jī)構(gòu)及法律人格并能夠獨(dú)立承擔(dān)法律責(zé)任的法人組織。由此可知，高校與學(xué)生之間是一種特殊的行政管理關(guān)系。高校里的“學(xué)生申訴委員會(huì)”是學(xué)校內(nèi)部的自治管理組織。這表明高校學(xué)生申訴制度是教育行政系統(tǒng)內(nèi)部的救濟(jì)方式，具有行政系統(tǒng)自我糾錯(cuò)、替代司法救濟(jì)先行過濾的作用。從權(quán)利救濟(jì)的角度看，高校學(xué)生申訴制度在性質(zhì)上也可以看作是一種教育“信訪”制度，它是為了保護(hù)學(xué)生的合法權(quán)益、監(jiān)督高校的行政行為提供的一種問題解決機(jī)制。它不是一種司法訴訟程序，其在法律屬性上具有非訴訟性的特點(diǎn)，是一種替代性糾紛解決機(jī)制（ADR，Al

6、ternativeDisputeResolution）。此外，由于高校學(xué)生申訴制度具有同司法訴訟類似的裁判性、程序性和獨(dú)立性等特點(diǎn)，也具有“準(zhǔn)司法性”。 二、我國高校學(xué)生申訴制度的現(xiàn)狀及存在的問題 1、申訴處理機(jī)構(gòu)和人員的行政色彩過重。首先，現(xiàn)行高校學(xué)生申訴處理機(jī)構(gòu)“學(xué)生申訴委員會(huì)”是經(jīng)學(xué)校授權(quán)成立，因此，其仍然隸屬于學(xué)校，是學(xué)校的一個(gè)特殊的行政機(jī)構(gòu)，缺乏獨(dú)立性。其次，就目前高?！皩W(xué)生申訴委員會(huì)”的組成人員來看，學(xué)校相關(guān)行政職能部門的負(fù)責(zé)人居重要位置，且大部分人員為涉及學(xué)生申訴事項(xiàng)的當(dāng)事人或知情人。再次，“學(xué)生申訴委員會(huì)”的組成人員比例失衡，教師代表及學(xué)生代表比例普遍較少，在學(xué)生申訴處理機(jī)構(gòu)中

7、處于從屬地位。申訴處理機(jī)構(gòu)過多的行政色彩最終影響到申訴案件的公正處理。 2、高校學(xué)生申訴制度的受理范圍狹窄。根據(jù)我國教育法的規(guī)定，學(xué)生的申訴范圍包括兩個(gè)方面：一是對(duì)學(xué)校給予的處分不服；二是對(duì)學(xué)校侵犯其人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益可提起申訴。而學(xué)生管理規(guī)定第60條規(guī)定：“學(xué)校應(yīng)當(dāng)成立學(xué)生申訴處理委員會(huì)，受理學(xué)生對(duì)取消入學(xué)資格、退學(xué)處理或者違規(guī)、違紀(jì)處分的申訴?！痹摋l實(shí)際上將教育法規(guī)定的學(xué)生申訴范圍縮小了。這使得學(xué)生就某些“取消入學(xué)資格、退學(xué)處理或者違規(guī)、違紀(jì)處分”以外的侵權(quán)行為提起申訴時(shí)，面臨欲訴無門的尷尬。 3、高校學(xué)生申訴的訴后救濟(jì)途徑不暢。從我國現(xiàn)行的法律法規(guī)來看，高校學(xué)生申訴、復(fù)議、訴訟三者

8、的受案范圍是不同的。申訴案件中有一部分是可以提起復(fù)議和訴訟，但是對(duì)申訴案件再提起復(fù)議或訴訟的范圍如何確定以及三者如何銜接，卻缺乏法律法規(guī)的明確規(guī)定。例如，學(xué)生提出申訴，如果有關(guān)部門對(duì)申訴不作任何處理，學(xué)生是否可以尋求訴訟渠道進(jìn)行救濟(jì)？如果學(xué)生對(duì)申訴處理結(jié)果不服，是否可以直接提起訴訟？學(xué)生管理規(guī)定均未對(duì)這些問題作出規(guī)定。由于深受特別權(quán)力關(guān)系的影響，我國行政法把學(xué)校對(duì)學(xué)生的管理行為視為內(nèi)部行政行為。根據(jù)現(xiàn)行行政訴訟法中關(guān)于受案范圍的規(guī)定，法院通常用“不予受理”、“駁回起訴”來“解決”學(xué)生以學(xué)校為被告提起的行政訴訟。然而，學(xué)生管理規(guī)定設(shè)定的申訴制度在理解和執(zhí)行上具有排斥通過行政復(fù)議或者行政訴訟行使救

9、濟(jì)權(quán)利的特點(diǎn)。這一制度最直接的后果就是教育行政申訴的受理機(jī)關(guān)各級(jí)教育行政機(jī)關(guān)成為行政訴訟中最常見的被告。無論教育行政機(jī)關(guān)對(duì)申訴案件做出何種處理，維持、不予受理、駁回申訴或變更，都會(huì)成為學(xué)生下一步進(jìn)行行政復(fù)議或訴訟的對(duì)象。這樣導(dǎo)致學(xué)校的管理責(zé)任弱化，教育行政機(jī)關(guān)成了學(xué)校責(zé)任的承擔(dān)者。 4、高校學(xué)生申訴制度缺乏完備的正當(dāng)程序。我國高校學(xué)生申訴制度雖然已設(shè)立，但由于法律法規(guī)的條文疏漏，造成許多正當(dāng)程序缺失。實(shí)踐中，高校學(xué)生申訴仍存在“重實(shí)體輕程序”的傾向。盡管學(xué)生管理辦法規(guī)定了學(xué)生申訴的受理機(jī)構(gòu)和基本程序等，但高校學(xué)生申訴處理委員會(huì)在處理學(xué)生申訴時(shí)，應(yīng)當(dāng)適用的說明理由、回避、聽證等程序性制度未作規(guī)定

10、。目前，經(jīng)高?！皩W(xué)生申訴處理委員會(huì)”處理后，學(xué)生繼續(xù)尋求其他糾紛解決方式的不在少數(shù)。其中不可忽視的原因，就是申訴處理程序中缺少一套系統(tǒng)的正當(dāng)程序規(guī)范，致使申訴者對(duì)于申訴處理決定不能夠充分理解并認(rèn)可。 5、高校對(duì)敗訴學(xué)生普遍缺乏必要的人文關(guān)懷。按照學(xué)生管理規(guī)定第55條的相關(guān)規(guī)定，目前我國高校對(duì)學(xué)生作出處分決定時(shí)，十分注重證據(jù)和依據(jù)，處分定性往往經(jīng)過充分論證，所以絕大部分被處分學(xué)生的申訴注定以敗訴告終。由于學(xué)生申訴敗訴后，學(xué)校缺乏必備的人文關(guān)懷，致使部分申訴敗訴學(xué)生重復(fù)違紀(jì)、直至走上違法犯罪道路。 三、完善高校學(xué)生申訴制度的若干思考1、確立高校學(xué)生申訴制度的基本原則。 （1）以人為本。和諧高校是以

11、人為本的校園，而高校學(xué)生申訴制度的生成目的正在于通過實(shí)現(xiàn)高校（教師）與學(xué)生之間的利益和諧來實(shí)現(xiàn)人與人之間、人與高校之間的和諧。高校學(xué)生申訴制度的設(shè)計(jì)要把人作為終極意義上的關(guān)懷對(duì)象，賦予人性化的、民主化的制度執(zhí)行細(xì)節(jié)。 （2）程序正義。亦即正當(dāng)法律程序原則，基本含義：一是任何人不應(yīng)成為自己案件的法官；二是任何人在受到懲罰或其他不利處分時(shí)，應(yīng)當(dāng)為其提供公正的聽證其他意見的機(jī)會(huì)。維護(hù)程序的正當(dāng)性或合理性，其最終目的在于使哪些受到裁決直接影響的人的尊嚴(yán)得到尊重。高校學(xué)生申訴制度要設(shè)置必要的正當(dāng)程序，給當(dāng)事人提供公正的、必要的申辯與參與申訴的渠道。（3）公開公正。法諺：“正義不僅要得到實(shí)現(xiàn)，而且要以人們

12、看得見的方式得到實(shí)現(xiàn)?！蔽覈咝W(xué)生申訴制度要根據(jù)司法程序中的公開、公正原則，將教育申訴過程和申訴結(jié)果公開，尤其是把贊成或反對(duì)申訴結(jié)果的理由公開。這樣，不但可以增加教育申訴處理的透明度，也有利于高校學(xué)生的有效監(jiān)督，從而實(shí)現(xiàn)真正的教育申訴制度的程序公正。 2、明確高校學(xué)生申訴的受案范圍。應(yīng)當(dāng)修改相關(guān)法律法規(guī)，擴(kuò)大學(xué)生的受案范圍。例如，學(xué)生申訴應(yīng)依據(jù)學(xué)生管理辦法第5條的規(guī)定來對(duì)受案范圍做擴(kuò)大化解釋：學(xué)生提起的申訴，學(xué)校學(xué)生申訴處理委員會(huì)都應(yīng)受理?！皩W(xué)生申訴處理委員會(huì)”受理申訴的范圍具體應(yīng)當(dāng)包括：學(xué)校對(duì)學(xué)生的違紀(jì)處分；學(xué)校作出的有關(guān)取消入學(xué)資格、退學(xué)、休學(xué)、復(fù)學(xué)的決定；學(xué)校作出的有關(guān)獎(jiǎng)勵(lì)和資助的決定

13、；學(xué)校作出的拒絕頒發(fā)學(xué)歷證書和學(xué)位證書的決定；學(xué)校制定和頒布的規(guī)章制度；依據(jù)法律、法規(guī)、規(guī)章可以提起申訴的其他情形。 3、完善高校學(xué)生申訴后的救濟(jì)渠道。司法訴訟是“權(quán)利保護(hù)的最后一道屏障”。高等教育申訴、復(fù)議、訴訟等制度作為高校學(xué)生權(quán)益的救濟(jì)體系應(yīng)當(dāng)是一個(gè)整體，且各救濟(jì)渠道功能互補(bǔ)、協(xié)調(diào)發(fā)展。首先，受理學(xué)生申訴以后，學(xué)生申訴處理委員會(huì)如在規(guī)定時(shí)間內(nèi)不做任何處理決定，那么學(xué)生可以針對(duì)該部門的不作為向上一級(jí)教育行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)行政復(fù)議，或者向人民法院提起訴訟，依靠行政或司法監(jiān)督糾正申訴受理機(jī)關(guān)的不作為。其次，對(duì)涉及人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)的學(xué)校行為學(xué)生可以提起訴訟。如果學(xué)生受到的處理會(huì)影響其獲得或失去作為學(xué)校成

14、員學(xué)生這一特定身份，如不予錄取、開除學(xué)籍等，由于這將導(dǎo)致改變學(xué)生的實(shí)質(zhì)性地位，對(duì)學(xué)生受教育權(quán)利影響重大，根據(jù)“法律保留原則”，學(xué)生有權(quán)提出行政訴訟。 4、建立高校學(xué)生申訴的正當(dāng)法律程序。首先，應(yīng)當(dāng)在相關(guān)法律法規(guī)中確立完備的學(xué)生申訴法律程序。具體來講，有如下環(huán)節(jié)需要完善：一是細(xì)化申訴時(shí)限。例如，應(yīng)細(xì)化學(xué)生管理辦法的規(guī)定，如明確提交申訴書、答辯書，作出處理決定等的時(shí)間，細(xì)化受理、審理、處理等環(huán)節(jié)的時(shí)限。二是引進(jìn)聽證程序進(jìn)行審查。即在高校學(xué)生申訴處理委員會(huì)中立主持下召開聽證會(huì)，由申訴人和被申訴單位各自闡明理由，進(jìn)行申辯，而后在“兼聽”的基礎(chǔ)上做出裁決。三是明確申訴步驟。完整的高校學(xué)生申訴案件程序應(yīng)包

15、括提出、受理、審理和處理四個(gè)環(huán)節(jié)。在這四個(gè)環(huán)節(jié)應(yīng)當(dāng)相應(yīng)設(shè)立告知、說明理由、回避、案卷等正當(dāng)程序制度，以體現(xiàn)公平、公正、效率、公開的原則。5、切實(shí)加強(qiáng)對(duì)學(xué)生申訴敗訴后的人文關(guān)懷。人文關(guān)懷就是對(duì)人、人類社會(huì)的生存和發(fā)展，命運(yùn)和前途的一種關(guān)心。所以，以培養(yǎng)和教育學(xué)生為主的高校，理應(yīng)承擔(dān)對(duì)學(xué)生負(fù)責(zé)，對(duì)人類發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定負(fù)責(zé)的重大職能，切實(shí)加強(qiáng)對(duì)違紀(jì)學(xué)生申訴敗訴后的人文關(guān)懷。首先要努力幫助學(xué)生學(xué)會(huì)調(diào)適心理，化解其負(fù)面或沖突情緒。其次，要在法律許可的范圍內(nèi)深入思考和研究，幫助敗訴被開除學(xué)籍或予以退學(xué)處理的學(xué)生通過參加高考、成人高考、出國留學(xué)等方式繼續(xù)學(xué)習(xí)，扶持申訴敗訴學(xué)生就業(yè)等，努力把敗訴學(xué)生與國家或?qū)W校有關(guān)制度和規(guī)定的仇視化解于重復(fù)違紀(jì)、違法犯罪之前。（注：本文系湖北省教育廳人文社會(huì)科學(xué)研究項(xiàng)目，項(xiàng)目編號(hào)2006Z077。）【參考文